地方环境报告的“爽约”危机

程思炜++娜迪娅

2016年11月2日提请全国人大常委会审议的环保法执法检查报告提出，要依法落實环境保护责任，县级以上地方各级政府要依法向本级人大或者人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况，自觉接受监督。这也是2015年1月1日正式实施的新环保法的明确要求。地方政府作出、作好报告，不是一项“软要求”，而是一项“硬约束”。

2016年4月，全国人大常委会首次听取和审议了国务院关于2015年度环境质量状况和环境保护目标完成情况的报告。这是全国人大常委会认真贯彻党中央大力推动生态文明建设、推进绿色发展战略部署，认真贯彻落实新修改的环境保护法制度规定的一项重要举措。

但从目前情况来看，超过1/3的省份并未作环境报告，政府履行该项法定职责的情况堪忧。

13省份环境报告“爽约”

2015年起实施的新环保法第二十七条规定，县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况。

然而，从全国人大环资委关于依法落实环境报告制度有关情况的报告中发现，这条规定似乎被部分地方忽略。

截至2016年12月7日，已有河北、山西、辽宁、吉林、江苏、江西、河南、湖北、湖南、广西、重庆、云南、甘肃、宁夏、山东、海南、贵州、西藏共18个省（区、市）人大常委会依法听取和审议了省级政府关于环境质量状况和环境保护目标完成情况的报告（湖北省政府向常委会作书面报告）。

除上述已听取和审议报告的省份外，黑龙江、上海拟安排在2016年12月的常委会上听取和审议环境质量报告和环境保护目标完成情况的报告。还有11个省份（除港澳台）未作报告或拟定有关计划。

除了省级政府应当作环保报告外，全国人大环资委工作机构有关负责人介绍，法律规定环境报告制度的主体是县级以上各级政府，人大依法强化监督。但从实际情况来看，县、市级政府进行环境报告的情况更是不容乐观。

据不完全统计，各省会城市或自治区首府中，也只有武汉、贵阳和银川向同级人大政府作了环境报告。

2016年8月，江苏省人大常委会在给江苏省政府2015年度环境状况和环境保护目标完成情况报告审议意见中指出，要全面落实地方政府向本级人大或者人大常委会报告环境保护工作的制度，建议省政府督促各市、县、区政府尽快实施这一法定制度。

在湖南省十二届人大常委会审议省政府提交的“环境报告”审议过程中，湖南省人大常委会委员邹学明也特别提出，报告制度在市县两级执行得不够积极主动，不够理想。

他举出的调研报告显示，到2016年5月11日止，湖南省有6个地级市人民政府已报告，有7个列入计划，还有1个没有列入计划（长沙市）；在122个县、市、区人民政府和3个管理区委员会中，2015年有14个已报告，2016年有27个已报告，有46个列入计划，还有52个没有列入计划。

“专项报告”不合规

作为一项法律有明文规定的报告制度，在全国加大力度保护环境的情况下，为何这么多省份“按兵不动”？

“很可能是因为疏忽。”全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰认为，之所以有如此多的省份未作报告，一部分原因还在于缺少意识。“人大、政府没有意识到这个事情，很多时候会有疏忽，两个都没觉得要去做。”

中国人民大学教授莫于川则认为，地方政府未能依法作报告的原因在于，对于相关法条没有足够的认识，“觉得与自己无关”。他表示，一直以来，政府对于人大的监督功能都不够重视，在相关工作上法制意识不够，这是造成超过三成省份违反新环保法的深层原因。

对此，不少省份也觉得有些“冤屈”。青海省环保厅相关部门负责人在回答为何当年未作报告时解释道，“今年7月青海已经作了报告。”受青海省政府委托，青海省环保厅于2016年7月向青海省人大常委会环保法执法检查组汇报了相关情况。“主要是对去年新环保法实施以来，青海省贯彻执行环保法情况作出了报告。”

这样的情况在未作报告的省份中不在少数。2015年以来，北京市人大审议了例如《市政府关于〈北京市大气污染防治条例〉实施情况的书面报告》等相关报告；安徽省人大常委会2016年组织开展了环境保护法和《安徽省环境保护条例》实施情况的检查，还听取和审议了“一法一条例”执法检查报告，并形成了审议意见书；福建省政府每年都在政府工作报告和其他文件中，向省人大及其常委会报告环境保护方面的工作情况。

那么，以此形式进行环境报告符合环保法的要求吗？一些省份认为“已经就此作过专题报告，就不用再作这一报告”的想法正确吗？

“从目前统计的情况看，各省份情况不一样。”全国人大环境与资源委员会调研室副主任王勇解释说，“这些形式虽然从不同层面反映了环保的相关情况，但法律对报告主体、报告对象和内容都有明确规定，如果严格依照法律，现在只有18个省份完成。”

全国人大环资委工作机构有关负责人也表示，有的省政府在一些环保相关报告中，也涵盖了环境质量和环保目标完成情况，但不应看作新环保法规定的环境报告。他解释，每年的政府工作报告也包括以上两部分内容，按这样算的话，所有省份都算作环境报告了。

“有的地方每年有大气污染防治、水污染防治等环保各方面的报告，但环保法要求的报告，是一个全方位的环境保护工作报告。环境保护不仅是环保部门的工作，还涉及森林、海洋等环境领域，属于多部门的职能。”上述负责人具体解释了环境报告的含义。

那么一份规范的环境报告应该是什么样呢？对此，环保法明确了报告的主体、对象及内容，各地应严格按照法律规定进行报告。

这位负责人表示，“从法律规定上已经很明确，县级以上人民政府是报告的主体，也就是说作报告的领导同志代表的是一级政府，而不是某个部门。第二，向同级人民代表大会或者是人大常委会报告。形式上有两种，如果是听取和审议是口头报告，单独审议可能就作为书面报告。从内容上讲，有两个主要部分，环境状况主要是环境质量状况，因为现在环境保护的工作重点是以改善环境质量为核心。后面环境保护目标完成情况，各级政府都有环境保护的规划、计划，其中的各项目标完成、推进、实施的情况怎么样，这也是报告的重点内容。这两条主线基本全面反映环境保护的整体情况。”

落实较好省份提供经验参考

作环境报告是法定义务，作为依法治理環境的制度性安排，考验着地方政府的治理决心。在一些省份缺席的情况下，还是有部分地方积极响应、认真落实，为作好环境报告提供了样板。

2015年11月，广西壮族自治区人大常委会率先听取和审议了自治区政府关于环境状况和环保目标完成情况的报告，系新环保法实施后全国第一个落实上述条文的省份，也是新环保法实施当年唯一一个落实该条文的省份。

2016年9月，云南省十二届人大常委会第二十九次会议举行，听取云南省政府关于2015年度环境状况和环保目标任务完成情况的报告。“之后我们把人大审议意见的报告转给省政府研究，要求12月底前办理人大审议意见的结果，若人大常委会觉得还需研究，会继续监督，如开展执法检查、专题调研、开展部门协调会等。这是我们人大的固定监督方式，一定要做好。”云南省人大环资工委法规处处长朱江介绍道。

云南省人大在作报告的时间、报告框架等方面参照了全国人大的做法。朱江说，明年还将继续听取政府报告环境状况。据了解，云南省人大常委会拟每年安排听取和审议省政府的环保报告，建立省政府向人大报告年度环境状况的制度。截至目前，云南省是唯一一个形成制度的省份。

而江西则在组织形式上较为突出，2016年1月，江西省十二届人大五次会议听取和审议了省政府关于2015年的环保工作报告。把“环境保护”提升为“生态环境保护”的概念，不仅报告大气、水、土等环境质量状况，也把湿地、森林生态状况纳入报告。宁夏则结合听取和审议报告，对全区贯彻实施环保法和自治区环境保护条例进行了执法检查，开展了专题询问。

不少县市级人大常委会也在积极推动落实这项工作。通过一些地方人大官网发现，尽管有的省级政府未依法向本级人大或人大常委会作年度环境报告，但下属的县级或市级政府却将这一制度落到了实处。

加强人大监督常态化机制建设

依法报告是落实新环保法的一项重要举措，更是倒逼环境治理有效实现的法治举措，不能对法律规定视而不见，更不能患上“拖延症”。全国人大常委会也提出，对此项工作今后要形成制度化安排。而在13省份“爽约”的当下，如何确保这项规定的落地？

“地方人大和政府都有需要进一步加强的方面。”全国人大常委会委员车光铁表示。

梁鹰也认为，环境报告属于专项工作报告的范畴，从程序上来说，人大要发挥主导作用，政府要负主体责任；人大应积极履职，主动督促政府安排议程。

“报告应该由人大提出要求，并与政府进行沟通。人大将报告列入常委会议程，至于具体由谁来报告，则由政府决定。”梁鹰解释道。

全国人大环资委工作机构有关负责人还透露，个别省份存在上级领导询问后才报告的情形。“中央领导到地方进行执法检查，在询问当地政府是否向人大报告后，当地政府表示尚未作出安排。当晚，该地区举行会议，拟定了报告的时间。”

梁鹰认为，从某种层面上来说，这也可以理解为一种提醒。下一步应当建立地方人大对政府的督办机制。地方人大应通过函询等各种方式，提醒、要求政府履行职责。

各级政府不执行法律规定怎么办？对此，中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏认为，我国各级人大对“一府两院”的监督是一种政治监督，如果监督中发现被监督机构不执行法律规定，可通过人大自身的职权来改正，比如可以撤销有关单位领导的职务，可以通过作出决定废除错误的决定。

当然，向人大报告，不是形式上“走一遭”，而应该经得起人大代表质询，有助于环境治理。从根本上来说，“行动”比“形式”更重要，人大在督促政府作出报告的同时，更应该通过各种手段促使政府作好报告。

“应进一步统筹抓好人大监督常态化机制建设，不断强化落实人大监督责任和政府主动接受监督意识，综合采取定期报告、专题询问、执法检查、专项调研、代表视察等多种形式，及时发现基层环保工作面临的困难和问题，深入推进各项工作扎实有效开展。”车光铁建议。

此外，人大常委会还可以通过专题询问、质询等手段对各级政府进行监督。

如果人大不履行监督职责又该如何？莫纪宏表示，人大自身目前是由人民来监督，当前人大的工作人员可以由人大常委会监督，人民代表由选民或选举单位来监督，“环保法的监督更是如此，如果环保部门不向人大常委会报告，可以由人大常委会主动发出监督指令要求有关部门提交专项报告，并对拒绝报告的采取组织人事措施。”

相关链接

富阳：率先推行乡镇（街道）生态环境质量报告制度

2015年下半年，为破解基层生态环保责任难落实的问题，富阳结合地方实际，以生态建设工作领导小组办公室名义，以先个别试点再全面铺开的模式，出台了《关于要求落实乡镇（街道）年度生态环境质量报告制度的通知》。要求乡镇（街道）党政一把手向属地“两代表一委员”、企业代表、村民代表等报告属地生态建设和环境保护工作，广泛听取、收集社会各界对改善环境质量、做好生态保护工作的意见建议，并将实施情况纳入生态环保工作年度考核体系。

2016年，富阳区人大常委会出台《关于乡镇（街道）人大听取环境状况和环境保护目标完成情况报告的通知》，进一步要求从2016年开始，全区24个乡镇（街道）人大加强对环境保护工作的监督检查，在年中乡镇人代会、街道政情报告会上，专题听取环境状况和环境保护目标完成情况专题报告，并形成制度化安排。

截至2016年7月，全区24个乡镇（街道）均已召开2016年年中乡镇人代会、街道政情报告会，专题听取环境状况和环境保护目标完成情况专题报告，并收集意见建议256条，形成与生态环保相关的决议（意见）24份。7月22日，全区政情报告会上，区委副书记、区长黄海峰首次作全区生态环境状况专题报告。

自乡镇（街道）生态环境质量报告制度在全区推开后，各乡镇（街道）结合地方实际，对执行该项制度，都作了有益探索。有的乡镇（街道）建立镇、村、企三级环保责任清单，有的乡镇与村、企业签订了环保工作责任状，有的乡镇（街道）建立了环保员制度，组建了村级环保员队伍，确保了该项制度落到实处。