创投政策再供给

刘宏刚

创投新时代

当经济由高速增长向中高速换档之时，挖掘和激发内生增长动力尤为重要。大眾创业、万众创新跟供给侧结构性改革一样，本质上都是对要素资源进行更有效地配置。

2016年9月，被誉为具有里程碑意义的创投“国十条”落地，其核心要义就是推动创投与创业、创新协同发展。我国创投发展“2.0时代”由此开启。在相关部门支持下，《财经国家周刊》、瞭望智库联合中国创投委调研了多家不同类型的创投机构，梳理问题，了解诉求，研析案例，以期为下一步政策深化和创投业发展提供参考。

创投业几乎每一次大变化，都离不开政策的直接推动。

从初始的洪荒时代到参与全球布局，从“小众行业”到“全民创投”的热潮，从外资主导到本土创投接棒，中国创投行业三十年的历史，是一段摸索和寻路的历程。

“摸索”既包括创投业自身发展的逐渐良性化，也包括不断完善的政策措施。创投业几乎每一次大变化，都离不开政策的直接推动。因此，当第一部以国务院名义印发的行业制度性文件落地时，创投业终于迎来了“2.0时代”。

2016年9月，《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》发布，它被称为创投“国十条”，系统梳理了创投业发展存在的问题，规划了未来的政策方向。

国家发改委财政金融司调研员王丽认为，创投“国十条”针对性很强，如第一次提出创投+“创业、创新”，“创业创新如果没有创投，就是无源之水；创投如果不能支持实体经济，也是无根之木。彼此融合促进，才能产生新的能量和激情。”

深圳市创业投资同业公会常务副会长王守仁说，这一文件是创业投资起步以来，国家最全面、最系统的支持性政策。它的实施标志着中国创业投资行业进入“2.0时代”。

据中国投资协会股权和创业投资专业委员会（下称“中国创投委”）数据显示，截至2015年末，全国备案创业投资企业数量达到1557家，累计投资17996家企业。备案创投机构本身的从业人员，也从2006年的1771人增加到2015年的11766人，中国创投行业狂飙突进。

但“2.0时代”显然不只是数量的累积，更需要“啃硬骨头”。如何提升价值发现和服务能力，如何进一步拓宽融资渠道，国有创投如何解决机制问题，如何培育具有国际影响力的本土品牌，等等，每一道问题都是必须越过的坎。

这一切，都需要加快政策供给。

2016年11月起，受国办信息公开办、国家发改委财金司等部门委托，《财经国家周刊》、瞭望智库联合中国创投委组成调研组，对创投业服务创业创新现状及发展诉求展开调研，与参与政策制定的人士、行业协会人士、专家学者反复研讨，并实地考察了20余家各类有代表性的机构，接受调研的业内人士超过百名。

各方普遍反映，创投“国十条”恰逢其时，但更为期待后续具体配套政策举措尽快落地。

新动能

“中国的新经济主要是看科学家、企业家、投资家三者的协调。”在瞭望智库和《财经国家周刊》举办的研讨会上，上海市张江平台经济研究院院长陈炜认为，科学家创造价值，企业家实现价值，投资家则放大价值。

陈炜所说的三个“家”，实际上就是创新、创业和创投的关系问题，而创投所对照的，正是在大力发展新经济、培育壮大新动能时，如何进一步解决投融资的问题，尤其是创新型、技术型企业投融资的问题。

在一个成熟的市场机制里，资金、人才、知识产权等要素资源会不断积聚、融合，直至效率最高、成本最低、收益最大。我国改革开放三十多年里，每一次政策的有效供给，都会带来生产力的释放。创投业的发展同样如此。

“创业投资”这一概念首次在中央文件中被提及，是在1985年3月。当时发布的《中共中央关于科学技术体制改革的决定》明确提出：“对于变化迅速、风险较大的高技术开发工作，可以设立创业投资给以支持。”

自此以后，创投业的发展就随着相关政策的供给或浮或沉。浮——科技部门积极探索以股权方式进行创业投资，在此背景下，诞生了一批真正意义上的创业投资公司；沉——创业板推出在世纪之交遭遇变数，半数创投公司因退出不畅夭折解散。

经过长期的拓荒，2005年11月，国家发改委等十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》，我国创业投资行业进入快速发展的“黄金十年”，成为促进科技创新成果转化的重要资本力量。

随着相关税收优惠政策、引导基金政策于2007、2008年先后推出，以及多层次资本市场体系的逐步建立，我国创业投资体制的基本框架得以形成，实体经济尤其是新经济的发展进一步获得了强有力的支持。

随着创新驱动被上升为国家战略，对创业投资发挥推动“双创”引擎作用的期待再上层楼。2016年9月1日，国务院常务会议提出，要从创投主体、上市融资、国企参投、政策扶持、市场环境五个方面促进创业投资发展，释放社会投资潜力助力实体经济。

随后的9月20日，创投“国十条”发布，这份由国家发改委牵头17个部门共同制订的文件，对创业投资推动供给侧结构性改革和促进大众创业、万众创新的资本引擎地位给予了充分肯定。

“创投‘国十条第一次把创业投资和大众创业、万众创新结合起来。”中国创投委常务副会长沈志群说，创投‘国十条提出一个重要的目标，就是形成一个格局，创业创新加创投的协同互动格局，又叫“双创2+1”。

市场的力量总是面临无数围追堵截。不合理的管制是羁绊，好的政策则是保障和助力。在中国，“好政策”对推动行业发展尤为重要。

“对于许多创业者来说，创业征途就像在寒冷的黑夜中前行，创投有时候就像火柴，尽管光和热都很微弱，但能够让创业者感受到，创业的漫漫征途中，他不孤单。”松禾资本创始合伙人厉伟说。

从做孵化器进入创投业的清控银杏体会更深。其创始合伙人罗茁说，跟创业企业相伴，服务于创业企业，才有了過去的成就，“未来我们也仍然会沿着这样的路走”。

不过，在实现支持实体经济这一目标上，受行业整体发展程度的影响，理想和现实之间总是存在一些偏离。

证监会私募基金监管部副主任刘健钧认为，我国创业投资行业发展的规模与建设创业创新型国家的战略要求相比，还有相当大的距离。由于一些机构热衷于追逐创业后期项目甚至上市公司定向增发项目，行业出现了结构性泡沫，有限的创投资本并没有用于最需要支持的创业创新领域。

也正是因为如此，创投“国十条”明确的四条基本原则中，第一条就是要坚持服务实体，提出要“积极应对新动能成长过程中对传统产业和行业可能造成的冲击，妥善处理好各种矛盾，加强对实体经济支持的力度，增加可持续性”，构建“实体创投”投资环境。

在西安高投董事长宫蒲玲看来，国有创投更应该“有担当”，将资金投入实体经济，耐心做价值投资、长期投资。

系统性

尽管“坚持服务实体”这一原则被放到了第一位，但要真正实现对实体经济强有力的支持，根本保证还是要推动创投行业本身健康发展。

与创投行业的迅猛发展和职业群体的形成相对应的，是顶层设计曾经长期缺失。创业投资体制的基本框架一度仅以前述《创业投资企业管理暂行办法》以及先后于2007、2008年推出税收优惠政策、引导基金政策维系。直至创投“国十条”发布，对行业发展不啻战鼓。

创投“国十条”一共10大项、22小项，每一项均极具针对性。苏州元禾控股总裁刘澄伟认为，如其中提出要支持培育发展合格的投资者，就立足于为创投企业进一步拓宽多元化资金来源渠道。前海母基金管理合伙人李思平认为，商业银行、保险资金是中国创投市场重要的参与者和资金来源，目前受到诸多限制，“要尽快建立相适应的监管政策。”

对于创投“国十条”的地位，刘健钧表示，这跟证券业发展的“国九条”，保险业发展的“国十条”正好对应，在我国创业投资体制建设史上具有里程碑式的意义。

在王守仁看来，创投“国十条”标志着中国创业投资行业进入“2.0时代”。相比于1.0时代，投资机构们在创投2.0时代将要面对的是整个链条的变革。发生改变的不仅仅是“募”和“投”，也会影响“管”和“退”。

从退出上看，其渠道将由以往IPO为主转变为IPO+并购同步并行。王守仁说，“退出对于创投来说，就是生命线。投企业就是进了地狱，在地狱成了精就出来了，在地狱成不了精就死了。这是一个特殊的商品，但是它同样遵守商品的规则，商品必须卖出去。”

而围绕着这一特殊商品生成、打磨和售卖全链条的变革，创投扶持政策也将由碎片化转为系统化。而在这些为业界所期待的系统化扶持政策中，就包括创投相关的立法。

国家发改委财政金融司副司长徐晓波表示，虽然我国创投行业已经有了二三十年的发展历史，但相关法律政策仍然较为滞后，十年来创投行业发展已经发生了较大的变化，且目前相关文件法律层级也比较低，下一步将推动研究创投立法的完善工作。

小目标

作为行业的顶层设计文件，创投“国十条”也为创投行业提出了行业发展目标：培育一批“具有国际影响力和竞争力”的中国创业投资品牌，推动我国创业投资行业发展跻身世界先进水平。

在本次调研的20余家机构中，大部分机构都有明确的“小目标”。众多小目标汇聚成河，便不难拼贴出行业发展的大方向。

在政府创投引导基金实现“财政资金的引导和聚集放大作用”上，江苏省政府投资基金是我国首个采用有限合伙制方式运作的省级综合性政府投资基金，运作一年多以来，较好地体现了财政资金的引导撬动作用，有效支持了当地经济平稳健康发展和产业转型升级。

江苏省财政厅厅长刘捍东兼任该基金管理办公室主任。他告诉调研组，设立政府投资基金，是将深化财政管理制度、财政支出方式改革与充分发挥市场配置资源优势有机结合的重大改革举措，有利于发挥财政资金的引导作用和乘数效应。

作为以市场化方式运作政府引导基金的代表，盛世投资从保障政府出资的安全、放大等诉求出发，结合其在产业链方面的优势和独立性立场，目前已经与二十多家地方政府合作，其中就包括江苏省。

在解决体制机制约束问题上，各国有创投企业都进行了不同程度的改革和探索。江苏高科技投资集团的混合所有制改革下伸一层，在二级管理公司层面成立非国有控股的毅达资本，成效明显。这次改革得到江苏省国资管理部门的支持，得以破解国企改革中谁来为改革担责、如何避免国有资产流失等棘手问题。

作为老牌的国有创投机构，深创投围绕资本结构、组织架构、决策机制、估值体系及非上市退出机制、责任追究机制、人力资源、激励及分配机制等方面，提出了大量新论断、新举措。

元禾控股的混改在旗下四大平台上获得突破，实现了管理团队持股。但元禾控股本身还是一家国资全资控股的创投机构，也面临激励约束机制、人员建设和决策效率等方面的问题。刘澄伟表示，元禾控股下一步将在探索国有创投混合所有制改革方面进行积极尝试。

位于福建的华兴创投曾受一些国有创投的政策限制，业务陷入停滞。后来，他们围绕福建特色产业布局，坚持市场化原则，闯出了一条路。西安高投集团则在由董事会、股东会通过的投资管理办法、薪酬管理办法和风险控制管理办法的加持下，实现纯国有体制机制的松绑，目前“公司的决策机制、激励机制都能对标市场化创投机构”。

在投贷联动的探索中，北京银行较早开展科技金融探索与实践，信贷工厂、特色支行、创客中心相互支撑的模式形成了良性循环。并通过“认股权贷款”、“知识产权贷款”以及“股权直投”等产品设计，解决了科技型中小企业的“高风险、高收益”特征与商业银行强调“安全性、流动性、收益性”的稳健经营理念之间的矛盾。作为试点银行，北京银行还率先投入了20亿元资本金进行投资子公司的筹建，备受市场期待。

作为开发性金融机构，国开金融在投贷联动上具有得天独厚的优勢，其提出了要全面带动创新机制建设、营造创新氛围的示范性思路。

在推动科技成果转化、扶持中小微企业发展上，湖南高新创投集团专门设立多只支持科技创新的基金，并创新增值服务，扶持了一批湖南省早期创业企业，资本的注入也让省内50余项技术成功产业化，并居国内领先水平。

在发挥市场化创投母基金作用上，目前国内最大的市场化母基金——前海母基金实行投基金与投项目相结合，放弃国内外通行的母基金双重收费模式，探索并引导国内母基金市场发展方向。

在创投集聚区生态营造上，余杭梦想小镇构建了“创业苗圃+孵化器+加速器”的全程孵化链条；玉皇山南基金小镇集约化引进和培育各类基金机构，建立了较为完备、快捷的政策服务、环境服务、功能服务等服务体系。

在知识产权定价创新上，脱胎于中关村的华软资本，专门设立中技华软知识产权基金。其业务内容包括股权投资和“成长债”两个部分。“成长债”业务是国内债股结合、投贷联动的代表，可帮助轻资产的高科技企业以“股权+知识产权”质押向银行申请大额贷款，与众多银行、券商和创投机构建立起广泛的合作关系。

在个人天使的培育上，精一天使公社通过投资方法论教学和互联网共创与自组织社群运营的方法，探索规模化培育天使投资人的模式。目前已经培养220名个人天使。

“再快些”

良性政策为解决行业痛点而生。创投“国十条”在制订过程中，曾广泛征求业内意见，力求“精准打击”，同时为后续配套细则留了“作业”。

调研中，一家国有创投高层拿着打印出的创投“国十条”文件，指着“宽容失败”几个字动情地说：“这条规定就切中了国有创投企业的一个痛点，但什么是可以接受的失败，又在什么条件下可以宽容，界定起来还是要下一番功夫。”

创投“国十条”迈出了最重要的一步。国家发改委相关负责人表示，后续相关工作已在陆续推进，如从创投“国十条”提出来的实体创投、专业创投、信用创投、责任创投这几个方面加强对行业的指导。。

其中，信用体系建设是重要方面。下一步将建立包括创投基金、基金管理机构、基金从业人员以及被投企业全覆盖的信用记录，逐步建立黑名单和红名单，有效杜绝行业风险和违法隐患，同时提高行业信息流通、服务和评价水平。

为确保各项政策切实落实到位，国家发改委将会同有关部门加强促进创业投资发展的政策协调，并建立了部门之间、部门与地方之间政策协调联动机制。

刘健钧认为，未来将进一步探讨和推进三个方面的政策措施。一是税收政策，创业投资企业跟一般的工商企业是完全不同的一种运作方式，今后要按照创业投资基金的特点适应特殊的税收政策；二是引导性基金，政府要把握好自己的位置，不能缺位，但也不能错位，更不能越位；第三就是法律保障体系，要考虑创投企业的适用性。

沈志群则向《财经国家周刊》记者介绍，落实创投“国十条”，地方政府和各有关部委都已经在行动：地方层面，浙江、广东等省很快会发布贯彻落实创投“国十条”的实施意见；部委层面，2016年年底，国家发改委牵头协调十几个部门，检查有关部委承担的实施细则出台时间以及出台后的情况。

谈到具体的进展，他表示，完善创业投资税收政策的文件即将出台，创投行业差异化监管办法也很快会有征求意见稿出来，银行业投贷联动试点已经展开，而且创投行业信用体系建设、依法设立全国创投行业协会组织等工作已经启动。

沈志群表示，作为行业协会负责人，他希望这些工作的推进能够“快些，再快些”。