政府购买社会组织服务的风险识别及防范研究

2017-03-02王义

山东行政学院学报 2017年1期

关键词：服务项目政府服务

王义

（中共青岛市委党校，山东青岛 266071）

政府购买社会组织服务的风险识别及防范研究

王义

（中共青岛市委党校，山东青岛 266071）

受时代环境、社会条件等因素制约，政府购买社会组织服务不可避免地存在各种风险。同时，针对风险也有很多方法帮助我们进行识别，如在服务契约正式签订前的资质调查、现场公开答辩、公示制度，在服务项目执行中的查验报告、现场调查、财务审计、满意度调查，服务项目结束后的终期评估等，这些识别手段各有其功效。目前，这些工具或者手段在运用过程中还存在一定问题，需要在发展中予以解决完善。

政府；社会组织；风险；识别

自上个世纪90年代以来，伴随着以转移职能为核心的政府改革不断深入，地方政府探索向社会组织购买服务的规模和力度逐步加大。2013年，国务院办公厅“关于政府向社会力量购买服务的指导意见”发布，标志着政府向社会组织购买服务由地方的分散化探索走向集中统一的制度设计。2014年，财政部、民政部等三部门联合出台了《政府购买服务管理办法》（暂行），各地也陆续出台了政府向社会组织购买服务相关政策，政府购买社会组织服务进入全面推进的新阶段。［1］随着政府购买社会组织服务的快速推进，其中的风险问题引发学术界关注。学者对政府购买服务过程中蕴含的风险类型、风险根源以及防范措施进行了多方面研究，成果丰硕。但现有研究存在的一个明显不足，即缺乏对风险识别手段及其效用管理工具的深入系统分析，致使较多研究浮于表面的一般的理论研究，难以对具体的丰富多彩的实践过程产生更为有力的影响。本研究试图在这方面有所贡献。

一、政府购买社会组织服务蕴含的风险类型及成因

风险是人类生存和发展的伴随物。德国学者乌尔里希·贝克提出并系统论证了风险社会概念，吉登斯区分了两种类型的风险：外部风险与被制造出来的风险。“外部风险就是来自外部的、因为传统或者自然的不变性和固定性带来的风险”，“被制造出来的风险，指的是由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险。”［2］政府向社会组织购买服务也存在着风险，从属性上看应当属于“被制造出来的风险”，孕育于政府向社会力量购买服务的实践进程之中，并以多种形式表现出来，如制度风险、市场风险和技术风险。制度风险是指由于制度不健全所产生的负面效应，如第三方评价制度缺失带来的政府购买社会组织服务绩效评估的客观性、公正性不足问题。市场风险是指购买服务过程中由于市场失灵所带来的各种不良反应，比如搭便车、虚假出价等。招投标过程串标、虚假谈判等交易手段则构成了政府购买社会组织服务过程中的技术性风险。从风险源头分析，定向购买和竞争购买两种不同购买方式所产生的风险也不同。定向购买是在竞争不充分情况下所采用的一种购买行为，容易出现服务供给方的垄断以及成本过高的风险。竞争性购买是指政府通过竞标在若干个社会组织中择优选择服务承接方的一种方式，虽然符合市场竞争要求，但也可能出现合谋、串标等不法行为。

政府购买社会组织服务风险成因，有的学者从冲突视角进行分析，认为政府与社会组织之间在价值目标定位、权力资源分配和认识差异三个方面存在矛盾；［3］有的学者将之归咎于志愿失灵、社会资本外部性以及集体行动困境；［4］有的学者归因于购买对象的单一化、服务市场的多元化、评估的困难以及信息不对称。［5］这些解读说明政府向社会组织购买服务蕴含风险来源于多种因素，如政府行为的不当、社会组织对营利性的追求以及信用文化等。还有一点也必须明确，那就是政府向社会组织购买服务蕴含的风险与政府向企业或者其他中介机构购买服务蕴含的风险既有相似性，也有较大差别。比如，在市场机制主导下，企业可以从服务项目中获得收益，并将收益在股东中进行合理分配，但社会组织如果这样做，就违背了法律对其非营利性的规定。

二、政府购买社会组织服务的风险识别手段、效用及运用中的问题

政府向社会组织购买风险既然是我们制造出来的，意味着这种风险既是可识别的，也应当是可预知的并能够防范的。从理论或实践的视角看，政府向社会组织购买服务的风险可包含于全部过程中，贯穿于每一个环节。如果从一个完整的过程看，识别工具在不同阶段都有存在，并且具体的效用又有不同（见表1）。

（一）在服务契约正式签订前

政府向社会组织购买服务本质上属于契约行为，双方将对服务种类、范围、权力、义务等做出规定。风险往往隐藏在契约中，如合谋竞标、服务质量约定不明确，价格高于市场同类水平，浪费纳税人的税金等。要避免合同陷阱，必须在契约签订前使信息做到公开透明。

1.资质调查。资质调查是避免风险发生的前提条件。很多风险往往是对承接服务的社会组织资质了解不充分造成的，政府招标部门必须对参与竞标或者即将要委托的社会组织进行全面彻底的信息调查，了解社会组织的真实状况，包括宗旨、业务范围、组织机构、内部治理水平、相关业务经验、财务情况以及社会信誉度等，既可通过提供相关报告来了解，也可委托专业调查机构进行调查，通过专业性的调查报告予以判断。

2.现场答辩。在竞争性购买或者非竞争性购买中都可以运用现场答辩方式了解参与购买行为的社会组织。在规定的时间和地点，由政府组成专家委员会对社会组织进行现场拷问，针对合同签订前或合同中可能涉及到的问题进行现场提问、社会组织答辩、专家打分，最后确定及格分数值，如果分值低于预期即可淘汰。

3.公示制度。购买服务承接方确定以后，必须在一定范围内进行公示，将承接者的名单、项目内容、实施期限、金额等重要信息公开，便于同行和社会进行监督。公示过程中一般要设立举报信箱或举报电话，对发现的问题及时进行反馈，防止“劣币驱逐良币”现象产生。

表1 风险识别手段及其效用

（二）在服务项目执行中

契约签订以后，就进入项目执行阶段。在这个关键时期，可能会发生社会组织无法按照预定的要求推进项目，如拖延时间以致于不能按期完成相关进度要求；或者虽然能够按期推进，但质量却严重降低，服务对象利益受损。这种情况下，政府的过程监督就非常重要了。发现或识别上述问题的工具有多种：

1.查验报告。一般情况下，社会组织都应该按照要求定期提交进度报告，就承接的服务项目进展情况做出汇报。政府相关部门可以组织评审专家对报告进行分析，从中发现问题并提出整改要求。

2.现场调查。即到服务场地进行实地查看，因为很多服务项目都落地在街道、社区中，政府可以组织人员到现场勘查，了解项目的实际进展情况，掌握第一手资料，防止服务项目承接方进行信息欺诈。

3.财务审计。风险的发生往往与金钱有关。财务审计是发现并预防风险的极为有效方式，政府可以委托专业财务审计机构对承接项目的社会组织进行中期项目的财务审计，通过审计了解社会组织是否按照批准的项目预算开展工作；预算是否得到了严格遵守；预算如果变化或调整，其原因是什么；是否得到政府部门的批准；预算有无超标情况。

4.满意度调查。一般是在项目中期结束后进行，以科学的方法调查服务对象对服务的满意度。通过满意度统计分析，可以发现服务项目存在的各种问题，如资源投入是否达到原定的强度，质量保证体系是否健全等等。通过满意度调查，及时对满意度低于契约约定标准的社会组织提出警告以及整改要求，社会组织必须提交整改计划，否则，可以强制性终止合约。

5.媒体监督。政府购买社会组织服务应该全程置于媒体监督之下，服务项目进行情况可以从媒体中得到一定反映。政府部门可以从对当地主要媒体中观察项目进行情况，从媒体的报道中发现问题的线索，进行深入调查，并予以设法解决。

（三）服务项目结束后

通常情况下，一个服务项目都有周期，到了一定的时间节点以后，服务项目即告结束，这时候必须进行服务项目的终期评估。对项目的目标完成情况进行全面评估，评估可以采取文字汇报、现场查看、抽样调查等多种手段，目的在于总结经验，发现不足，为后期资金拨付提供依据，并有利于持续改进今后的政府购买服务。

可见，政府向社会组织购买服务的风险识别手段种类较多，组合运用起来效果很好，可以将问题发现在萌芽阶段，最大限度地降低风险带来的不良后果。但政府在向社会组织购买服务过程中，存在两种倾向：一是有工具、有手段但不愿意用；二是虽然用，但图省力、简单化、走过场的形式主义严重，且不会打组合拳，不能发挥各种手段的综合性效应。比如，在资质调查阶段，因为信息不对称，招标或委托单位往往存在简化程序的方式，看看投标书或申请书即完成资质审查，对社会组织提供信息的真实性、完整性难以做到准确无误。委托专业调查机构进行调查在国外常见，但国内很少。在项目执行过程中，政府由于人力资源限制，往往在这个阶段缺位导致项目进度和质量失控，有的仅仅看看中期报告，依据报告做出判断；有的派几个人在现场走马观花；有的图略省事，不邀请专业机构对社会组织财务执行情况进行专项审计。在项目结束以后，有的政府部门搞个简单的汇报，请几个专家坐在房间里，根据社会组织汇报给出评价意见，没有满意度调查，没有现场疑问答辩，更没有媒体监督。

三、强化政府购买社会组织服务的风险防范策略

政府购买社会组织风险虽然客观存在，但风险不仅是可识别的，也是可控制的，关键在于政府要有风险意识并采取有力措施予以防范。

（一）树立风险意识，建立以预防为主的风险规避制度

客观而言，在政府购买社会组织服务快速推进阶段，地方政府的风险意识还比较薄弱。一方面是政府购买社会组织服务处在起步阶段，内在的矛盾和问题没有大规模爆发，不容易引起警觉；二是在减政放权的强制性改革压力和毗邻效应的促动下，政府将“尽快推进”作为首要任务来考虑，遵循的是建立制度-发现问题-完善这样的策略。凡事预则立，不预则废，要保证政府购买社会组织服务健康有序发展，必须牢固树立风险意识，实施风险管控。一是完善风险分担资格机制，使政府、承接方或第三方承担的风险始终保持在合理分担范围之内；二是完善制度，优化流程，降低风险发生概率；三是建立问责制，一旦发生因为社会组织自身原因引发的风险，并造成较大损失或产生比较严重后果的情况，社会组织就必须承担相应责任。政府可以对社会组织负责人进行警告谈话或者降低其等级，可以根据情况收回资金，或者从政府购买社会服务目录中取消该社会组织承接政府转移服务的资格，使其在一定时间内丧失承接政府服务项目的权力。严厉的处罚之下，才能使社会组织严守规矩，按照契约规定履行好合同，顺利实现政府购买服务的预定目标。

（二）完善风险识别手段，打好组合拳

风险识别工具种类繁多，可以单独使用，也可以合并使用。通常情况下，组合运用的效果较好。对于政府部门工作人员而言，必须善于学习和使用政策工具，并力争在合同签订过程中将质量控制手段纳入合约中。既是前提约定，也为后面使用这些手段提供合法性。从目前看，风险识别工具本身没有什么问题，主要问题是运用者的主观意愿和环境条件。有些情况下，虽然政府工作人员可以熟练运用这些手段，但由于预算的限制或者条件不充分，而使政策工具的运用范围受到限制。有些情况下，政府工作人员对于某些政策工具的运行规律和特点掌握的不透彻，影响了使用效果。为此，必须加强相关工作人员的培训，使工作人员熟悉每一种政策工具的特点、使用方法以及注意事项，必须努力创造条件，使政策工具发挥作用的基础更为坚实。

（三）实施“阳光购买”，加大社会监督力度

阳光是最好的防腐剂，将政府购买社会组织服务的重要信息向社会公开，主动接受社会监督，如购买服务项目公开、资金额度公开、招标投标信息公开、中标信息公开、项目进度报告公开、资金使用情况公开等，以公开促规范，以公开为社会各界监督创造条件。媒体被誉为第四种权力，要注意发挥媒体作用。在互联网时代，善于运用网络力量也是防范购买社会组织服务风险的重要手段。政府要积极与新媒体进行沟通合作，让新媒体介入政府购买社会组织服务全部过程，帮助政府发现问题，总结经验，使政府向社会组织购买服务能够符合公平正义的原则，并以最小的成本获得最大的经济和社会效益。

（四）善于运用大数据，做好风险预测

大数据本质上是一场管理革命，“它不仅是一场技术革命，更意味着一场社会变革，而这种社会变革又伴随并呼唤着公共管理与公共服务领域的变革。”［6］政府必须成为大数据时代的领跑者。政府部门可以通过大数据，打破信息孤岛，将社会组织从登记管理到具体活动的各种数据进行集合分析，特别是对准备成为政府购买服务的社会组织，进行重点监测。既要看其过去的信用活动记录，也要对其进行风险等级评定，并用大数据对其进行风险走向预测，从而使风险识别精准化、风险管控工具运用效率化，全面提升政府购买社会组织服务的风险管理水平，更好地推动政府与社会组织合作，为公众提供更加优质的服务。

［1］周俊.政府购买公共服务的风险及防范［J］.中国行政管理，2010（06）.

［2］安东尼·吉登斯.失控的世界［M］，周红云译，南昌：江西人民出版社，2001：22.

［3］刘祖云.政府与非政府组织关系：博弈、冲突及其治理［J］.江海学刊，2008（01）.

［4］马全中.非政府组织提供公共物品的正当性及其边界——基于新政治经济学视角的考察［J］.天津行政学院学报，2012（06）.

［5］詹国彬.政府购买公共服务的风险及防范［J］.宁波大学学报，2014（06）.

［6］徐继华等.智慧政府——大数据治国时代的来临［M］.北京：中信出版社，2014：17.

编辑：邵西梅

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2095-7238（2017）01-0038-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.01.006

2016-08-23

青岛市社会科学规划课题（QDSKL1601213）阶段性成果。