中韩环境政策工具比较

2017-03-02司林波金裕景吴振其

山东行政学院学报 2017年1期

关键词：环境治理工具韩国

司林波，金裕景，吴振其

（燕山大学公共管理学院，河北秦皇岛 066004）

中韩环境政策工具比较

司林波，金裕景，吴振其

（燕山大学公共管理学院，河北秦皇岛 066004）

环境政策工具作为韩国环境治理的重要手段，主要可分为直接规制型、经济诱引型和社会自律型三种类型，丰富的环境政策“工具箱”、各个环境政策工具的优化组合是韩国环境政策工具取得实效的重要经验。中韩两国在环境政策工具的类型、选择机制方面既存在共性，也存在差异。借鉴韩国环境政策工具的成功经验，从各类型政策工具的完善、优化组合以及决策机制、社会参与机制和市场机制的完善等方面提出了完善我国环境政策工具的对策建议。

中国；韩国；环境治理；环境政策工具

一、引言

我国当前正面临着严峻的环境问题，如何突破环境困局直接关系到我国经济社会的可持续发展。国内学者已经从环境法律法规完善、各项环境制度建设、全民环境意识提高、多主体参与等多个方面对环境治理的途径进行了探讨，但这些探讨多是宏观的，微观细致的研究还比较少。环境政策工具是环境治理的具体政策措施和手段，不同的政策工具选择及其组合形式对环境政策的实施效果将会产生不同的影响。国内学者关于环境政策工具的研究成果主要集中在三个方面：

一是对环境政策工具概念和类型的研究。陈庆云认为环境政策工具是政府实现政策目标的重要手段，任何政策只有依托于合适的政策工具才能有效执行，从而达到理想的政策效果。因此，政策工具是将政策设计转化为具体行动的活动，是连接环境政策目标与结果的桥梁，选择何种工具对环境政策的成败有着极大的影响，乃至决定整个环境治理的效果。［1］毛万磊通过对政策工具研究文献的梳理，发现关于环境政策工具的分类，主要有两分法、三分法、四分法和五分法等四种观点，其中三分法共识度最高，所谓三分法，即是将环境政策工具分为命令与控制型政策工具、经济激励型政策工具，以及自愿型政策工具三类。［2］

二是对环境政策工具选择的影响要素的研究。国内学者从不同角度开展了对环境政策工具选择影响要素的研究，如杨海生等表示不确定性对环境政策的时机选择有着重要的影响，进而影响到环境政策工具的选择。［3］王楠等探讨了企业对环境保护持有的态度对环境政策工具选择影响。［4］总体来看，环境政策工具的选择大致受到环境问题本身的属性、原有环境政策工具、选择主体素质以及选择环境等要素的影响。

三是对环境政策工具应用的实证研究。通过对不同环境政策工具在相关领域的应用，如企业减排、［5］PM2.5治理等具体领域，［6］以及改善环境质量等整理治理效果的实证分析，［7］国内学者基本达成共识，均认为“应该不断加强多种政策工具的优化组合及创新，促使不同政策形式优势互补、扬长避短。”［6］“在不完全信息的环境治理实践中，设计合理的环境政策组合是改善环境质量的有效途径。”［8］

与理论研究上所取得的积极成果相比，我国环境政策工具的实施效果并不理想，环境政策工具的供给仍无法满足环境治理的需要。与此同时，与我国地理位置相近、社会文化传统联系密切的韩国在工业化快速发展的同时，也在生态环境治理方面积累了成功的经验，其中环境政策工具作为环境治理的主要手段发挥了重要作用。对韩国环境政策工具的深入研究，以及中韩之间在环境政策工具主要类型及选择机制等方面的比较，不仅能够在理论上实现对环境政策工具的准确把握，还可以在实践中有效借鉴韩国的成功经验为我所用，推进我国环境政策工具的优化，最终提升环境治理效果。

二、韩国环境政策工具分析

（一）韩国环境政策工具的主要类型

在环境政策工具的分类上，大多数学者普遍认可国际上的三分法，即规制型政策工具、经济型政策工具和社会型政策工具。韩国学者在环境政策工具领域的研究较早，在环境政策工具的类型上与西方发达国家并没有太大的差异，如金泰龙（1996）曾提出环境政策的手段主要包括命令规制手段、经济诱引手段和道德手段等三种类型，并进一步说明了官员个人在技术主义和生态主义上的倾向以及保守程度将影响其环境政策工具的选择。［9］

1.直接规制型环境政策工具

直接规制型环境政策工具，也就是命令控制型环境政策工具，指国家通过发放执照、设定标准或强制性要求当事人使用某种生产设备和控污技术，从而控制环境污染的手段。韩国在环境治理中的直接规制手段主要有：

环境规划。环境规划是韩国政府为了保护环境，在详尽了解环境状况的基础上，结合各类行政手段，事先对环境相关的问题及其利害关系进行综合调整的一种环境政策工具。韩国《环境政策基本法》第12条第2款规定，环境部长官通过与中央行政机关首长的协调，经过环境保护委员会的审议，每10年制定一次政府环境保护的长期综合规划。［10］

环境影响评价。环境影响评价是韩国为了实现大型开发事业对环境损害的最小化，从1977年开始实行的一种环境政策手段，其功能在于在企业规划或实施某种方案之前就对该方案可能造成的环境影响进行调查和检讨，从而事前减少企业对环境的危害，是环境污染的预防手段，其工具类型主要有战略环境影响评价、环境影响评价和小规模环境影响评价三种。

环境标准。韩国《环境政策基本法》第10条明确规定，为了保护国民健康，营造舒适的环境，政府应设定环境标准，并根据环境条件的变化适当对其进行调整。韩国在制定这些标准过程中，邀请了多学科领域的专家学者以及相关利益群体，确保了这些标准的灵活性和适用性。［11］

环境许可。韩国在环境保护方面所作出的许可主要包括：环境设施的许可、原料产品的许可、环境相关产业的许可等。韩国的《大气环境保全法》、《水质环境保全法》、《噪音振动规制法》都分别对环境设施、资源开发利用的许可作出了明确的规定。

环境性测验与检查。为了实现环境管理的高效率，韩国政府制定了《环境测验检查法》，要求环境部长官经过中央环境政策委员会的审议，每五年制定环境测验检查规划。［12］该法律对环境污染测验检查程序、测验机器、检查机关以及监测者都作出了明确规定，使得执行者的行为有法可依。

行政命令。对于正在进行或已进行的环境破坏行为，韩国政府采用行政命令的形式制止环境恶化活动，其内容包括改善命令、停止开工、取消许可、以及其他形式。

2.经济诱引型环境政策工具

1990年8月，韩国政府以《环境政策基本法》和各类环境单行法为基础，全面完善环境法律体系，在环境治理中大幅度的引入经济诱引手段。经济诱引手段指韩国政府通过征税、赋金等间接手段影响当事人的环境行为，从而控制环境污染的政策手段。韩国在环境治理中的主要经济诱引手段如下：

赋金制度。韩国的赋金制度包括排出赋金制度和环境改善负担金制度两个部分。1983年韩国引入排出赋金制度，对超过排出标准的排出行为征收处罚金。目前韩国的排出赋金主要从废水和废气两方面征收。1991年，韩国制定《环境改善负担金法》，以此为根据实施了环境改善负担金制度。该制度基于污染者承担的原则，对在生产、流通和消费过程中排出大量环境污染物质的机动车、建筑以及其他设施的所有者征收一定费用。

预置金制度。预置金制度主要指政府将产品或容器使用后的回收处理义务交给生产者或消费者承担的环境政策手段。在韩国，这种预置金制度可分为生产者预置金制度和消费者预置金制度，韩国政府更多的强调前者，主要是因为生产者不仅能够回收产品而且还能对其进行再利用。2003年1月1日，韩国颁布了《关于促进资源节约与再利用法》，为生产者预置金制度提供了法律保障，自此在全国范围内大力开展了对环境相关企业的预置金征收活动。［13］消费者预置金制度主要有“垃圾计量制”和“垃圾分类收取制”两类，这两种制度在韩国治理废弃物问题上取得了显著成绩。

排污权交易制度。排污权交易制度，是指对排污者给予排出一定污染的权利，并允许各个排污者之间对排污权进行交易的一种环境制度设计。韩国的排污权交易制度处于起步的阶段。2012年5月，韩国制定《关于臭气排出权的界定以及交易法》，于2014年12月23日对520个企业分配臭气排出权，并在2015年1月1日正式实行臭气排污权交易制度。［14］

补助金。韩国政府为了支持环境技术的开发与创新，培养亲环境产业，促进绿色成长，专门制定了《环境技术及环境产业支援法》，对采用新环境技术和设施的企业提供一定的补助金。［15］同时，韩国政府构建了公民的绿色购买体系，对公民的绿色购买活动提供绿色信息的同时，给予购买者一定的补助金。此外，韩国政府实行亲环境农业直接支付制，对生产有机农产品的农民直接支付一定的补助金，从而培养亲环境农业的发展。

3.社会自律型环境政策工具

在环境政策工具选择上，越来越多的学者转向对社会自律自愿型环境政策工具的研究。韩国学者文成镇和裴秀虎（2011）曾详尽介绍了自愿环境计划的三种类型，即公共部门型自愿环境计划、协商的自愿环境计划和团结型自愿环境计划，以及各个计划的优缺点和功能，并为实现环境政策工具的多样化提出了方案。［16］在韩国环境治理的实践中，社会自律自愿型环境政策工具的使用越来越多，形式也比较丰富，主要包括以下形式和手段：

环境信息公开。为了提高企业的环保经营意识，促进与公民的环境交流，构筑自律环境管理体系，韩国政府开设环境信息公开系统网站，［17］并要求环境信息公开对象在每年6月末之前将一年的环境信息向环境情报部门公开系统登记，再经过技术院的检验向社会公开环境信息。

环境标志体系。韩国于1992年通过了《有关环境标志体系执行的若干意见》，两年后又颁布了《环境科技研发以及倡导性政策的规则》，为环境相关标识的审核体系提供了坚实的法律保障。韩国还开设专门的环境标志网站，对环境标志的认证标准、方法、程序和事后管理等作出了明确的规定，实现环境标志信息的公开和网上办公。

环境友好型企业指定制度。韩国根据《环境友好型企业指定制度运营规定》，于1996年7月开始实行环境友好型企业指定制度。被指定为环境友好型的企业受到各种环境优惠的同时，必须严格执行其环境改善计划书，并按期向相关管理部门汇报。

ISO14000认证制。ISO14000指国际环境标准化认证，就是根据国际上统一环境相关的规格，对产品以及生产者给予环境认证的制度。主要包括产品认证和经营系统认证。1994年韩国以英国的BS 7750和ISO/DIS 14001为标准，对52个企业给予认证。随着ISO14000成为国际规格，1996年制定和实施了《关于促进环境友好型产业的相关法》，［18］韩国认证院主管产品和企业的认证以及事后管理。

自愿协议制度。自愿协议制度是指环境相关的企业与政府签订协议，企业提出节约能源和减少臭气排出的目标额、推进日程以及改善措施并加以实行，政府对其进行调控和评价的同时提供资金和技术上的支援，从而达到能源节约与环保目标的一种非强制协议制度。

公众参与。韩国政府越来越重视公众在环境治理中的作用，强调与公民的沟通，不断扩大了公民参与途径，其范围覆盖到环境政策的制定、实施以及监督的整个过程。同时，韩国政府为了鼓励环境NGO在解决环境问题中的热情，设定民间环境团体政策协会、韩国环境民间团体振兴会等，为环境团体的发展提供资金和管理上的支持。此外，韩国政府下设环境代行机构，将环境监测职能向外开放，使地方环境团体参与到环境管理领域。

（二）韩国环境政策工具的选择机制

1.环境政策工具的选择主体

韩国环境部作为负责环境保护的核心机构，负责环境规划的制定和各种基本标准设定，是韩国环境政策工具的主要选择主体。韩国环境部由环境政策辅佐官、检察官、环境政策室、水环境政策局、计划调整室、资源保全局、资源循环局构成。其中环境政策辅佐官作为环境部长官的环境政策顾问，提供环境政策工具的相关知识。环境政策室和水环境政策局负责各类环境资源和环境技术、环境产业等方面环境政策的拟定。

2.环境政策工具选择的决策过程

韩国《环境政策基本法》明确规定，环境部长官在制定或修改国家环境政策时应召开听证会，在充分收集公民和相关专家意见的基础上，通过国会的审核才能得以实施。为了确保环境政策工具选择的科学化，韩国政府设置了很多环境政策委员会作为咨询机构，这种机构不仅包括环境管理体制内的咨询机构，如国立环境科学院、环境人力开发研究院等，还包括体制外的环境专家协会，真正实现了环境政策工具选择的评估论证。同时，为了保障环境政策工具选择决策的民主化，还将环境政策工具的主要实施对象——企业也纳入到选择过程中，确保企业实施环境政策工具的积极性。

3.环境政策工具选择的参与机制

在韩国，越来越多的企业提升了环保责任感，不断要求环境政策工具选择过程中的权利。韩国政府为了确保环境政策工具选择过程中社会公众的广泛参与，实行环境情报公开制度，专门设立环境情报公开系统，将政府的环境信息进行公开的同时，赋予公众环境情报请求权，实现了环境信息公开的双向性。环境政策工具选择过程中韩国公民经常通过听证、协商、谈判等途径参与决策过程。近年来，为了确保听证会的广泛参与性，韩国政府还推出了电子听证会的形式，通过互联网途径使公民参与到环境政策工具的选择过程，扩大了公民参与的范围。

三、中韩环境政策工具比较分析

中国与韩国在环境治理实践中都试图通过采取多种环境政策工具来改善环境问题，然而其效果却大不相同，我们可以通过比较两国的环境政策工具的类型、选择过程及其实施机制来分析其原因。

（一）主要环境政策工具类型比较

1.命令规制型环境政策工具的比较

我国政府在环境治理中主要通过采用命令规制型环境政策工具来解决和改善环境问题，因此这种环境政策工具的种类较多，如三同时制度、排污许可制度、期限治理、污染排放控制、环境影响评价等，［19］数量上与韩国并不存在太大的差异，然而其实施效果并不理想。主要原因是中国很多命令控制型的环境政策工具都以政府文件的形式传达，没有明确的法律规定，缺乏强有力的执行保障。现有的环境相关法律法规的更新也比较慢，环境标准无法与不断变化的环境问题相适应。而韩国在命令规制型环境政策工具的设置上呈现出事前、事中、事后的全程控制。韩国丰富而明确的环保法律法规和及时的更新机制为环境政策工具的有效实施提供了保障。

2.经济激励型环境政策工具的比较

两国的经济激励型环境政策工具存在着很多不同。中国的经济激励型环境政策工具主要有排污收费、排污权交易、环境保险等，［20］但其中真正得到全国性广泛使用的只有排污收费制度，且该制度还存在收费标准低、区域性差异认识不足、灵活性较差、标准“一刀切”等问题，不能成为改善环境的有效财源。在韩国，对排污收费的赋金制度涉及到环境产品的生产、流通、消费整个过程，其收费标准合理、形式多样，为环境治理提供了不少资金。韩国的预置金制度在环境治理实践中取得了良好成效。韩国的生产者责任再利用制度不仅有效改善了企业的环境行为，而且提高了资源再利用率，为资源紧缺的韩国提供了新出路。［21］韩国的“垃圾分类收取制”和“垃圾计量制”也有效解决了韩国的废弃物问题。韩国补助金的发放是以严格的标准和信息公开为基础，有效解决了信息不对称和权力寻租等问题。

3.社会参与型环境政策工具的比较

中国的社会参与型环境政策工具主要有环境信息公开、环境标志、ISO14000环境系列标准、公众参与等，但其中真正发挥作用的只有环境信息公开，这种公开也只是政府单方面的环境信息公布，企业环境信息公开较少或几乎没有。人们对环境标志的认识和关注度也不够，ISO14000环境系列标准更是模糊的概念，非政府环保组织由于受到政府、资金等方面的局限，在环境治理的参与和监督作用显得力不从心。同时，我国还严重缺乏自愿协议形式的环境政策工具。而韩国恰好相反，政府非常重视社会型工具在环境治理领域中的作用。首先，在信息公开方面，韩国专门设置环境信息公开网站，由政府和企业以自愿的形式公开环境信息。其次，政府与企业的自愿协议频繁，企业重视环保形象，善于利用自愿协议、环境标志、亲环境企业指定制度等工具来提高自己的形象。再次，韩国政府非常重视环境自治组织在环境治理领域中的作用，环境自治组织的独立性较强。

（二）环境政策工具选择机制比较

1.环境政策工具选择主体比较

中韩两国的环境政策工具的选择主体都是国家环境管理部门。中韩两国的国家环境管理部门作为防治污染和环境保护的核心机构，负责环境政策工具的选用。中国环境部设有专门的环境政策处，为环境政策工具的选择提供了必要咨询。韩国环境部不仅设置环境政策室，还专门设置政策辅佐官、水环境政策局等多种环境政策咨询机构，分别负责环境资源各个领域的政策咨询，从而提高了选择主体的环境治理能力和环境政策工具选择的有效性。

2.环境政策工具选择的决策过程比较

我国的地方环境部门在选择环境政策工具过程中，虽然形式上采取了民主协商制，但实际决策中不难发现，环境管理部门主要领导的个人抉择对环境政策工具的选择具有很大的影响力，同时还受到地方政府发展理念和领导意志的影响。而韩国则不同，韩国的环境相关法律比较全面，环境政策工具的选择需遵循依法决策原则，需要经过评估论证等完备的决策程序，同时环境决策部门的独立性较强，不受地方保护主义的影响。

3.环境政策工具选择的参与机制比较

中国公民的环境参与意识和参与热情不高，企业对环保形象的追求和环保责任感较低，加上政府对环境信息的选择性、单向性的公开和公民环境诉求权的法律缺位，因此在环境政策工具的选择过程中，中国的社会参与往往由政府推动而形成，具有被动性特征。中国公民参与环境政策工具选择的形式也主要是直接或间接的咨询性的参与，缺乏商议性的参与。参与途径较少且不够畅通，公民往往因受到各种资格限制，无法真正参与到环境政策工具的选择决策过程当中。在韩国，公众在环境政策工具的选择过程是一种自愿型的、主导型的参与，公众和企业的环保意识和环保热情很高。韩国公民参与环境政策工具选择决策的参与形式也多样，既有咨询性的，也有协商性的。韩国政府还通过互联网畅通了环境政策工具选择的参与途径，提高了公众的参与效果。

三、韩国环境政策工具对我国的启示

借鉴韩国在环境政策工具领域的有效经验，结合我国实际情况，提出如下对策建议。

（一）完善各类型环境政策工具

1.增强命令控制型环境政策工具的适用性

命令规制型环境政策工具根据其所拥有的强制力，可以迫使污染者做出改善行为，具有可确定性的特点，应对紧急环境事件方面比较有效。然而，当前我国命令控制型环境政策工具在实践中表现出适用性和科学性不够的困境。我们应借鉴韩国的经验，制定出符合各个领域特点的环境标准体系，逐步将环境标准的制定权归于各个行业和地区，提高环境标准的适用性和科学性。

2.丰富经济激励型环境政策工具的内容

经济型政策工具对于激励企业的自主性，增加政府财源等方面都有着较大的帮助。目前经济型环境政策工具的不足，正是我国环境政策工具方面存在的最大问题。借鉴韩国的经验，首先我们应该加快《环境税法》的立法进程，推进和完善环境税的征收，一是增加环境税种，二是有必要调整现行的排污收费标准。其次，在固体废弃物处置方面，可以借鉴韩国的预置金制度，采用生产者责任再利用制度，对生产者的回收再利用行为进行一定的经济约束，鼓励生产者使用再生资源的同时，提高资源利用率。再次，进一步完善我国的排污权交易制度，明确排污权的法律地位和产权关系，制定更加详细的排污权交易市场运行规则，实行排污申报方式，鼓励企业自行构建排污监测体系。最后，要充分发挥补贴这一经济激励工具的作用，加强对政府补贴资金的监督，尽量避免政府寻租行为。

3.促进社会自愿型环境政策工具的发展

社会自愿型政策工具在环境监督方面比较有效，而社会自愿型环境政策工具是我国比较薄弱的领域，无论是其规模上，还是实施效果上，都远远比不上韩国的社会自律型环境政策工具。加强我国社会自愿型环境政策工具的发展，首先应该改变我国单向性的环境信息公布方式，给予公民更多的环境知情权，借助新兴的互联网技术，通过移动互联网来构建移动化的、多元化的诉求渠道。其次，促进自愿协议的发展。通过提高环保企业的形象和地位，鼓励企业走向自愿承担环境责任的道路。再次，搭建公众参与环境治理的平台，积极发挥社会参与环境治理的功能。

4.实现三种类型环境政策工具之间的优化组合

从环境政策工具的特性和环境治理的实践中我们不难发现，各个环境政策工具之间并不存在排斥性。我们在充分利用各个环境政策工具的优势的同时，应按照一定的原则，科学组合多种环境政策工具，实现更大的整合效应。各种环境政策工具都存在各自的优点和不足，如果组合不合适，就会出现制度挤出效应。所以，在选择政策工具的时候要统筹兼顾，要依据各个政策工具的特性选择互补的环境政策工具，降低环境政策工具之间的排斥，从而达到整合效应。

（二）完善环境政策工具的选择机制

1.完善环境政策工具选择的决策机制

借鉴韩国的经验，首先，完善环境管理体制。我国环境管理体制有必要试行垂直管理，即环境管理部门的人事任命和财政拨款都由上级环境部门安排，把环境管理的主导权归于环境管理部门，有效规避地方政府对环境保护的干扰和短视行为，提高环境治理的力度和效度。其次，提高决策主体的素质。加强对决策主体有关环境、政策、相关法律法规以及科学理论知识的教育和培训，丰富其环境政策工具的知识和技能，提高决策主体的依法决策意识和科学决策能力。再次，完善决策评估机制。引入第三方评估和利益相关者评估，提高决策的科学化和民主化水平。最后，建立健全决策责任终身追究制。明确决策责任，进一步提高环境政策工具选择的科学性。

2.完善环境政策工具选择的社会参与机制

公民作为社会自愿型工具的主要对象，其环保参与程度极大地影响着社会自愿型环境政策工具的实施效果。要提高公民的参与意识，我国应当将“公众参与”确立为一项基本的原则与制度，在宪法及环境法中确立公民独立的环境权利地位，充分赋予公民申请信息公开的权利。公众参与环保事业必须以充足的信息作为基础，因此必须完善环境信息公开制度，设置专门的环境信息公开机构，建立专门环境信息公开网站，扩大环境信息公开的范围，充分公开政府与企业的环境行为，从而为公众监督环境保护工作提供条件。

3.完善环境政策工具选择的市场机制

环境政策实施过程中所选择的环境政策工具不仅要达到预期环境目标，而且还要坚持最小代价原则，即所选择的环境政策工具能够以最小的成本投入带来最高的产出效益。成熟的环境友好型市场机制的形成，能够有效实现环境政策工具使用成本的最小化。促进环境政策工具选择市场机制的完善，首先，政府必须转变其职能，改变环境政策主导地位的局面，将更多的权力向市场外放，实现从审批者到服务者的转变，加快建设全国统一市场的进程，克服“一亩三分地”思维，清除环境保护的地方利己主义，打破环境治理的行政壁垒；其次，必须充分发挥市场激励机制在环境保护治理中的积极引导作用，利用和创设新的市场工具，引导污染主体自发地减少污染物的排放，有效实现环境治理。

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编辑：邵西梅

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