中国游艇旅游制度困境与对策分析
2017-03-02姚云浩栾维新
姚云浩,栾维新
中国游艇旅游制度困境与对策分析
姚云浩a,栾维新b
(大连海事大学 a.公共管理与人文学院;b.交通运输管理学院,辽宁大连 116026)
中国现有游艇旅游相关正式和非正式制度存在诸多问题,主要表现在游艇相关法律规定过于粗糙、行政管理制度不够完善、行业协会职能不明确、人才和金融配套服务不足、游艇消费意识欠缺、海洋亲水文化不足等方面。鉴于当前正式制度在引导游艇旅游业发展上的主导作用,以及长期正式制度缺失将可能导致制度的功能、认知和政治锁定性风险,需要政府不断完善游艇管理制度体系,建立公共游艇码头,鼓励游艇大众化消费模式创新,培养游艇专业人才,推动游艇旅游金融产品创新,并积极培育社会游艇消费文化,从而推动中国游艇旅游业健康发展。
游艇旅游;制度困境;锁定性风险
一、引 言
我国从国家层面陆续发文大力扶持包括游艇旅游在内的一系列新兴旅游消费热点,自2009年以来,国务院有10个重要文件都明确提出支持游艇休闲产业发展。2016年4月,国家发改委、工信部、交通运输部、国家旅游局等多部委下发《关于促进消费带动转型升级的行动方案》,提出要加快发展游艇邮轮消费,支持游艇码头基础设施建设。同时诸如三亚、深圳、珠海、厦门、大连等地方政府也从实践上对游艇旅游进行重点支持和优先规划,积极推动游艇工业园区、游艇码头和俱乐部的建立,以满足不断增长的游艇旅游消费需求。
然而,当前我国游艇旅游的发展不仅与经济发展阶段不匹配,发展规模和速度也与发达国家差距非常大。2015年我国人口数量达到13.73亿人,人均GDP超过8000美元,部分沿海省份早已超过1.2万美元,但仅仅拥有各类游艇16 000艘左右,平均近9万人一艘,而按要求在海事部门登记的游艇才4000艘,不到1/4*数据来源:中交协邮轮游艇分会《2014中国游艇产业报告》,2015年,第56页。。同比,1980年美国约有2.29亿人口,人均GDP为1.2万美元左右,但游艇数量达到857万艘以上,人均拥有游艇的比例一直维持在1/27左右;新西兰人均拥有游艇的比例高达1/8,荷兰为1/10,而内陆国家瑞士其人均拥有游艇的比例也达到1/69[1]。
阻碍当前我国游艇旅游发展的因素有很多,究其根源则在于游艇领域所需的制度环境建设还很不健全,存在各种正式和非正式制度约束,如游艇检验、登记办法不合理,游艇适航水域规划不足,海洋亲水性文化缺失等都抑制了游艇旅游的需求。因此,将制度作为一个相互联系的有机整体进行系统性研究是当前游艇旅游可持续发展的关键,只有拥有了良好的制度安排,才能为游艇旅游发展营造健康的经营环境与氛围。本文借鉴相关制度分析框架,探讨当前游艇旅游面临的正式和非正式制度困境,深入分析制度困境可能带来的功能、认知和政治锁定性风险,以期为游艇旅游制度改进提供决策依据,推动游艇旅游业健康发展。
二、制度困境分析框架
制度是约束人们行为及其相互关系的一系列规则,对制度的构成或结构剖析是制度分析的前提。根据制度的组成要素,在经济学中的新制度主义中,North将制度分为正式制度和非正式制度,在组织社会学的新制度主义中,Scott认为制度由规则、规范与文化-认知三个支柱构成,而不同种划分方式之间也存在对应之处。同时,坚持制度演化论的哈耶克认为制度由内部和外部规则构成。本文将游艇旅游的制度按以上两种分析框架进行交叉分析,形成正式的外部制度与内部制度[2],以及非正式的外部制度与内部制度,认为无论是游艇旅游的正式还是非正式制度,都存在着一个由内部制度、外部制度联合构成的制度体系。外部制度是超越了行业以外的社会层面的制度,由中央或地方政府设计,对各层次的游艇旅游都具有约束力,尽管它高于内部制度却不能代替内部制度。正式内部制度和非正式内部制度的区别主要来源于实施惩罚的方式,即是有组织的(正式的)还是无组织的(非正式的)。[1]具体制度结构分析框架见图1。
图1 游艇旅游制度结构分析框架
三、中国游艇旅游制度困境的表现
(一)正式制度困境
1.游艇相关法律规定过于粗糙,行政管理制度不够完善
游艇法律定义范围过窄。根据当前《游艇安全管理规定》,游艇仅为非营运性游艇,不包括租赁游艇,而现实实践中,租赁作为游艇营运的一种方式大量存在。如何具体、有区别地管理营运性和非营运性的游艇及俱乐部还不明确。而国外大部分国家,如美国、加拿大、新西兰、意大利等都允许游艇用于出租。另外,体育运动休闲也属于游艇的功能范畴,澳大利亚、意大利等西方游艇发达国家均将“运动”列为游艇的活动之一,但我国关于机动风帆游艇等运动艇的管理还很不足。
(1)游艇登记与检验不合理。当前对游艇进行登记、检验时,往往参照客船的标准进行,如规定船员定额超过12人的船艇就按照客船要求进行船舶检验和登记,其无论是对船舶配备、驾驶员持证,还是培训都会更加严格,而游艇有大有小,这种按人数的船舶检验规定显然不符合游艇的特性。我国台湾地区则按照自用与非自用、艇长是否满24 m来划分游艇检验要求。另外,当前我国仅有4000艘注册游艇,大多数游艇由于缺乏购船合同、图纸测绘资料不完整等原因无法登记注册,如何对这一部分事故隐患性大的游艇进行有效管理也是棘手问题。
(2)游艇水域及航道管理问题。由于对游艇行驶的水域范围和时间等缺乏专门规定,游艇场所在设计时存在定位不准、规划不合理等问题,水域使用费标准尚未建立完善的评估体系,也限制了游艇旅游发展;而缺乏为游艇规划的专门航道、航区,使得游艇需要与商业运输船舶共用航道,造成航行的危险性,难以达到游艇安全、自由驰骋的休闲娱乐目的;同时,一些地区的水域限制对游艇开放,仅对商船和观光游览的船舶进行通航,游艇获取相应许可的手续十分烦琐[3]。而在新西兰、我国台湾地区等,游艇港、商港和渔港相互分离,则不会产生资源使用冲突等问题,同时,随着渔船数量的减少,我国台湾地区更是将众多渔港改为游艇港,充分利用了港域资源。
(3)游艇现场监管方式及安全管理问题。作为一种私人娱乐活动,游艇停泊与航行的随意性较大,活动频繁且速度快,目前海事机构缺乏有效监管手段,现场监督方式较难实施,游艇主报备效果不佳,难以适应游艇本身的活动特点。同时,由于海事部门在水上安全管理上责任重大,其往往对游艇航行水域和速度进行严格管理,如禁止夜航、对航行条件不超过蒲式6级的风力限制、最远不超过20海里的航行距离等一刀切的做法,影响了休闲游艇的正常使用。相反,意大利也是采取巡逻艇抽查的方式对证书、开航前备案内容真实度等进行检查,但其更强调游艇的管理自律和风险自担,即通过落实强制保险制度、明文规定若干航行活动中的安全注意事项后,游艇所有人对游艇及自身安全负责。
(4)游艇俱乐部管理问题。由于缺乏对游艇俱乐部具体权利与义务的管理条例,我国游艇俱乐部在管理上整体体现为服务标准参差不齐,实践中鱼龙混杂,有的游艇销售公司托管销售后的游艇也称为俱乐部,有的建了几个游艇泊位也称游艇俱乐部。而在游艇俱乐部的建设、验收、运营等方面都缺乏具体标准或指导意见,对于不按照要求办理备案等游艇管理行为的游艇俱乐部也缺乏相应处罚规定,这必定面临游艇旅游业的无序发展和安全隐患。国外游艇俱乐部则基本都采用行业自律的管理方式,但基于更好地保障船舶安全和防污染的目的,有的国家会建议游艇加入游艇俱乐部,如加拿大海事管理部门强烈建议游艇驾驶员和船东进入游艇俱乐部,不仅便于管理,更有利于其学习游艇保养技能,增进航海知识和经验[4]。
2.游艇行业协会职能不明确,定位存在偏差
当前,我国游艇行业协会尚未构建起企业与政府之间多种形式的对话渠道,成为企业服务的工作平台。省级和全国性的游艇行业协会组织基本以举办会议或大型会展活动为主要收入来源,这种“以会养会”的道路不能有效满足会员企业的要求,也不利于行业协会职能的发挥。而游艇行业协会作用的发挥事关政府应如何对游艇行业简政放权,政府可以支持行业协会通过有偿服务来保障组织有效运转,如授权让全国性、省市行业协会承接游艇产品质量认证、游艇驾驶员考评体系、进行行业市场指导与技术服务等活动,授予行业协会部分行业管理业务,以推动游艇行业协会的职能转变。而当前由于缺乏引导行业发展的清晰思路,导致很多地方政府管理部门陷入“想管而又不知如何管”的尴尬境地。很多地方政府既要求放松对游艇的管控,给游艇旅游业更大的发展空间,但又没有办法确保游艇行业能自觉遵守国家相关安全和防污染、海关、口岸、检疫、边防方面的法律法规,协会很难发挥好引领行业健康有序发展的作用[5]。
3.游艇人才机构缺乏,金融配套服务不足
我国游艇专业人才的储备远远滞后于产业发展的速度,国内尽管有很多涉海及船舶类高等院校和职业教育院校,但很少开设与游艇相关的专业及课程,使整个游艇行业都面临人才短缺。据统计,当前我国游艇设计与制造类专业人才缺口至少为5万人,延伸到游艇旅游服务及配套产业领域,人才缺口则超过20万人[6]。其中最紧缺的三类人才包括:游艇设计与制造类技术人才;技工、服务、后勤保障类人才;游艇俱乐部销售及经营管理类人才。
游艇旅游发展离不开强有力的金融支持,但当前大部分地区的游艇业发展仍缺少地方金融政策支持;同时,鉴于游艇产业规模和集聚效应仍有待增强,金融机构主动参与游艇金融业务的意愿不强,游艇金融产品的研发力度还很不够,针对性的游艇金融产品较少。一方面游艇不属于可抵押的固定资产,其按揭贷款仍遇到现实阻力;另一方面由于没有成熟的二级交易市场等原因,游艇融资租赁还不成熟,更缺乏诸如游艇保险、基金等创新类的金融产品[7],不利于游艇旅游的大众化普及和相关企业发展。
4.游艇旅游企业缺乏有效经营战略,治理结构有待完善
作为游艇停泊与服务的重要场所,游艇俱乐部(或游艇会)主要依赖会费和停泊费作为主要收入来源,会员制是最快回收成本的方式。然而,当前超低的停泊率和游艇保有量让游艇俱乐部发展举步维艰,《2015海之蓝中国游艇市场报告》对具有代表性的20家游艇俱乐部进行调查研究发现,大部分的游艇俱乐部的会籍收入仅在5000万元左右,年停泊费收入超过500万元的只有8家,游艇俱乐部普遍经营状况欠佳,难以回笼成本。除传统收入不佳,相关游艇维护修理、展会、赛事、活动、租赁、培训、商业街运营等拓展业务也难以开展,真正全方位开拓并有成效的仅三亚鸿洲国际游艇会一家[8]。同时,在实践中,部分由地方政府与企业合作投资建立游艇俱乐部,大都不具有实质完整的股东大会和监事会等,政府部门对俱乐部自主权具有较大干预,使俱乐部的独立性得不到保证,管理人员激励机制也不健全,内部的组织结构管理方式往往比较行政化,缺乏自由、民主、公开的氛围,这也与俱乐部本身组织形式的自发性形成相违背。
(二)非正式制度困境
从我国文化传统来讲,我国历来就是内陆文明,人与土地的关系比与海洋的关系更密切,船舶及其制造业只在部分沿海和多水域地区得到一定程度发展。而中国的大陆农耕型文明和西方的海洋文明有着很大的差别,农耕文明重传承、偏保守、崇尚权威和神性,而海洋文明则具备创新与多元性、尊自我和重理性等特点,以游艇为代表的是海洋文明受到传统土地文明的排斥[9],游艇文化的本土化必然要经历一个漫长的发展过程。
从消费意识和习惯来讲,游艇发达国家人们购买游艇大多出于兴趣或爱好,例如,国际上除2.5%的80英尺以上的超级豪华游艇是奢侈品,84%的游艇其实都是40英尺以下的中小游艇,如帆船、钓鱼游艇。在我国,一方面,由于缺乏像消费高档轿车一样的直观感受,且在消费成本上,除了购买游艇的花费外,船主每年还需支付高昂的维护费用,因而游艇仍属于少数人的高档消费,购买游艇也往往作为商务用途或彰显身份地位而非家庭自用[10]。另一方面,当前我国高资产净值人口越来越多,《2014—2015中国超高净值人群需求调研报告》显示,中国超高净值人群约17 000人,平均资产规模达到18.2亿元,但富人的消费结构却难以升级,存在富人低消费的“病态”消费问题,制约了游艇旅游等新消费热点的发展。这不仅与国家对富人政策的前后不协调、低收入阶层对富人的仇视心理有关,更与转型社会中的社会结构不合理有关。
从区域海洋亲水文化来讲,由于亲近海洋的情感往往是自然环境派生的主客观双重作用下产生的心理状态,游艇旅游在沿海发达地带发展更好,游艇旅游发展区域间不均衡。全国游艇会分布最多的省市依次为广东、海南、上海、山东、浙江等地。珠江三角洲游艇旅游起步较早,海南在建立国际旅游岛的背景下处于游艇旅游制度建设的引领者,长江三角洲地区的游艇旅游市场相对较为成熟,北方则以青岛和大连等地为主。另外,一些拥有江河湖泊的内陆地区也不断涉足游艇旅游业,逐渐改变“沿海而造”、“游艇属海”的观念,如武汉、重庆等地纷纷建立游艇基地和俱乐部会所,但市场份额都很小。
从游艇行业或企业文化来讲,当前我国大部分游艇俱乐部走的是奢侈豪华路线,以会所建设为主要内容,把游艇旅游定位为高端奢侈品,甚至互相攀比,没有对会员进行游艇文化熏陶,例如游艇“征服、开拓、冒险、拼搏”的精神,崇尚休闲、自由、包容的生活方式,以及蕴含竞技理念的帆船运动文化等。这不仅造成会员花钱享受不到游艇文化和游艇生活方式,也容易使游艇俱乐部失去自身特色和目标市场群体,与其他高档会所同质化。
四、游艇旅游制度困境的锁定性风险
正式和非正式各种制度要素相互影响,对游艇旅游发展起到促进或阻碍作用。本文将改革发展不同阶段的制度模式通过制度效用曲线来表示,见图2。制度效用曲线作为一条先升后降的曲线,随着时间的推进而出现边际效用递减趋势。制度模式的发展进程顺序依次是正式制度主导模式(M点为效用最大值)、正式和非正式制度共同主导模式(R点为效用最大值)、非正式制度主导模式(G点为效用最大值),从强调政府政策为核心到以意识形态为核心,同时只有外在制度先改革才会引起内在制度变革。在游艇旅游制度建立过程中,政府要首先制定出一系列法律法规等正式规则,以引导人们的游艇旅游习惯思维、海洋文化意识、传统价值观念等非正式制度变革[11]。
图2 制度主导模式的类型演变
当前,游艇旅游作为我国一项新兴产业,其制度安排体现为正式制度对非正式制度的压倒性领先,政府是制度协调机制的主导力量。一方面,当前正式制度的不完善限制了非正式制度发展,导致制度模式不能顺利进行到下一阶段,游艇这一新兴生活方式难以走入大众视野。另一方面,制度的本质是人们之间频繁的网络互动,因此具有强烈的路径依赖性,而长期的正式制度缺失和不足,将导致不同层级政府间、政府与游艇旅游企业间、企业与行业协会间等,在频繁的网络互动中因路径依赖而引发路径锁定,使制度趋向僵化,丧失市场应变能力,致使竞争力不断下降,此时游艇旅游制度锁定性风险主要表现在功能、认知和政治锁定三个方面。
1.功能锁定性制度困境
功能锁定性制度困境表现为:长期稳定的本地游艇旅游产业网络联系,在产业群体内部很容易形成封闭的信息圈和联系规则,使得相关游艇旅游企业、政府部门或其他组织机构到网络外部获取新信息的动机减弱,降低了游艇旅游业市场创新的可能性,更限制了新进入者的有效进入,产品或服务的供给效率将受到影响。特别是本地企业与政府间长期紧密的利益关系,游艇旅游业形成封闭的制度联系,已经习惯了按既定的规则运行,这在维护短期利益的同时也制约了产业的优化升级。比如,当前海事部门对游艇的相关规定往往摆脱不了之前针对商船、客船的规定,制定的内容难以符合游艇的特性(如对游艇载客人数的核定标准),也没有专门的部门科室和人才管理游艇,而缺乏有别于商船且相对独立的游艇安全监管制度,必然造成现实中的管理矛盾,阻碍产业发展,这就是功能锁定的一个表现。
2.认知锁定性制度困境
认知锁定性制度困境是从群体性趋同或同质性思维角度进行分析。同一地区的游艇旅游企业与其他相关组织间的地理邻近使得它们之间的关系已经超越了契约关系,形成高度信任和紧密联系,其中各个组织间获取的将大多是同质性信息,这类信息一定程度上降低了创新的幅度,容易形成认知的路径依赖;或各级政府或微观主体有自身长期以来的行事方式和认知方式,拒绝对新事物的吸收和创新,从而产生认知锁定效应。例如,部分地方海事局认为所属辖区内的游艇码头不具备夜航的信号、灯光、远航、水上的浮漂等,因而不允许本地游艇夜航,但游艇本身若有通导、桅顶灯、航行灯等夜航设备是完全可以做到安全夜航的,这一管理内容明显不符合游艇特性,存在管理的一刀切问题,这也与地方政府长久以来的认知和行事方式有关。
3.政治锁定性制度困境
地方政府往往难以突破地域限制,具有地方主义倾向,当本地区政府与其他组织构成一个强有力的“政治行政系统”时,便会赋予本地区特殊的生产使命与功能定位,影响区域生产系统根据市场时机进行自我更新和业务转型,阻碍游艇旅游生产要素有效配置和专业分工深化,从而产生锁定效应。例如,2016年3月三亚边检站出台的游艇移泊需要到边防报备的规定,不仅与海事局部分职能重叠,还造成游艇行业圈误以为行政单位干预船东的商业选择,加大了船东、船员和游艇会的负担。虽然随后三亚边检站作出了解释性回应,指出该项规定主要是针对当前在港的外籍游艇及帆船,但也从侧面体现了我国部分地方政府部门长期以来存在的“保姆式”管理行为。
五、解决中国游艇旅游制度困境的对策
1.理顺游艇旅游管理体系,完善游艇旅游行政管理制度
游艇旅游产业链长,产业乘数效应大,涉及如国土规划、海事、港务、旅游、公安边防、工商等多个政府管理部门。各部门应根据游艇旅游产业发展需要,制定多方共赢的公共政策,建起多方主体共同参与、共同协调、共同促进的游艇旅游制度管理格局,避免当前游艇旅游管理中出现的“重叠”与“真空”问题。同时,政府应以促使其“安全、有序、健康、快速”发展为目标,完善与当前实际情况不匹配的游艇登记、检验、航行、安全等具体规章制度,将游艇旅游管理与其他类型船舶管理相区别。具体来看,应建立相对独立的游艇安全监管制度,即根据游艇是船东自用还是租赁使用两种模式分别进行差异化管理。若是船东本人或家庭或朋友使用,海事机构的监管应强调自担风险,相对宽松管理,因为海事管理机构不可能将更多的公共行政资源投入私人游艇安全监管领域,引导游艇业主自主管理是趋势;若是租赁营运,则需要登记许可,并对游艇的安全设施、保险等内容严格要求,并按照运营收入纳税。
2.推动公共游艇码头建立,促使其与游艇俱乐部协调发展
有限的海岸线除了布局私人游艇俱乐部外,还应加强公共游艇码头的建立,前者主要服务于中高端游艇,后者主要对应中低端游艇,两者应协调发展与建设。当前俱乐部游艇停泊费用很高,制约着中产阶级的消费取向,而公共游艇码头对于降低停泊费用、从消费环节带动产业链发展具有至关重要的作用。海事部门应发挥专业优势,推动公共游艇码头的规划和建设。在实践中,公共游艇码头建设投资并不大,只需具备游艇的停泊、加油、维修、养护等基本功能,既可以政府直接投资,也可以委托企业投资管理,政府采用多种方式进行补贴。公共游艇码头应以大众普及为主,满足大量中低端游艇消费需求。
3.鼓励游艇旅游经营模式创新,推动游艇旅游大众化
发达国家的游艇旅游消费主要集中在钓鱼艇、帆船等经济型休闲小艇上,我国的消费也将不断向多层次、结构多样的模式转变。除了通过公共游艇码头建设降低游艇旅游成本外,中交协邮轮游艇分会(CCYIA)提出中国应大力发展游艇“两杆经济”(桅杆、钓竿),强调钓鱼艇和帆船的普及;同时,需要不断创新面向大众的游艇旅游经营方式,不断推出面向中产阶级的消费模式,如推出“合伙购艇、分时度假”、融资租赁等市场经营模式,针对青少年开展航海夏令营活动、游艇滨水生活体验等,都将有助于普及大众游艇文化,推动国民水上休闲旅游的发展。
4.加强游艇旅游人才队伍建设,创新游艇旅游金融配套服务
鼓励有条件的大专院校和职业学校开设游艇专业和课程,设计不同培养方式对应不同需求的人才培养,有效培养游艇产业发展急需的专业技术和管理人才;加强校企合作,实行订单式人才培养,注重学校培养与实地实习相结合;充分利用社会资源,完善游艇各行业培训机制,鼓励相关人员考取游艇驾照,以实现游艇基础知识、航行安全、故障处理等理论知识的系统学习。
建立多元化的融资渠道,成立游艇产业投资基金,鼓励游艇旅游企业运用短期融资债券、商业票据等融资工具;为转移游艇旅游风险、减少纠纷,积极开发适合游艇企业特性的保险产品,如游艇产品的出口信用保险、游艇自身遭遇毁损的财产险、游艇运动意外伤害保险、游艇内乘客险和第三者责任险等。
5.培育游艇旅游消费文化,营造促进其发展的良好氛围
游艇旅游的发展仰赖于国人休闲观念以及文化的转变。如何将游艇这一根植于海洋文化中的旅游活动不断推向以大陆农耕型文化为主的我国国民,是发展游艇旅游和海洋经济的关键问题。可以通过举办游艇展会的形式,大力宣传游艇休闲及运动知识;通过试乘、试驾的方式,让消费者体验游艇带来的乐趣;通过筹办各种游艇赛事,扩大游艇旅游影响范围,消除人们对于游艇属于奢侈品的片面理解;发挥媒体的传播媒介作用,通过不断的、正面的宣传和引导,让更多的人群认识和参与游艇休闲旅游活动,循序渐进地将游艇这一当前少数人的消费品逐渐变为大众休闲消费品。
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2016-11-01 基金项目:中国博士后科学基金面上资助项目(2016M601292);中央高校基本科研业务费专项资金项目(3132016098);大连海事大学“十三五”重点科研项目创新团队项目(3132016365)
姚云浩(1988-),女,博士,讲师;E-mail:yunhaoyao@126.com
1671-7031(2017)01-0012-06
F592.1
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