基于区域一体化的大气环境生态补偿制度研究

史会剑 管 旭

(山东省环境规划研究院，济南 250101)

基于区域一体化的大气环境生态补偿制度研究

史会剑 管 旭

(山东省环境规划研究院，济南 250101)

随着工业化、城市化的快速推进，我国大气污染正从局部单一源污染演变为普遍分布的区域复合型污染，大气污染问题已经成为影响公众身心健康、制约经济社会可持续发展的重大问题，基于区域一体化的大气环境生态补偿是实现大气污染治理的重要途径。研究结合理论分析和山东、湖北、河南等省份大气环境生态补偿实践分析，提出基于区域一体化的大气环境生态补偿模式。此模式以促进区域大气环境质量改善为目标，充分发挥财政资金的引导作用，根据生态补偿资金系数和大气环境质量综合指数确定各区域大气环境补偿的具体金额。该模式一定程度上解决了空气产权模糊造成的“环境负外部性”问题，化解地方政府碎片化管理模式给集体行动带来的困境，推动由管制企业的传统治理污染模式向强化政府管制的治理模式转变。目前已在山东首次应用，并陆续在湖北、河南等省区实施，对其他地区改善大气环境质量也具有借鉴意义。

大气环境；生态补偿；补偿模式；区域一体化

生态环境是人类经济社会发展的载体和基础，大气是人类以及其他生物赖以生存和发展的最基本环境要素之一，会因为某种物质的介入在基本物理化学等方面的特性发生改变，从而产生大气污染[1-3]。自20世纪90年代以来，发展中国家城市大气环境污染问题已成为全球主要的环境问题。我国作为全球大气污染最严重的地区之一，随着工业化、城市化的快速推进，大气污染正从局部单一源污染演变为普遍分布的区域复合型污染，大气环境质量问题已经成为影响公众身心健康、制约经济社会可持续发展的重大问题，甚至对区域形象产生了负面影响，大气污染防控与治理成为改善民生的当务之急，是转方式、调结构的关键举措，也是推进生态文明建设的重大任务[4，5]。

大气污染具有公共性、流动性、外部性等特点。公共性是指大气环境属于典型的区域性公共产品，生产并提供此类公共产品属于区域共享性公共服务[6-8]。流动性是指大气在地形、地貌和气压等影响下，污染性气体会随之扩散到其他地区，跨界影响周边地区环境质量[9]。外部性是指空气污染的负外部性，污染产生者对他人带来损害却不必为之付出成本[10，11]。大气的强流动性往往使污染的“外部性”溢出范围非常大，往往涉及多个区域，同时政府保护空气所带来的空气质量改善具有很强的“溢出效应”，为其他政府的“搭便车”提供了便利。因此，依靠各行政区“各自为战”的环境管理体制难以解决区域性的大气环境污染问题，空气污染的跨域治理成为解决该难题的基本途径[12]。

2015年新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》新增了重点区域要建立跨行政区大气污染联防联控的一般规则，大气污染防治区域一体化第一次进入国家立法层面，是我国大气污染跨区域合作治理的纲领性文件。要实现大气污染防治一体化应尽快引入大气生态补偿机制，通过“谁污染，谁治理；谁受益，谁付费”等理念，协调大气环境治理所涉及的相关方利益[13，14]。2005年国务院发文提出“完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”的指导政策，2016年国务院颁布《关于健全生态补偿机制的意见》也指出生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，也是生态文明制度建设的重要内容与深化区域协同发展的制度保障，包括山东、江苏、浙江、安徽和海南等多个省区相继开启试点工作，探索构建生态补偿标准模式，在生态补偿的补偿方式、补偿标准、资金渠道、制度保障等方面取得丰富的借鉴经验[15]。随着我国生态文明建设和绿色发展实践的不断推进，以大气环境质量改善为核心目标的大气污染防治体系正在逐步完善，大气环境治理保护被提到环境保护工作的突出地位，然而当前各地区试点的生态补偿机制多以主体功能区为概念范畴，以流域、森林、矿山等重要生态区和脆弱生态区作为实施对象，然而大气环境治理保护领域的生态补偿机制建设始终处于缺位状态[16]。因此，亟需引入大气环境生态补偿机制予以协调，以提升大气污染治理绩效。

本研究通过对山东、湖北、河南等相关省份大气环境补偿的实地调研和理论研究，根据大气环境生态补偿机制存在的问题和实际情况，提出了基于区域一体化的大气环境生态补偿模式，以期对治理大气环境污染有借鉴意义。

1 研究方法

为制定符合实际的大气环境生态补偿方案，采取理论研究和实践调研相结合的方法，在关于大气环境生态补偿文献梳理、理论研究的基础上，对山东、湖北、河南环境空气质量补偿进行详细调研，调研内容包括大气环境补偿基本概况、环境空气质量生态补偿资金明细、环境质量改善效益等，同时对相关地区环境空气质量生态补偿进行书面调研，与各省区环境保护部门座谈当前大气环境补偿存在的问题、可能补偿的途径和补偿模式，听取专家意见和相关管理部门意见，最终以促进解决区域性大气环境污染为突破口，提出了基于区域一体化治理的大气环境生态补偿模式。

2 研究结果与讨论

2.1 大气环境生态补偿主体

追求成本和收益的平等是各地方政府积极参与大气污染治理的基本条件和重要驱动，大气生态补偿制度是在短期内实现经济发展与环境保护共赢的有效途径，根据大气环境生态补偿的“谁污染，谁治理；谁受益，谁付费”基本理念，大气环境生态补偿的主体应该是破坏大气环境的行为人，而受到补偿的对象应该是大气环境利益遭到损害的主体，或者保护大气环境使大气环境质量改善的行为人，大气环境保护的客体则是环境利益[17，18]。大气环境污染主要涉及政府(治污主体)、公众(公共利益主体)和污染者(排污主体)三种利益主体，根据委托代理理论，政府向污染者收取费用治理大气污染，以保障公众的“健康呼吸权”。目前，我国大气环境生态补偿主要集中在污染者的排污收费方面，强调对排污主体的激励和约束，对治污主体——各级地方政府的激励约束和利益协调等涉及较少。因此，应该充分发挥政府在治理大气污染防治中的主导作用，无论对大气污染的“追责”还是大气环境保护的“担责”，政府如何发挥积极主动作用一定程度上决定了大气环境治理绩效。在大气环境生态补偿的实际操作中，在产权界定基本清晰的基础上，通常由地方政府为责任主体，高一级政府为辅，构成治理大气污染的区域生态补偿机制。

2.2 大气环境生态补偿方式

大气环境生态补偿既要确定补偿责任主体，也要制定补偿方式。一般而言，大气环境生态补偿包括直接补偿方式和间接补偿方式。其中，直接补偿方式主要由政府部门向受偿地区提供一定的资金或者实物，例如政府财政转移支付、专项补偿资金、生产设备补偿等，能够较好的节约交易成本，短期内能改善区域大气环境质量。目前财政转移支付和专项补偿资金因为其专款专用和机构化管理等优点，越来越多的被应用于大气环境生态补偿中[19，20]。间接补偿是政府给予受偿地区一定的财税政策优惠、环保技术、科技人才支持，强调受偿地区发展绿色产业对受益地区的拉动作用[21]，间接补偿减轻了政府的财政负担。尽管直接补偿和间接补偿各有优点，但直接补偿在调动企业和公众参与生态建设的积极性有限，且要考虑政府足够的财政支付能力以及在整体制度环境中的有限性，间接补偿的难点在于生态环保产业不易识别，同时还要防止污染产业转移造成的区域生态剥夺。大气环境生态补偿既需要在短期内提升大气环境质量，也需要建立长期的区域可持续发展模式，因此应强化直接补偿和间接补偿方式的双重作用，以更好的推动大气环境质量改善。我国已制定的大气环境生态补偿办法多涉及直接补偿，应进一步优化间接补偿方式，促进大气环境质量持续改善。

2.3 大气环境生态补偿标准

生态补偿标准是生态补偿机制建立的重点和难点，当前研究大气污染生态补偿的学者大都从污染造成的经济损失、健康损失等进行补偿标准测算。从理论上来说主要基于大气环境污染治理成本设计补偿标准，主要有生态系统服务价值方法、机会成本法、支付意愿法、生态足迹法，但在实施补偿时，很难将大气环境自然存在的价值和生态建设增加的价值相区分，在实际运用中最广泛的是支付方与受偿方的意愿协商法[22-24]。意愿协商法是通过支付方和受偿方的受偿意愿和支付意愿，设计大气环境生态补偿标准。在实际操作过程中，支付方和补偿方的博弈往往导致补偿标准难以确定，因此需要高级别协调机构发挥促进和裁决等积极作用，选取真实准确的成本核算指标和方法，既要考虑到大气环境的生态价值和地方改善大气环境质量的积极性，也要考虑到政府财政支出能力，设置出公平有效的补偿标准。目前，我国大气环境生态补偿资金系数基本介于20-80万元/(微克/立方米)。湖北省、河南省大气环境生态补偿资金系数分别为30万元/(微克/立方米)和20万元/(微克/立方米)。试点初期，山东省将大气环境生态补偿资金系数确定为20万元/(微克/立方米)，随着大气污染防治工作的深入开展，各市环境空气质量改善难度逐渐加大，主要污染物排放浓度改善的绝对值逐渐缩小，为进一步调动各市深入治污减排的积极性，山东省于2015年将大气环境生态补偿资金系数从20万元/(微克/立方米)提升至40万元/(微克/立方米)，2017年再次从40万元/(微克/立方米)提升至80万元/(微克/立方米)。生态补偿标准随着环境质量改善与环境管理需求动态调整的思路值得借鉴和推广。与此同时，为表彰已经达标的城市，山东省得生态补偿办法还新增全年一次性奖励。其中，PM2.5、PM10年均浓度达到《环境空气质量标准》二级标准的设区市，山东省级分别一次性给予600万元奖励；二氧化氮、二氧化硫年均浓度达到一级标准的设区市，省级分别一次性给予300万元、200万元奖励。

2.4 基于区域一体化的大气环境生态补偿模式

研究以山东省为例建立基于区域一体化的大气环境生态补偿模式，按照“将生态环境质量逐年改善作为区域发展的约束性要求”和“谁保护、谁受益；谁污染、谁付费”的原则，确定考核指标和权重。考核指标为区域细颗粒物(PM2.5)、可吸入颗粒物(PM10)、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)等污染物季节平均浓度变化情况，其权重分别为0.60、0.15、0.15、0.10，权重系数的确定主要取决于当前各污染因子的浓度值与《环境空气质量标准》(GB2095-2012)的差距，体现了山东省当前污染物控制的重点和难点。为公平起见，各市均与本市上一年度的污染物季节平均浓度为依据进行浓度变化情况考核，这也很好的体现了以环境质量改善为目标的生态补偿导向机制。考核数据来自山东省环境信息与监控中心提供的环境空气质量自动监测数据，以季度考核结果下达补偿额度。根据自然气象对大气污染物的稀释扩散条件，将山东省17地市分类进行考核，其中稀释扩散调整系数为1.5的城市包括青岛、烟台、威海和日照等沿海城市，其余城市稀释扩散调整系数为1，扩散系数的设置一定程度上可以减少自然条件对环境空气质量变化的影响，体现了区域公平的思想。

生态补偿资金计算公式如下：

其中，M为生态补偿资金，L为生态补偿资金系数，K为稀释扩散调整系数，I为空气环境质量指数，(t-1)为上一年度同季度，t为本年度同季度，[It-1It]=(PM2.5(t-1)-PM2.5t)×60%+(PM10(t-1)-PM10t)×15%+(SO2(t-1)-SO2t)×15%+(NO2(t-1)-NO2t)×10%。

同时规定，若设区市年度空气质量连续两年达到《环境空气质量标准》(GB2095-2012)二级标准，省政府将给予通报表扬和一次性补偿奖励，下一年度将不再参与山东省大气环境生态补偿，若该设区市后续年度出现大气污染反弹，空气质量不能达到相应标准，该设区市将继续参与大气环境生态补偿。

2.5 基于区域一体化的大气环境生态补偿模式优势分析

基于区域一体化的大气环境生态补偿制度建立了多重委托代理下的监督激励约束机制，一定程度上解决了空气产权模糊造成的“环境负外部性”问题，化解地方政府碎片化管理模式给集体行动带来的困境，推动由管制企业的传统治理污染模式向强化政府管制的治理模式转变[25-27]。《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》实施后，山东省各地市响应积极，济南、青岛、潍坊等地纷纷出台各自所辖县市区空气质量补偿相关规定细则，通过实行空气质量生态补偿制度，充分发挥公共财政资金的引导作用，调动了各市空气污染治理的积极性和主观能动性。近年来，山东省完善了空气污染补偿的信息公开制度和公众监督机制，实现空气监测站“转让-经营”TO模式，获取高质量的空气污染物监测数据，为该补偿政策的实施提供了强有力的支撑。2014-2016年，山东省环境空气质量生态补偿资金额达5.85亿元，空气环境质量明显改善，主要大气污染物排放浓度同比有较大改善，“蓝天白云，繁星闪烁”天数明显增多。通过各季度量化排名的形式，形成了相互评比的竞争模式，一定程度上改变了政府唯GDP发展模式，增强了各级领导治理大气污染的决心，促进了空气质量改善[28]。作为改善的起点，山东省生态补偿也存在需要解决和完善之处，例如需要根据区域实际差异化来确定污染物权重、扩散系数，进一步体现科学性和公平性，应实现同级政府间的横向补偿等。

3 结论与展望

为应对当前我国严峻的大气环境质量问题，必须建立以政府为主导力量、以配置公共资源的财政政策为主要工具的大气环境生态补偿制度，以提升地区维护生态环境的积极性。基于区域一体化的大气环境生态补偿制度以解决区域性的大气环境问题为根本出发点，专注于推进大气环境污染外部性问题的解决。今后，应针对大气污染的公共性、流动性和外部性特点，建立公平合理的责任分担和区域统一的规划与追责，真正完善的大气环境生态补偿制度。目前亟待解决的工作主要包括：一是总结已有的各省市区大气环境补偿经验，建立“政府主导、市场协调、社会参与”的多元主体共同参与的利益协调模式，完善政府内外的各种协调机制。二是设立专门生态补偿专项资金，健全大气环境生态补偿制度，科学明确大气环境生态补偿依据、补偿主体、补偿标准以及补偿模式。三是统筹大气环境生态补偿的顶层设计工作，建立各利益协调的制度保障机制。尽快出台国家生态补偿法和生态补偿条例，引导约束地方利益，让大气环境生态补偿有法可依。

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Study on the Ecological Compensation System of the Atmospheric environment Based on the Regional Integration

SHI Huijian GUANG Xu

(Shandong Environmental Planning Institute，Jinan 250101)

As the industrialization and urbanization going on，the air pollution in China is changing from partial single source pollution to regional compound pollution widely distributed and has affected the physical and mental health of the public，restricting the sustainable development of economy and society. One important way to control air pollution is setting up the compensation system of the atmospheric environment based on the regional integration. Combining the theoretical analysis and practice in Shandong，Hubei and Henan Province，the study puts forward the ecological compensation pattern of the atmospheric environment based on the regional integration. With the goal of improving the atmospheric environment quality and giving full play to the guiding role of the financial fund，the pattern reaches the specific compensation amount of the regional air environment according to the ecological compensation coefficient and air quality composite index. To some extent，the model solves the problem of “negative externality of environment” caused by the fuzzy air property right and resolves the dilemma of the local government′s fragmented management to collective action，promoting the transformation from the traditional pollution control mode of regulating enterprises to strengthening government regulation. Currently，the mode has been firstly applied in Shandong and implemented in Hubei and Henan，which can also offer references to other regions in improving the air environment quality.

atmospheric environment；ecological compensation；compensation pattern；regional integration

史会剑，硕士，高级工程师，研究方向为环境管理与政策

X21

A

1673-288X(2017)03-0027-04

引用文献格式：史会剑 等.基于区域一体化的大气环境生态补偿制度研究[J].环境与可持续发展，2017，42(3)：27-30.