中小企业农民工职业病防治研究

摘 要 近年来我国职业病防治事业有了重大的进步，但中小企业农民工职业病防治的现状仍不乐观。本文在分析中小企业农民工职业病防治现状的基础上，结合国外中小企业职业卫生先进经验，提出了针对我国具体情况的建议和意见。

关键词 职业病 农民工 中小企业

基金项目：2013年四川省教育厅项目《职业病防治法律法规适用困境研究》（NO. 13SB0302）。

作者简介：赵桐，成都中医药大学，法学副教授。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.099

职业病防治问题在我国具有特殊的意义。经历了改革开发以来的粗放型经济增长，劳动条件与劳动力成本已经成为了当下中国经济发展的瓶颈。尤其是自2008年《劳动合同法》的颁布实施及2011年底《职业病防治法》修订以来，许多劳动密集型企业纷纷向东南亚等劳动力成本更低的国家转移。加之，国家产业转型与升级战略，许多落后的产能更是或倒闭或转移。这种转型的背后是一支“伤痕累累”的劳动力大军。这些为经济发展做出重大贡献的职业群体，却由于特殊的历史原因正面临着职业病的困扰。尽管新法律的实施为其权益保护提供了依据，但是现实的状况却依然不容乐观。尤其是大量的中小企业，由于其自身的经济实力、生产技术水平、设施设备等都不如大企业那样规范与成熟，已成为职业病高发的领域。在这些中小企业务工的大部分为农民工群体。这个群体本来就是职业病防范的弱势群体。他们缺乏职业病相关的知识与培训、缺乏自我保护与防范意思、甚至大部分连劳动合同都没有签订。这些种种的因素使得他们相关权益的保护难上加难。

一、中小企业职业病防治现状

目前国家发布的相关统计数据均是比较普遍意义上的大数据，还没有专门对中小企业的职业病现状进行统计分类。在2014年各级安全监管部门共监督检查企业近25.8万家，发现职业卫生方面的问题和隐患49.2万项，下达执法文书22.2万份，罚款5820万元，责令停产整顿1904家，提请关闭1494家。其中，在民营经济相对发达、中小企业数量相对较多的广东与江苏地区，其职业病危害申报数量远远高于其他省份。广东省在2014年共申报了111588项，江苏省共申报了86008项。 这种申报的数量差异影响的因素除了执法力度、职业病防范意识等外，更重要的还是中小企业的数量。结合无锡市锡山区职业卫生现状的分析，我们更是可以清楚的看到中小企业在职业病防范方面的落后。据锡山区2006年的一次调查，很多企业和职工对职业病防治法没有正确的理解和把握。个别企业甚至无视相关法律法规，钻政策法律的空子。1120家受调查的有职业病危害企业中，仅400多家企业进行了职业病危害因素申报。私营中小企业相关防范设施设备相对落后，工作生产环境恶劣，许多工人甚至连基本的防护措施都没有。相关职业病高危岗位员工的体检及健康档案建立情况更是不容乐观。从实地调查及平时检测中看，私营中小企业相关防范设施设备落后，工作生产环境恶劣，许多工人甚至连基本的防护措施都没有。相关职业病高危岗位员工的体检及健康档案建立情况也令人堪忧。从无锡市锡山区的相关调查数据来看，中小企业员工体检比例低，2008年劳动合同法实施后参加健康检查的比例才有所上升。

另一方面，职工维权意识不强，缺乏职业病防治知识。作为中小企业就业主力的农民工受制于文化水平与生活环境等因素，缺乏劳动权利意识与防治职业病知识，使很多农民工意识不到自己职业病患病风险。这也是患职业病的农民工较少得到赔偿，常常引发社会关注的重要原因。

加上，农民工流动性较大，特别是一些农民工患病以后只能回到农村，这给监管与统计工作上都造成不小的困难。直到2009年，农民工职业病状况由于“开胸验肺”事件才得到了社会关注，并引发强烈反响，直接影响并推动了《职业病防治法》的修改。2011年底新修订的职业病防治法出台。新法加强了对于作为弱势群体的劳动者的保护，明确了政府相关部门的职责，加重了对于企业的责任与处罚力度，从法律层面，将职业病防治工作提升到了新的高度。

但现实的情况依然不容乐观，受制于各种原因，法律还无法真正落到实处。其中主要的原因：一是由于职业病发病具有滞后性的特点。许多患病的农民工往往都是经过了几年甚至更长的时间才感到身体上的不适。由于农民工的流动性强及中小企业存活周期较短等因素，使得农民工甚至不知道自己是由于什么原因患病。二是农民工维权成本高。职业病的鉴定不如发放农民工工资那样，得到了国家大力的保护。职业病的鉴定需要严格的流程。农民工患了职业病以后，往往由于证据缺乏导致维权成本高，难以保护自己的合法权益。三是职业病防治法中对单位违法行为的处理力度不够，使得企业的违法成本较低。这导致部分企业存在钻法律漏洞的侥幸心理，采取各种手段规避检查，无视农民工的合法权益。

二、国外经验的借鉴

经过30多年改革开放，中小企业已成为吸引劳动力就业的主要场所和社会经济发展的重要力量。但由于我国特殊的城乡二元结构，使得农民工的职业病防治问题形势严峻，职业病防治任重道远。目前我国职业病防治工作取得了空前的成就，但与世界发达国家的差距仍客观存在。因此，吸收和借鉴国外先进经验，找到一条符合我国国情的中小企业农民工职业病防治道路成为必要。

中小企业在美国经济中的地位非常重要，创造了大量的工作机会，吸收了大量的劳动力。同时，美国在于劳动者权益保护等方面的法律相对完善。例如1970 年颁布实施的 《职业安全与卫生法》对于那些小企业尤其是那些属于高危行业的小企业，规定给予特别关注和经济支持。美国国会于 1996 年通过了 《小企业监管执法公正法》赋予小企业更多权利，如为小企业提供执行指南；建立小企业减少责罚政策； 让小企业参与到对某些规定的审议过程等等。为了让美国的中小企业了解并遵守这些法律法规，提升相关政策的实施效果，美国建立了相关的专门机构负责相关事宜。比如为了帮助中小企业了解安全及健康相关法律政策，在美国职业安全与健康管理局（ OSHA）内部就专门设立了小企业援助办公室及时提供各类工作安全及健康法律法规的指导和培训。2005年美国职业安全与健康管理局还组织力量编写了《小企业手册》。该手册简单明了阐述了小企业在保障员工安全与健康方面的责任，在现实中取得了不错的效果。随后，美国职业安全与健康管理局又陆续推出了包括《工作场所安全防护手册》、《安全与健康的增加值》等在内的刊物，有力推动了职业病防治的宣传教育。 除此外，美国小企业管理局 （ SBA） 也成立了类似的机构从小企业管理局的角度为小企业提供咨询和援助。另外，美国发达的非政府组织，如自愿保护计划参与者协会（VPPPA）等也在工作安全及健康领域积极宣传推广等方面做了大量工作，取得一定的社会效果。这种多层次的管理体系，保证了美国相关政策法規的落实。除了机构组建外，完善针对中小企业的各项职业卫生政策法规也是职业病防治项目得以顺利贯彻和执行的保障。

日本的中小企业吸引了大部分的社会劳动力。根据日本《职业安全与卫生法》规定，拥有 50 名雇员以上的企业应指定一名或多名职业卫生医师进行指导。雇员少于 50 名的企业则未做强制性要求。同时，各卫生组织之间分工明确，共同促进职业的安全与健康。如日本各县促进职业健康培训中心主要负责职业安全与健康方面的信息咨询及相关的培训事宜；日本职业健康促进系统作为日本医学协会下设的机构则经常开展针对中小企业的职业健康卫生方面的培训；国家职业健康中心有100多个附属机构，这些机构遍布全日本，则开展职业健康考试并提供相关的培训課程。经过多年的积累与发展，目前日本的职业卫生医生需要至少每月一次访问企业，以评估职业风险，并参加职业健康和安全委员会会议，讨论职业健康问题。相关法律要求所有雇主每年安排员工进行一次职业健康检查。一般健康风险评估在中小企业中的已经普遍实施。政府的补贴使得雇员能够享受许多免费的服务。

三、措施与建议

当前农民工的职业安全状况不容乐观。这种局面的形成是一个长期复杂的过程。要想改变这个现状，也需要从多个方面长期的努力。综合上文的论述，笔者认为应主要从以下几个方面着手：

（一）进一步深化改革，破除城乡差异

《劳动合同法》及相关的法律法规已经将同工同酬等理念写入法律。但是传统计划经济体制下的种种不和事宜的体制限制、身份限制使得农民工还不能享受到与城市工人相同的待遇。对于中小企业而言，这种情况更加明显。许多中小企业经营地点偏远，企业存活周期短，容易受到经济波动的影响，生产与经营具有不确定性。这些情况的存在使得政府对于中小企业的监管难度大增。因此，只有进一步强化农民工的劳动权利意识，树立公平公正的就业理念，才是激发农民工职业病防范意识的关键所在。若农民工自身都觉得自己是就业市场的“二等公民”，那么当企业侵犯其合法权益时，他们往往只能默默承受，甚至是麻木地接收。因此，政府进一步深化改革，打破城乡二元结构的藩篱，让农民工与城市工人一样平等地享受社会主义事业的成果，才能从根本上破除农民工职业病防治的尴尬局面，也才能进一步激发劳动群众的积极性与创造性。

（二）加强培训与教育

正如前文论述的那样，中小企业是一国经济的重要组成部门，也是吸引劳动力就业的主要场所。就职业病防治而言，中小企业也应该占有重要的一席之地。但是由于具体的历史原因，我国的中小企业经营者及劳动者都还比较缺乏法律意识和素养，缺乏职业病防治的科学知识积累。这种“无知”使得许多可以杜绝的职业病多发，增加了社会的负担。借鉴国外的先进经验，我国应在一个较长的时间内，专门针对中小企业及其从业人员开展劳动法律法规及职业病防治方面的知识教育和培训，提升中小企业经营者及从业人员的整体水平。同时，通过这种教育和培训，也可以顺便对于中小企业职业病防治措施及从业人员的健康状况进行摸底，将各类中小企业进一步纳入到国家职业病防治的体系中，形成良性互动，保证国家政策制定的有效性。

（三）加大对职业卫生监管及执法力度

政府各相关部门及各种非政府组织应密切配合，提高中小企业对职业健康的重视，建立职业病防治的长效机制，狠抓《职业病防治法》相关规定的落实。针对中小企业及农民工的具体特点，有针对性的发布一些实施细则或指导意见等，加强对中小企业监管，切实保障农民工的健康。在法律的框架内，不断探索创新，建立统一的农民工健康档案，将制度建设与执法监督结合起来，形成全社会贯彻落实职业病防治法的风气。这样才能最终实现中小企业农民工权益的有效保护，减少甚至杜绝职业病的发生。

注释：

国家安全监管总局办公厅关于2014年职业卫生监督执法情况的通报，安监总厅安健函〔2015〕39号。

朱玮、周进红.无锡市锡山区职业卫生现状及防治对策.职业与健康.2010，26（4）.

孙胤羚、陈艳芹、张娟、何真、邵华.美国中小企业职业卫生管理概况及启示.中国工业医学杂志.2015，28（4）.

王建宇、丘创逸、耿继武.日本和芬兰中小企业职业卫生服务模式对我国的借鉴.中国公共卫生管理.2010，26（2）（总第 140 期）.