海外学者研究中国人大代表角色转变的向度与动因

2017-03-01虞崇胜温潇俊

人大研究 2017年1期

虞崇胜+++温潇俊

人民代表大会是社会主义中国的国家权力机关，拥有立法权、决定权、任免权和监督权等四项职权。人大代表作为人大的组织细胞和人格体现，根据宪法和法律赋予的各项职权，依法行使国家权力。然而，人大代表的角色定位是什么？是否发生了角色转变？为何会发生角色转变？这是所有人大研究者都要回答的问题。总体来看，中国学者对人大代表角色的研究呈现碎片化、组团式状态，而海外学者的研究则表现出系统化、类型化特征，因而本文试对海外学者关于人大代表角色转变的研究作一简要介绍和评论，借以推进人大研究的深入发展。

一、海外学者研究人大代表角色转变的旨趣和方法

通过检视海外学者研究中国人大问题的研究成果发现，海外学者关注人大代表角色变化是从关注人大基本功能变化而逐步深化的。在21世纪以前的较长时间内，海外学者普遍认为，中国人民代表大会虽然是国家的权力机关，但在现实情况中，与党委和政府这样的强势机关相比，人大则处于与法定地位不符的尴尬地位，因而中国人大一度被称为“橡皮图章”。进入新世纪以来，随着中国经济、政治体制改革的不断深化，人大的角色定位正在发生转变，一些有见识的海外学者也及时地捕捉到了这种转变。比如，韩国学者赵英男通过对新世纪以来中国人大作用变化情况的分析，认为中国人大已不再是别人眼中的“橡皮图章”，这从他的文章标题——《从“橡皮图章”到“钢印”：作为权力监督者的地方人大的崛起》便知其中的大意[1]；美国学者欧博文也认为，中国地方人大在不断扩展自己权力时采取了“政治嵌入”这一较为灵活的策略，而不是通过与政府等机关进行对抗或争取自主独立的手段[2]。由此可见，海外学者都注意到了人大的角色正在经历由软到硬，从“橡皮式”到“钢印式”的转化。

正是在对人大作用变化认识的基础上，海外学者比较敏锐地发现中国人大代表的实际角色也正在发生转变。他们的研究旨趣在于透过人大代表角色转变来揭示人大及人大代表在中国政治生活中的实际作用。综合起来看，他们在研究中国人大代表角色转变问题上的贡献，主要是从类型学和方法论两个方面上展开了具有创新意义的研究，为国内学者深入研究人大代表提供了可资借鉴的新视角。

首先，关于人大代表的地位和作用，海外学者主要从类型学的角度对各阶段人大代表的角色进行了分类，进而揭示人大代表的角色转变向度和趋势。诸如，谭睦瑞（美国）、欧博文（美国）、赵英男（韩国）、麦克法夸尔（美国）、夏明（美国）、墨宁（美国）、加茂具树（日本）等学者都对不同阶段的人大代表的角色扮演提出过各自的理论见解。谭睦瑞（或译成“特纳”）把20世纪80年代以前的全国人大代表分为荣誉代表与党和国家高级官员两种，不过这两种类型的代表在议政能力、精力等方面存在不足[3]。欧博文把20世纪80年代的人大代表分为三种类型：消极者（Inactives）、代理人（Agents）和进谏者（Remonstrators）[4]。赵英男把90年代的地方人大代表分为公共监督者、意见反映者、政策提供者和宣传模范者[5]。麦克法夸尔在1997年11月对省级人大工作的调查报告中指出，省人大能够发挥三个功能，其中普通的人大代表就能发挥第三个功能——代表广大人民群众充当巡视员式风格的角色，接受大家的抱怨，即人大代表能够充当巡视员角色[6]。加茂具树认为中国的人民代表大会的角色与功能发生了变迁，其角色地位从“党的人大”转变为“党的领导伙伴”，人大代表也在设法谋求选区或选举单位的利益[7]。

其次，在研究视野和研究方法上，海外学者则较多地采取了实地调研和访谈的方法。诸如，墨宁对5130名乡、县、市人大代表进行调查，进行了65次访谈，发现人大代表们不断接近民意代表的角色，代表们能清楚地使用“选区”“选民”及“选民利益”等名词，代表们与选民们关系拉近了，但同时也发现人大代表的层次越高，离选民的距离越远，县、乡基层人大代表更倾向于用自己的行动方式為选区或选举单位谋利益即政治分肥（pork-barrel politics）[8]。夏明则从人大代表的行为动机上提出人大代表的履职情况与职业背景、政治态度有关，官员背景的人大代表关注的是稳定性，而具有较高责任意识的人大代表会尽可能地去反映民众诉求，即使没有受到奖赏激励或惩罚压力[9]。

由上可见，海外学者对中国人大代表的研究与中国国内学者有所不同，国内学者研究人大侧重的是人大代表的法律地位和实际作用，较少从角色功能上展开研究。而且，国内对海外学者关于人大代表角色的研究成果往往视而不见。比如，国内学者王雄密切关注海外人大制度的研究成果，将其研究方法概括为制度范式和权力范式两种，但其着眼点是整个人大制度[10]，并未对人大代表角色展开论述；黄冬娅和陈川慜基于2013～2014年全国县级人大代表抽样的数据，挖掘影响人大代表履职的因素，文中也对海外学者的一些理论见解进行过一些梳理[11]，但研究重心并未聚焦在人大代表角色这一具体话题。因此，系统检视海外学者对人大代表角色转变的既有研究，对于促进国内学术界深化人大代表角色功能研究具有一定的学术价值和实践意义。

二、从政权代理人到民意代言人：人大代表角色转变的向度

角色，社会学的术语，指的是“对群体或社会中某一特定身份的人的行为期待”[12]。人大代表的角色，本质上也是对人大代表这个群体的行为期待，对待一个社会角色，我们可以从角色认知、角色认同、角色冲突等方面进行分析，但本文主要从类型学的角度进行研究。

根据前文的文献综述可知，谭睦瑞把20世纪80年代以前的全国人大代表分为荣誉代表与党和国家高级官员两种；欧博文把20世纪80年代的人大代表分为消极者、代理人和进谏者三种；赵英男把90年代的地方人大代表分为公共监督者、意见反映者、政策提供者和宣传模范者四种。本文将其总结为谭睦瑞的两类型说、欧博文的三类型说、赵英男的四类型说，具体内容可概括为表1。麦克法夸尔、夏明、墨宁、加茂具树等海外学者虽也对人大代表的角色有过论述，但不如谭睦瑞、欧博文和赵英男将角色类型定位得如此清楚，特别是欧博文和赵英男的角色分类比较经典，后来的研究者多以他们的角色类型为研究基础。通过研究这三位学者的类型说，发现人大代表的角色在不同阶段呈现出不同的类型（这在很大程度上与他们的职业背景息息相关），并且对人大代表的研究重心逐渐从全国人大代表过渡到地方人大代表。

（一）欧博文的三类型说（20世纪80年代）

欧博文把20世纪80年代的人大代表分为三种类型：消极者（Inactives）、代理人（Agents）和进谏者（Remonstrators）。他是于1989～1991年对39位来自武汉、天津、北京、哈尔滨的人大领导、人大代表、研究员、工作人员等人员进行访谈而总结出人大代表的这三种角色类型。根据人大代表的行为规范可知，其角色要求是一方面向群众解释国家的政策条文，另一方面是向有关当局反映群众的利益诉求。

消极者指的是没有人大代表角色观念的那一批人，他们把人大代表作为一种荣誉而非将其视为一种职责，既不解释政府政策也不反映群众意见。“消极者”有“大的办公室和空的办公桌”，他们“感谢国家的信任”，把人大当成只是“举手、拍手和握手”以进行“政治装饰”的聚集场所[13]。这些人大代表主要来自这些群体：可能是对政治缺乏兴趣的演艺圈艺人，可能是一年只有几周时间参会的官员，可能是感觉“被拉下马”的官员，可能是参加不少荣誉性论坛的劳模，可能是十分专注自己科研和教学的知识分子。

代理人指的是负责向选民解释国家法律、政策的那种人大代表，主要传达上级的指示，充当领导与群众的桥梁，他们自认为是政府的助手。当群众对政府出台的政策并不是很认可的话，代理人会出来澄清，进行合法性论证，对群众动之以情，晓之以理，要求群众从国家的利益出发、从长远的利益出发，去接受这个政策。代理人主要包括人大领导、劳动模范、民主党派成员和年轻的党外精英等，他们之所以特别热衷于做政权的代理人，是因为党和国家会给他们应有的政治权力、社会地位和经济财富，来自官方的首肯构成他们的动力来源。

进谏者，在某种意义上也承担部分代理人的角色，但与代理人不同的是他们十分关心选民的利益诉求。进谏者主要是那些具有高度责任意识和公益意识的人大代表，他们热心地帮选民解决一些实际问题。欧博文指出，进谏者选择站在选民的立场上去反映他们的诉求，向政府进谏一些建议，可能是基于五个方面的动机：第一，许多代表谈到义务、骄傲和“渴望有所作为”；第二，成功的进谏能够赢得地方群众的敬重；第三，进谏可以使代表们摆脱日常工作，提升他们的独立性与政治地位；第四，进谏可以使代表参与到政策制定与政策执行中——在很大程度上纯粹的政权代理人很难实现；第五，进谏者可以发展有价值的关系网，而这些常常能转化为物质资源和其他实际利益。

总而言之，除了消极者持消极态度外，代理人和进谏者皆持积极态度，其中进谏者更积极。当代理人和进谏者这两个角色重合时，在协调国家和社会两方面的利益时，最具成效。

（二）赵英男的四类型说（20世纪90年代）

赵英男把20世纪90年代的地方人大代表分为公共监督者、意见反映者、政策提供者和宣传模范者，前两种是他们的主要角色。也就是说，他们主要扮演公共监督者和意见反映者而不是作为政权代理人。他认为，不同于20世纪80年代，进入到20世纪90年代初，由于法律、政治条件与公众的期望发生了改变，人大代表的角色发生了变化。第一，法律条件发生了变化——1992年制定了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》），《代表法》的出台为人大代表提供了必要的物质保证和人身安全保障，党政干部侵犯人大代表的事情逐渐减少。第二，政治条件发生了变化——中国共产党的支持为人大的成长提供了政治保证，为了控制干部腐败和恢复公众信心，党中央决定加强人大对所有国家机关和党自身的监督功能。第三，公众的期望变高了——不认真履职的人大代表将受到人民的罢免。

公共监督者。从20世纪90年代初，人大代表作为公共监督者，其监督效果得到明显提高，主要体現在两个方面：一方面，人大代表权力的行使更加顺畅，与“广东现象”一样，其他地区的人大代表也能运用强大的权力如质询权。另一方面，人大代表建议的落实率明显提高，人大代表将民众的诉求反映到政策议程中，政府不断采纳代表的建言。人大能够有效运用监督权主要基于两个优势：第一，可以借助具有一定规模的人大代表这个群体来进行监督；第二，人大可以以人民的名义行使监督权。

意见反映者。人大代表被要求同人民群众保持密切的血肉联系，把公众诉求反映给国家机关，然后督促这些国家机关去实施。代表们反映较多的主要是群众的日常需求，希望政府能够提供更多的公共产品。如公共设施、公共教育、公共医疗、公共卫生、公共安全等。党和政府为更好地听取民意，也不断探索新的方式，设立特殊的渠道将公众诉求反映到领导层，如李长春在1998年设立“人大代表直通车”，使人大代表能够更加有效地发挥作用。

政策提供者。人大代表在这里充当政策提供者（policy-providers）而不是政策制定者（policy-makers），意味着人大代表在一些重要事情上向政府提供政策意见，虽然这些政策意见并没有直接的效果，但较之于20世纪80年代这也是一个突破了，间接效果在日后也会不断凸显。另外，地方人大代表在这个角色扮演上比全国人大代表表现得更为突出。

宣传模范者。在20世纪80年代初，人大代表扮演着政权代理人的角色，代表国家向群众宣传和普及政策方针，不过到了20世纪90年代，人大代表不再愿意花那么多时间和精力去扮演这个角色，因为对于他们而言，这是政府应该去扮演的角色。他们更愿意去宣传人大体制本身而不是法律和政策，这也得益于1998年12月党中央、全国人大决定加强人大的宣传。来自基层的一些本单位的模范更愿意去扮演模范或榜样的角色，私营企业家会模范带头，遵纪守法，比如他们如实交税，承担环保责任等。

此外，人大代表扮演不同的角色这主要与他们的社会背景有关。

工人和农民背景的人大代表倾向于扮演意见反映者和公共监督者，这主要是因为：第一，这两个角色并不需要人大代表有较高的学术成就和较多的政治资源；第二，代表与选民之间的这种亲近关系要求使然，住在同一地方的工人和农民把自己身边的人选为人大代表，人大代表必然要向选区或选举单位的选民负责，反映他们的意见和行使监督权。

知识分子和官员背景的人大代表更倾向于成为政策提供者。知识分子具有一个天然优势：拥有专业知识与技能，具有较高的政治素养。官员背景的人大代表倾向于成为“政策补充者”，与其他的人大代表相比，官员背景的人大代表表现得不算很积极，因为他们处于角色冲突的境地：一方面他们作为官员需要去执行法律和政策，而另一方面他们自己又要去监督实行的具体状况，即既当运动员又当裁判者，因此他们更宁愿充当政策提供（补充）者而不是公共监督者。

私营企业家和个体户背景的人大代表倾向于扮演模范角色，最接近政权代理人。在所有的阶层中，私营企业家和个体户似乎是最想成为人大代表的，因为这样能改变他们不稳定的政治地位，通过参加人大会议，他们能够与党政领导干部接近，这样方便搭建极其有价值的关系网。另一方面，作为人大代表享有未经许可，不受逮捕等“特权”作为护身符。他们比较乐意去充当模范或榜样角色，这样更易获得政府的支持并且能获得较好的社会评价。

总而言之，工人和农民背景的代表倾向于扮演意见反映者和公共监督者，然而知识分子背景的代表和一些官员代表更倾向于成为政策提供者，私营企业家和个体户背景的代表对模范角色和经济角色更感兴趣，最接近政权代理人的角色。自从20世纪90年代初以来，虽然中国的党国体制和立法体制没有发生根本性的变化，但人大代表较之以往已经变得日益具有代表性。人大代表的层次越低，在履行代表角色方面的职责就越积极，越是基层的人大代表，在参与政治方面表现得越活跃[14]。

综上所述，如果从消极与积极的角度来对人大代表的角色进行定位的话，欧博文的分类可以这样概括：消极者、积极者（代理人和进谏者）。而赵英男认为进入到20世纪90年代后，人大代表变得更加积极活跃，在对人大角色的类型进行划分时，将消极者这一角色定位删掉了，即积极者（公共监督者、意见反映者、政策提供者和宣传模范者），人大代表们积极地运用自己的权力，如出现了“广东现象”和“沈阳事件”。从谭睦瑞经欧博文到赵英男，人大代表的角色已经从一个消极者转变成为一个积极者，由对上负责变为对下负责，不断在完成一个政权代理人到民意代言人的角色蜕变。中国的人大代表从法理上讲，应是人民权力的受托者和人民意志的表达者，代表角色向度由向上负责转变为向下负责，在很大程度上意味着代表性的回归，借用全国人大代表章联生的话说，人大代表要当好五种“工具”：做好收音机，收录百姓心声；做好传声筒，传达党和中央的好政策；做好扩音器，宣传中央的有关精神；做好表决器，投好神圣的一票；当好监视器，监督“一府两院”不含糊[15]，人大代表不仅要当传声筒和扩音器，更要充当收音机、表决器和监视器，真正地完成政权代理人到民意代言人角色向度的转变。

三、制度理性和个人理性的合力：人大代表角色转變的动因

关于人大代表角色转变的动因，海外学者通常是在制度理性与个人理性这个框架下进行分析，个人理性又可以细分为代表理性和选民理性。

（一）制度理性：从“橡皮式”到“钢印式”

这里的制度理性主要指的是国家通过制度安排，调整原有的权力格局，使得权力主体不断走向理性化，人大通过这种制度性调整得以扩大权限，在既定的权力格局中拥有自己的政治舞台。人大代表的角色逐渐从一个消极者变为一个积极者，从一个被动者变为主动者，从一个偶像派变为一个实力派，其根本原因在于人大制度本身的成长。人大代表作为人大的组成人员，人大权力的扩张在很大程度上决定了人大代表的大有可为。人大，作为国家权力机关，宪法和法律给予了它至高的地位，但在实际运行过程中却发现人大远远没有发挥它应有的作用。在既有的权力格局下，与党委、政府这样的老牌强势机关相比，人大应该算是一个新的行动者。欧博文其实也早就提出了“嵌入论”——作为一个新的行动者以友好的姿态悄然嵌入既有的权力格局。在赵英男看来，在早期阶段为摆脱人大政治上的颓势，人大采取的策略是争取党委的支持，与政府保持合作关系，尔后初步实现这些目标后，人大开始与政府相对抗。显然，在这些研究者眼中，当前中国人大的发展，并不是像早期的研究者们所看到的那样，在一个竞争性的体系中追求自主性，而主要是通过推动整体制度的发展而扩大自己的活动空间，并在活动空间扩大的过程中证明自己的正当性，以试图获得一个相对稳定的工作领域[16]。

从监督权来看，赵英男在《从“橡皮图章”到“钢印”：作为权力监督者的地方人大的崛起》一文中提到，20世纪90年代，党委转变对人大的态度，开始考虑利用地方人大的监督权来防止政府的腐败，人大逐渐从党委那获取一定的自主权[17]。人大依此不断伸展自己的权力，扩展了执法检查、述职评议和代表评议的监督权，一些地方人大不断探索新的监督方式，当然并不是所有的地方人大都在积极探索，于是出现了赵英男所说的三派：“先锋者”（pioneer）、“从众者”（bandwagoner）和“消极者”（inactive）。另外，从组织机构的设置来看，人大的常委会和专委会的设置，也说明了人大在不断成长。

从立法权来看，赵英男在《中国地方人大的立法政治》一文中认为，在地方政治中，党委与人大的关系不是一个关键的问题，这不同于党中央与全国人大的关系。在立法上，人大并不需要事事向党委提前报告，他以上海市为例，人大需要向党委报告的只有这三类法律：（1）重要的法律，如《工会条例》；（2）敏感的法律，如《宗教事务条例》；（3）棘手的法律，如《烟花爆竹安全管理条例》[18]。党委下放立法权限主要是基于两方面的考虑：一是党的能力和精力有限；二是许多法律跟经济相关且不涉及政治敏感性，不需要党委参与。因此，人大在立法权限方面扩张了不少。

（二）个人理性

1.代表理性：从消极被动者到积极主动者

在20世纪70年代末80年代初，我国经济体制改革不断推进，衍生了不少新的社会阶层，利益诉求也不断涌现出来，社会空间得到释放，人大代表的职业背景也变得多元化，如前面表1中所列的人大代表角色所对应的职业背景也越来越清晰，越来越细化。代表们从自己的阶层利益出发，更加理性化，不再仅仅是政权代理人的“传声筒”，更想在这个政治舞台上发出自己的声音，成为阶层利益的“代言人”。

谭睦瑞将20世纪80年代之前的人大代表分为荣誉代表与党和国家高级官员，这两种角色所对应的职业背景比较模糊，界限并不清楚。

欧博文把20世纪80年代的人大代表分为三类：消极者——他们可能是对政治缺乏兴趣的演艺圈艺人，可能是一年只有几周时间参会的官员，可能是感觉“被拉下马”的官员，可能是参加不少荣誉性论坛的劳模，可能是十分专注自己科研和教学的知识分子；代理人——主要包括人大领导、劳动模范、民主党派成员和年轻的党外精英等；进谏者——主要是那些具有高度责任意识和公益意识的人大代表。较之以往，角色分类更加具体，更接近代表的本质。

赵英男把20世纪90年代的人大代表角色分为四类：工人和农民背景的人大代表倾向于成为公共监督者和意见反映者；知识分子和官员背景的人大代表倾向于成为政策提供者；私营企业家和个体化背景的人大代表倾向于成为宣传模范者。这说明各阶层越发理解自己的利益诉求，懂得其职责不仅仅是将法律与政策传给群众，更应该将民众诉求反映到决策层。

从这个角色变迁历程来看，角色越分越精细化，职业背景越来越多元化，这也主要取决于这些人大代表参政议政的政治意识增强即代表理性的增强，使得他们更加积极主动地去承担社会责任，从一个被动者变成一个主动者，实现政权代理人向民意代言人的向度转变。

2.选民理性：从政治冷漠者到政治参与者

早先，选民对政治基本持冷漠态度，关于人大代表的高参与率也都是政治动员的结果；而后，选民素质不断得到提高，政治意识也不断增强，一些选民主动联系人大代表或党政机关反映问题，甚至一些选民对不合格的人大代表行使罢免权。依法当选的人大代表作为国家与人民之间的沟通桥梁和联系枢纽，当未发挥其应有作用时，选民可以联名提出罢免案。因为代表与选民本身是一种委托—代理关系，如果代表不能有效履职、满足选民的合理要求，选民可以依此解除这种委托—代理关系。如2000年1月11日，广西恭城瑶族自治县嘉会乡大山村的120名选民联名向县人大常委会提交“要求罢免谭显双自治县人大代表职务议案的报告”[19]。谭显双原是嘉会乡大山村的村委会主任，选民对1995～1999年公款吃喝，挪用村干部效益提成和土地补偿费等行为表示不满，要求罢免他的人大代表职务，最后县人大常委会主任前往指导罢免工作。根据《代表法》，选民或选举单位有权依法罢免自己选出的代表，而人大代表又的确要受原选区选民或者原选举单位的监督，这为履职的人大代表悬挂着一把达摩克利斯之剑。因此，人大代表在选民理性的外在刺激下变得更具有地域回应性。

根据选举法，选民共有四大权利：选举权、被选举权、监督权、罢免权。在现行法律规定下，选民主要基于以下几方面来对代表进行监督：（1）代表走访选民；（2）代表向选区选民汇报工作；（3）代表回答选区选民的询问；（4）代表接受選区选民的评议。但这些监督方式都是由代表主动发起的，而不是选民主动进行的，因此如果一种常规化监督机制能够建立，选民将从政治冷漠者变为政治参与者，同时也将促进代表角色由自上而下的政权代理人向自下而上的民意代言人转变。当然这有赖于选民意识的觉醒即选民理性的增强，使得他们更积极主动地参与政治生活，从一个消极者变成积极者，从一个“社会人”转向“政治人”，从一个政治冷漠者走向政治参与者。

四、结论

综上所述可以看出，海外学者关于中国人大代表角色的研究是富有成效的，他们对于人大代表角色的研究已经具有系统化、类型化特征，他们对不同阶段的人大代表的角色扮演都提出了自己的见解，其中以谭睦瑞的两类型说、欧博文的三类型说和赵英男的四类型说最为典型。透过欧博文三类型说和赵英男四类型说的具体内容，可发现海外学者对人大代表角色的研究有一个重要认识向度：即普遍认为人大代表正在经历着从自上而下的政权代理人向自下而上的民意代言人转变。他们还试图从制度理性和个人理性（包括代表理性和选民理性）的双重维度来透视人大代表角色转变的动因，从而把人大代表角色研究提升到一个新的高度。从海外学者的这些研究向度和研究成果中大体可得到以下四点结论。

第一，人大代表角色转变的重点是从中央转向地方的。全国人大作为我国最高的权力机关，其变化牵一发而动全身；而地方各级人大，作为地方各级权力机关更加贴近人民群众，其代议功能会相对较强。另外，全国各省、市、县、乡级人大代表数量众多，适合作为试点，角色转变更明显。

第二，人大代表层次越低，代表与群众的距离越近。县、乡两级人大代表是由选民直接选举产生的，而县级以上人大代表是间接选举产生的，由下一级人大选举上一级人大代表，委托代理关系层层代表，层次越高的人大代表其积极性和代表性会不断式微。

第三，人大代表的角色定位很大程度上取决于人大制度自身的成熟度。人大作为人大代表的承载体或母体，而人大代表作为人大的组成人员，其角色意识的觉醒程度在很大程度上依赖母体本身的壮大。在一定意义上，人大制度的成熟度决定了人大权限的扩张性，继而决定了人大代表履职的积极性。

第四，人大代表的角色会不断从自上而下的政权代理人向自下而上的民意代言人转变，更加具有地域回应性。人大代表不再仅仅承担政权代理人的角色，还更加主动地去承担民意代言人角色，在国家与人民这座天平上，人大代表不断调整砝码，从国家这端不断滑向人民这一端，逐步实现既代表国家又代表人民这一对角色的重叠。

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