浅析水资源管理“双控”指标的沿革

□陈雪英

浅析水资源管理“双控”指标的沿革

□陈雪英

介绍用水双控到消耗双控，指出消耗双控更具针对性、更加具体，是最严格水资源管理制度的延伸。

水资源管理；用水总量和用水效率；水资源消耗总量

水资源短缺、水环境恶化是我国当前经济社会发展面临的重要资源问题之一。目前，在国家层面已经出台了两个“双控”指标，分别是“用水总量和用水效率”双控指标及“水资源消耗总量和消耗强度”双控指标，用于切实有效的加强水资源管理。正确认识和理解“双控”的内涵，有利于政策的落实，有利于措施的实施。

1.“用水总量和用水效率”双控

“用水总量和用水效率”是实行最严格水资源管理制度“三条红线”中的两条，于2012年1月由国务院提出，要求以水定产、以水定城，建设节水型社会。

实行最严格水资源管理制度，是为了更好地贯彻落实中央水利工作会议和《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）的要求。最严格水资源管理制度，确立了水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”。“用水总量和用水效率”双控指标，是针对水资源开发利用控制、用水效率控制两条红线的确定指标。用水效率指标，包括万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数两项。到2020年，目标值设定情况为:万元工业增加值用水量降低到65m3以下、农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

“用水总量和用水效率”双控，对规划管理和水资源论证，控制流域和区域取用水总量，实施取水许可，水资源有偿使用，地下水管理和保护，水资源统一调度，节约用水管理，用水定额管理，节水技术改造等提出了相应的工作要求和内容。

2“.水资源消耗总量和消耗强度”双控

“水资源消耗总量和消耗强度”双控指标，在十八届五中全会上的“十三五”规划中提出，是继实行最严格水资源管理制度后又一项强有力的节水控制指标。“十三五”期间我国将实施水资源消耗总量和强度双控行动，该举措是为了加快生态文明建设，促进经济发展方式和用水方式转变,全面推进节水型社会建设,进一步控制水资源消耗。

为进一步健全完善水资源管理的双控指标体系，水资源消耗强度指标在已有的万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数的基础上，增加了万元GDP用水量。水资源消耗总量和强度双控行动方案要求，到2020年，万元GDP用水量要比2015年降低23%，万元工业增加值用水量分别要比2015年降低20%,农田灌溉水有效利用系数要提到高0.55以上。

双控行动方案强调切实强化水资源承载能力的刚性约束，要求相应地建立水资源承载能力监测预警机制和完成水资源承载能力评价。此外，方案对全面建设节水型社会建设，综合治理地下水超采问题，统筹配置和有序利用水资源，积极推进水权水市场建设，加快提升水资源计量监控能力，大力开展节水技术与机制创新等都提出了新的要求和目标。

3.两个“双控”指标的区别和联系

水资源是对经济发展和生态环境质量具有巨大影响的重要资源之一。我国水资源的基本国情是，人多水少，时空分布不均。随着经济社会的快速发展，各地均呈现出了不同程度的水量或水质性缺水，水资源的开发利用程度不断挑战水资源的承载能力。当前，水资源的承载力应该从更全面的角度去评价，即“量、质、域、流”4个方面，“量”指水资源的数量要求，“质”指水资源的质量要求，“域”指水资源的空间要求，“流”指水资源的健康动力。国家先后实施的两次水资源双控，目的是节约水资源，从“量”上促进水资源承载力的可持续，促使经济社会发展和水资源承载力相匹配、相协调的重要措施。

从用水双控到消耗双控是对节水的更高要求，消耗双控更具针对性，更加具体，是最严格水资源管理制度的延伸，是对北京市能源消费双控机制的成功在水资源管理方面的推广应用。

水资源的使用，包括消耗和排放两部分。“用水总量和用水效率”双控，管理的目标范围全面，包括消耗和排放全过程；“水资源消耗总量和消耗强度”双控，管理的目标更加具体，只针对消耗过程。

4.“双控”指标的落实具有重要意义

一是有利于贯彻落实科学发展观。我国的水资源长期存在着过度开发现象，节水型建设开展实施力度不够，用水方式较粗放，居民节水意识不足，节水产品研发不足，水资源承载能力堪忧。严控水资源消耗，节约保护有限水资源，是生态文明建设的重要内容，有利于解决河湖断流、水质污染等水生态问题，有利于早日实现山青水绿的生态环境，有利于进一步落实科学发展观。

二是有利于破解水资源短缺瓶颈。我国水资源人均严重不足，近2/3的城市不同程度缺水,随着经济社会的不断发展，生产、生活、生态各方面对水资源的需求会不断加大。可以预见，今后较长的一段时期内，水资源供需矛盾将更为突出。严格落实“双控”，全面提高全社会各行各业用水水平，是破解水资源短缺瓶颈,促进水资源可持续利用的有效途径。

三是有利于推进供给侧结构性改革。我国水资源的开发利用现状是短缺与浪费并存、治理与污染并行。在用水大户-农业灌溉方面，农民的大水漫灌习惯长期存在，且难以从认识上得到根本性的转变。发挥“双控”的倒逼作用，以供定需，有利于促进区域产业结构调整，淘汰落后产能，培育新的经济增长点。□

2017-09-15

陈雪英，女，汉族，河北省水利技术试验推广中心，高级工程师。