行政事业单位内部控制——“以评促建”的关注点

张平

【摘 要】本文针对行政事业单位内部控制工作存在的问题，结合工作实际，提出“以评促建”的3个关注点。首先是强化必要性和紧迫性的认识。其次是重点关注组织机构建设、业务培训、单位和业务层面评价、建立长效机制等几个关健的步骤。第三，从防范管理层逾越、不相容岗分离、重视合同管理、实施预算绩效控制等方面筑牢几个薄弱环节。

【关健词】行政事业；内部控制；以评促建；关注点

2012年11月，财政部《关于印发〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉的通知》（财会[2012]21号），自2014年1月1日起施行。2015年12月，财政部出台《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号），要求行政事业单位应于2016年底前完成内部控制的建立与实施工作。2016年6月，财政部印发《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会[2016]11号），决定以量化评价为导向，开展单位内部控制基础性评价工作。下面以襄阳市为例，探讨“以评促建”应关注的几个问题。

一、关注点之一：强化两个重要认识

充分认识建立健全行政事业单位内部控制制度的必要性和紧迫性。“以评促建”是在发展不平衡的情况下，倒排时间表，以评为手段，以建为目标。从财政部提出开展基础性评价的工作要求，到2016年底全面建立行政事业单位内部控制制度，时间只有半年。（1）由于行政事业单位的社会属性和经济属性日益突显，在依法行政和公共管理过程中的经济风险、廉洁风险、法律风险、舆情风险较大，需要有效控制和化解风险；（2）推进财税体制改革，对作为经济主体的行政事业单位规范管理提出了新要求；（3）作为最大的发展中国家，建立健全行政事业单位内部控制制度，是落实“四个全面”的具体要求；（4）在行政事业单位仍然存在内部控制制度不完善、执行不到位、监督不落实、发展不平衡等亟待解决的问题。基于现状，“以评促建”能够通过开展基础性评价，做到有的放矢、心中有数，找出不足之处和薄弱环节，有针对性地对建立健全内部控制体系。

襄阳市财政局于2016年8月印发了通知，要求在全市通过“以评促建”的方式，推动各行政事业单位于2016年底前如期完成内部控制建立与实施工作。（1）全员培训：组织全市行政事业单位进行内部控制专项培训，统一思想、提高认识，培训各单位骨干；（2）任务分解：明确主管部门对本部门内部控制的建立健全负主体责任；（3）倒推时间表，制定路径图；（4）落实各单位“一把手”责任制；（5）实行全程项目督导，由市财政部门根据工作需要，随时解决工作中出现的情况和问题。

二、关注点之二：把握几个关健步骤

（1）组织：确定单位内部的牵头部门。成立工作机构，确定牵头部门；（2）培训：单位内部培训要结合本部门本单位实际工作，注重实用；（3）单位层面：需要单位各个综合部门（纪检监察、党群、人事、财务、办公室等）协调完成；（4）业务层面：按全面性和重要性原则，将各类经济活动的业务流程进行梳理；按照制衡性和适应性原则，系统分析，交叉评价，确定各个业务流程的主要风险点；（5）以评促建：针对风险点和不足，完善制度，实时测试，形成长效机制。

以襄阳市某单位为例。（1）该单位内部控制的组织机构，由单位负责人直接领导，牵头办事机构设在监察部门，其他机构负责人参与。（2）单位组织全员培训，例举业务流程梳理、风险点查摆、流程再造的案例，快捷实用。（3）将规章制度整理、汇总，将日常决策、内部监督、关健岗管理等过程再现，形成对单位层面内控组织、机构、有效性的评价基础。（4）“三段式”工作方法：一是以“三定方案”为基础，各业务部门分别将业务工作流程列示；二是将第一段成果汇总、内部传递，由全体人员充分列举每一项业务的不足之处和风险点；三是将第二段成果反馈各业务部门，并据此再造业务流程。如有必要，以上过程可以重复1-2次。（5）评分表和基础性评价报告提交单位领导班子集体研究，同步决策梳理再造后的流程，和规范后的新制度、形成的新机制。并在日后定期测试调整。

三、关注点之三：筑牢几个薄弱环节

（1）防范管理层逾越。十八届四中全会指出，要“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”主要措施有：“一把手”不直接分管人、财、物等相关部门；设立“三重一大”事项监督员，全程参与集体研究和决策过程；决策过程实行“首长末位表态制”；充实各类专家库，逐步实现省级平台整合，保障专家依法独立出具意见；以政府购买服务方式引入第三方评估；单位法制部门、法律顾问、政府法治机构分级審查等。（2）不相容岗分离。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“强化对行政权力的制约和监督”，“对财政资金分配使用、国有资产管理、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”。具体做法有：针对每一项业务流程，厘清权责，利用OA系统、管理软件，实现经办岗位用户、密码分离；明确各级授权，未经授权不得处置；对紧急非重大事项建立补偿制度；对岗位履职情况进行定期评估，针对性开展业务学习、培训和继续教育；各层级人员实现定期轮岗等。（3）重视合同管理。实行合同归口管理，分别申报后，归口登记，归口组织业务、财务、法律部门会审，归口报批，归口印制和授权签订，归口存档，归口协调执行等。（4）实施预算绩效控制。一是以部门预算为主线，试行部门或单位整体绩效报告制度。二是对重大项目实行绩效评估制度。三是对部分项目试行跟踪评估制度。四是鼓励政府购买服务引入第三方评估。五是注重结果运用，将评估、评价和报告与项目安排、资金分配、人员考核等挂勾。