中国民族地区财政精准扶贫发展研究

韩石+王润球

【摘 要】随着 2013年习近平总书记提出的“精准扶贫”战略，标志着我国扶贫攻坚进入新阶段，扶贫工作更加急迫。本文在综合考察国家财政扶贫政策运行机理的背景下，对民族地区贫困、财政扶贫及政府扶贫行为的特殊性进行探讨，在分析财民族地区财政扶贫资金的构成和财政专项扶贫资金的涵义，以及财政专项扶贫资金分配、使用政策的大致情况基础上，提出民族地区财政专项扶贫资金在分配与使用中存在的项目不合理、管理失当，未瞄准扶貧对象、周期时限等问题，以及产生这些问题的原因，最终针对性的提出了新时期的财政扶贫导向，提出多民族地区财政扶贫的对策建议。

【关键词】民族地区；精准扶贫；财政扶贫

财政扶贫是我国贫困治理的基础和重要支柱，在解决贫困的市场外部性问题中起着不可替代的作用。我国民族地区一方面贫困人口集中，贫困面广，贫困程度深，反贫率高；另一方面地方财政能力较弱，财政扶贫资金缺口大，对转移支付依赖度高。民族地区公共财政是限时减贫脱贫的“助推器”，要肯下“硬骨头”就必须发挥财政的主导作用，要加强财政扶贫政策措施的精准度和精细化，将财政资金用到真正贫困人口身上，将财政政策落到真贫的根子上，既“输血”更“造血”，既摘“穷帽”更拔“穷根”。

一、民族地区财政精准扶贫的发展态势

1.国家财政扶贫资金快速增长，对民族地区财政扶贫资金倾斜度加大

财政扶贫资金特指财政专项扶贫资金的统称，指国家财政预算安排用于支持各省 （自治区、直辖市） 农村贫困地区、少数民族地区、边境地区、国有贫困农场、国有贫困林场、新疆生产建设兵团贫困团场（以下简称各地） 加快经济社会发展，改善扶贫对象基本生产生活条件，增强其自我发展能力，帮助提高收入水平，促进消除农村贫困现象的专项资金。

随着全面建成小康社会时间的临近，扶贫工作更加紧迫，国家的财政扶贫资金近年来增长快速。2011-2014年中央预算安排财政专项扶贫资金累计约1458亿元，年均增长17%，同时拓宽扶贫开发投入的渠道，安排专项彩票公益金41.25亿元。2015年中央预算安排财政专项扶贫资金460.90亿元。2016年中央财政贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神，按照精准扶贫、精准脱贫的有关要求，大幅度增加财政扶贫资金投入规模，预算安排中央财政扶贫资金补助地方部分660.95亿元，比上年增长43.4%。（如图1-1）

同时国家中央财政加大对民族地区财政扶贫资金的倾斜性投入，近年来民族地区财政扶贫资金量增长快速。如2016年中央下达云南省中央财政专项扶贫资金412334万元，其中发展资金339442万元、少数民族发展资金45208万元、以工代赈资金26000万元、国有贫困农场资金720万元、国有贫困林场资金964万元。省级财政专项扶贫资金预算为310014万元，较去年增加178922万元，增长136%。

2016年，内蒙古自治区共安排扶贫资金57.9亿元，较上年增长21%。财政部下拨区扶贫资金19.84亿元，较上年增加4.59亿元，为历年最多；财政安排扶贫资金18.7亿元用于精准扶贫、精准脱贫；2016年盟市旗县稳定增加扶贫投入安排扶贫资金19.4亿元。

2.民族地区财政扶贫政策及资金管理制度日趋完善

中央财政在加大扶贫投入力度的同时，不断完善财政专项扶贫的政策与资金管理机制。一是以国务院扶贫开发办领导小组名义印发《关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》，从资金分配机制，使用机制和监管机制等方面入手推进改革，在建立资金竞争性分配机制、下放资金项目审批权限到县级、提高资金使用精准度、集中力量解决突出问题、强化地方监管职责、构建全面监管体系等方面提出明确要求。二是修订印发《财政专项扶贫资金管理办法》，对财政专项扶贫资金内涵、支持重点、使用范围、分配管理方法等方面进行了明确，特别是进一步完善了财政扶贫资金因素分配法，增加了贫困深度和脱贫难度等指标作为分配因素。三是强化以结果为导向的资金分配机制。四是加强财政专项扶贫工作，对贫困地区、贫困人口实施有针对性的扶持，提高精准度，特是是对民族地区的投入。

民族八省区都根据国家财政扶贫政策，制定了本省区的财政扶贫政策、规定，并制定了财政扶贫资金的使用原则和制度。以云南省为例，制定了相关的财政扶贫政策规定。（如表1-1）

3.少数民族特殊扶持资金效果日显

在“精准扶贫”战略下，国家及民族地区各级政府开始对民族地区的特殊贫困群体采取更加精准的投入和支持，如少数民族地区的山区少数民族和人口较少的少数民族，长期生活在我国漫长边境线上的居民，其中主要都在民族地区。综上，在我国民族地区的扶贫工作中，国家对特殊困难的少数民族人口开始给予了更高的重视，逐年增加相关专项资金的数额。

少数民族发展资金项目涵盖村社道路改建硬化、水利建设、畜牧养殖、特色种植、乡村环境、非物质文化遗产传承与保护、沼气池及改厕等工程，与基层群众生产生活紧密相关。2016年国家民委和财政部共同下达少数民族发展资金46亿元，比上年增长15%。同时积极推进实施“兴边富民行动”、扶持人口较少民族发展、少数民族特色村寨保护与发展、民贸民品生产等工作。以青海省为例，2015年，青海省落实少数民族发展资金1.9亿元，其中扶持人口较少民族发展资金1.45亿元，用于11个县374个人口较少民族聚居村的基础设施建设、产业扶持和社会公共事业发展，通过修桥、筑路、架管道，打通民生工程的“最后一公里”，解决当地上学难、就医难、行路难、住房难、饮水难等问题；落实少数民族特色村寨保护与发展资金1360万元，用于15个少数民族特色村的传统民居保护和乡村文化基础设施建设；落实少数民族特殊困难发展补助资金4050万元，对全省34个县128个少数民族发展补助项目进行扶持。由于少数民族发展资金项目具有精准、灵活、方便、迅速等特点，覆盖面宽，受益面广，能够想群众所想，急群众所急，深受我省少数民族干部群众的广泛欢迎和热烈期盼，自下而上地被誉为全省促进民族团结进步的“民心工程”，推动各民族共同繁荣发展的“德政工程”，造福人口较少民族群众的“幸福工程”。

二、民族地区财政精准扶贫存在的障碍

1.民族地区地方财政能力约束财政扶贫能力

从表1-2可以看出，我国民族地区经济发展水平相对滞后，民族八省区的国内生产总值仅占全国的11%，经济增长速度高于全国水平，但由于自身底子薄，发展的困难重重，特别是财政收支状况不容乐观，2015年民族地区财政总收入为13213.33亿元，仅占国家总收入的8.6%，而财政支出达到175768亿元，仅占全国财政支出的14.3%，财政赤字却高达11992.95，占全国赤字的50.9%。民族地区的财政支出很大比重上是依靠中央财政的转移支付，自身财政能力较弱，很多县级地方政府仅是“吃饭财政”（如表1-3），但民族地区的贫困人口却高达1829万人，占全国贫困人口的32.8%，并且反贫率高，在现有的中央、省区、市县盟三方筹集扶贫资金的模式来讲，民族地区地方财政能力大大限制了财政扶贫的开展，并且也会影响到中央扶贫资金的使用。

2.民族地区财政扶贫资金管理问题较为突出

信息不对称严重影响财政扶贫资金分配及退出机制的完善。由于民族地区地方财政能力的限制，民族地区县级财政扶贫资金主要依靠中央財政和省区财政的拨款，但同时对于上次财政对具体财政扶贫的实施在信息上存在着严重信息不对称，无法精准的评估出所需财政资金的准确额度。由于信息的不对称，切块到县的扶贫资金在一定程度上限制了项目计划的竞争性和择优性，导致投资效益不甚理想，无法根据准确信息保证扶贫退出机制的实施。从在实际工作中看，我国尚没有形成一套公开、透明和可操作的基础数据的收集方法、具体标准、计算影响因子的方法，使得因素法分配的作用还未充分发挥出来。另外，有些因素如“国家扶贫方针政策”和“其他”因素难以准确界定等。

委托代理风险降低扶贫资金全流程管理质量。根据委托代理理论，信息影响委托代理效率。就农村财政扶贫资金的管理、使用而言，纵向上，中央农村财政扶贫资金存在较长的委托代理链，使得地方上存在上下级关系的政府部门间通过垄断、操纵财政扶贫信息，合谋实现各自利益的最大化，造成财政扶贫资金的拨付、使用、结算等环节的管理质量有待提升。（1）财政扶贫资金拨付的时效难题。财政资金的下拨与扶贫资金的需求具有一定的时效性，及时拨付是保证年度扶贫任务完成的重要一环。民族地区扶贫项目有许多不能及时启动，导致部分扶贫资金长期滞留。民族地区财政扶贫资金存在滞留不能及时拨付，将大大降低财政扶贫资金的时效性，不能充分发挥财政资金对精准扶贫的主导作用。（2）资金使用范围不规范。（3）挪用套取财政扶贫资金现象依然存在。（4）扶贫资金的时滞性降低扶贫效益。 （5）财政扶贫资金财务管理尚需完善。

3.民族地区财政的精准扶贫机制有待形成

精准扶贫是我国目前扶贫的重要战略举措，是针对过去财政扶贫资金使用以区域和项目为落脚点，扶贫效果多体现在整体区域或项目执行上，而不能够保证贫困最深，返贫率高的家庭和个人能够脱贫。面对民族地区复杂的贫困原因、广袤复杂的地理环境和分散的小聚居少数民族人口，必须构建精准的财政扶贫机制，但从目前民族地区来看，资金使用是以县域经济为核心，项目推进的方式，缺乏细化的精准扶贫的政策机制。在财政扶贫资金使用的精准化上缺乏考核的指标体系和工作方法，项目实施过程中缺乏监督机制。

针对一是少数民族地区生态条件差，又不能通过异地搬迁，扶贫成本高的特殊地区的贫困人口；二是人口较少民族的贫困人口；三是生活在边境地区的贫困人口，如何实现精准扶贫，是最为“难啃的骨头”之一，目前还缺乏可行的精准扶贫的方案和机制。

对于已经达到脱贫条件的建档立卡户，建立退出机制至关重要，要把财政的扶贫资金用在需要的贫困人口上，财政扶贫资金不是“唐僧肉”，不能冒领、挪用，甚至贪污，要加强对财政扶贫资金的精准监督。

4.民族地区财政扶贫资金和政策呈现割裂化

民族地区财政扶贫项目和资金过去普遍采用多头管理，扶贫资金管理体制不合理，“本位主义”现象明显，参与扶贫项目和资金管理的有财政、发改委、扶贫办和民委等，甚至有国有企业等，各部门各自为政的片面性与扶贫工作统一的系统性并存，部门间协调成本高，分工责任不确切，没能形成统一的分工合作框架，造成贫困县四处跑项目，增加了高额的扶贫间接成本。各项扶贫资金没有真正纳入统一的规划；扶贫资金使用范围过于宽泛，分散使用情况比较普遍。在项目选择、资金的分配和投向上，过多地考虑了家家能干、户户得益的短平快项目，减弱了对基础设施等长效项目和公益项目的投入； 部分地方由于项目小而分散，造成资金分散、撒胡椒面的现象。并且，与扶贫相关的资金也没能和扶贫问题结合起来，整合资金，加大资金使用的规模效应。

同时，扶贫政策割裂。虽然支持扶贫的政策越来越多，涵盖了经济发展、民生保障、基础设施建设等方面，但扶贫资金部门化、政策碎片化现象也越来越严重，资金、政策边际效益递减显著。以就业培训为例，包括阳光工程、雨露工程、移民培训等9个，分布在多个部门，难以形成合力。

三、民族地区财政精准扶贫发展对策建议

1.建立民族地区扶贫大数据平台，公告制度，获得扶贫的完全信息

构建民族地区扶贫大数据库，提高扶贫资金的精准度。如目前贵州在扶贫工作上积极探索“1+N+N”，即“一云助力、多端协力、多方合力”的大数据精准扶贫模式。“一云助力”，是与省大数据办、中移在线合作，在贵安新区试点“大数据精准扶贫运营管理云平台”，以大数据贯穿“识别——决策——匹配——帮扶——管控——服务——退出”的精准扶贫全过程；“多端协力”，实现了Web后台管理端、手机APP端、大数据监控系统和客服坐席等多种终端和手段协同，使扶贫工作做到24小时不间断、360度全覆盖；“多方合力”，是充分发挥大数据众筹众扶的特点，精准筛选、智能匹配，将扶贫对象的具体需求与政府、公益组织、企业、社会爱心人士等帮扶资源精准对接，实现精准扶、全面扶、深度扶、大众扶的大扶贫新模式。

健全精准扶贫项目公告公示制度保证公民知情权，提升民族地区贫困户的信息获得能力，让财政扶贫资金的支出端与获得端实现无缝连接，完善监督制度。精准扶贫财政资金来源的公共性要求各级政府必须健全项目公告公示制度，自觉接受民族地区贫困户的监督。

2.保证民族地区财政资金的稳步增长

在面对国家宏观经济下行压力加大，民族地区财政收入增长速度下降等因素的影响，财政扶贫资金的筹集困难度加大。为保证财政扶贫资金的充分供给，必须建立多元化，集合式的资金来源模式。目前云南省作为民族地区贫困人口高达417万，仅次于贵州，是脱贫工作重点地区。2016年以来，云南省采取多元化、非单一、集合式的方式积极筹集财政扶贫资金。一是建立财政专项扶贫资金稳定增长机制；二是政贴息资金补助，撬动金融支持扶贫；三是组建平台公司，创新投融资模式；四是加强对口帮扶支援。

3.加大民族地区财政扶贫投入，整合扶贫资金

从广义财政扶贫资金来看，中央财政专项扶贫资金的数额相对有限的，但如果考虑到涉农资金，各部委相关财政资金投入、国企资金、金融资本等，我国的财政扶贫资金可能是个天文数字，但由于使用不当，效能较低，精准扶贫必须把涉及扶贫的财政资金进行整合使用，加强财政扶贫资金与其他部门专项资金的整合，形成多元化投入机制。加强资金的极化效应，而不是撒胡椒面，钱出多门，责任不清。可以县（市）设立一个“财政扶贫资金统筹办公室”，將有限的财政扶贫资金与农业、国土、交通、水利、林业等专款中具有相同建设内容的项目资金进行有机整合，相互配套、相互补充，统筹规划和实施全区的农业建设项目，这样既可集中资金实施优势项目，充分发挥资金效益，又可防止项目重复建设、同一建设项目多头申报资金等问题。例如云南省深入推进涉农资金整合。2015年，整合原整村推进、产业扶贫、扶贫贴息、扶贫安居工程、易地扶贫、劳务输出、互助资金试点、革命老区等审批权限下放至县级的8类项目资金，采取因素法将资金切块下达到县。此外，在易地扶贫搬迁工作中，省财政整合扶贫部门和发改部门的专项资金41.4亿元，用于易地扶贫搬迁，集中财力办大事。

4.完善财政资金管理制度，避免委托代理风险

规范资金分配使用管理。一是现阶段推进因素法分配资金，主要按照因素法和竞争性分配法分配省对下财政专项扶贫资金。未来通过大数据平台实时资金分配；二是探索资金竞争分配机制，调动各地积极性；三是实行简政放权，建立扶贫开发“四到县”机制。强化资金监管。一是加强绩效评价与跟踪；二是加强财政专项监督，开展专项整治行动；三是强化审计在财政扶贫资金的监督职能作用；四是拓宽财政扶贫资金法律监管渠道。规范档案管理，完善报账资料。要确保项目报账资料的真实性，不能为报账而报账。

综上，财政扶贫资金的使用要减少委托代理层级，加强信息沟通。过长的管理链导致的信息不对称使得每一层级的政府相关部门可以利用信息优势扭曲财政扶贫资金的使用。因此，必须通过减少委托代理层级，以减少管理环节，消除政府相关部门利用管理漏洞为自身谋利的空间。另外，还要完善政务公开的相关制度，要对农户公开财政扶贫资金管理、使用的相关信息，从制度上最大限度的降低民族地区财政扶贫的委托代理风险。

5.构建财政资金精准化的支持机制

在我国精准扶贫战略的背景下，改革财政扶贫资金管理机制，确保财政扶贫资金使用与民族地区贫困识别结果相衔接，使资金准确瞄准民族地区贫困地区和贫困人口，以激发贫困群众内生动力，增强民族地区贫困人口自我发展能力为根本目标。优化贫困的设计，实行产业发展扶持到村到户，生产生活条件改善到村到户，使资金直接惠及贫困人口，切实发挥财政资金的效力。如云南省要求县域扶贫都精准到户，严格按推进6个到村到户，围绕贫困群众最关心最直接最现实的水、电、路、住房、信息、素质提高、产业发展等开展工作，一是危房改造到村到户；二是产业扶持到村到户；三是文化素质提升到村到户；四是基础设施建设到村到户；五是金融扶贫服务到村到户；六是社会保障到村到户。

6.加大民族地区特殊地区和特殊贫困人口的扶贫力度

距离2020年全面建成小康社会目标，只剩下不到5年的时间，脱贫攻坚也进入到了最难的阶段，民族地区的贫困人口的致贫原因复杂、贫困程度深，许多地区的特殊贫困人口在现有的扶贫政策上，享受的政策福利有限，脱贫难度大。在精准扶贫战略实施的过程中，财政扶贫资金要充分考虑到特殊地区的特殊贫困人口的扶贫问题，特别是民族地区的人口较少民族聚居区、边境地区、搬迁成本较大且产业扶贫成本较大地区的贫困人口，应给与特殊的财政扶贫资金支持。云南省近年来就在探索财政扶贫的特殊维度的扶贫工作，在财政扶贫计划中就采取了相应的措施。如支持怒江州整州脱贫，支持“直过民族”行动规划，扶持人口较少民族发展，实施兴边富民工程，改善沿边群众生产生活条件。

另外，应利用社保兜底一批，对那些现有扶贫政策不能产生效用的建档立卡贫困人口建立社保制度，对边境贫困居民加大边补的投入，确保2020年全面建成小康社会，保障少数民族群众的根本利益。

参考文献：

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[2] 许正中 苑广睿等著：财政扶贫绩效与脱贫致富战略.中国财政经济出版社.2014.

[3] 李小云 唐丽霞 张雪梅.我国财政扶贫资金投入机制分析.农业经济问题.2007（10）.

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[5] 周帮扬 蔡新宇：少数民族地区精准扶贫财政资金法律监管研究.贵州民族研究.2016（6）.

[6] 黄万华 陈 翥：委托代理框架下的农村财政扶贫资金使用效益研究——基于鄂东北国家级贫困县30个典型乡村的调查.经济论坛.2013（8）.

作者简介：

韩石，男，中央民族大学经济学院中国少数民族经济专业在读博士。王润球，男，中央民族大学经济学院 讲师 博士。