论国土出让困局的解决办法

我们从一个故事讲起：某市，属于经济落后地区，为了发展经济，提高产业聚集能力，当地政府想了很多办法招商引资，吸引人才，终于在某沿海开放城市会见了国内大型开发商“万碧”，“万碧”提出为了促进地方经济的发展，增加就业机会，推进双创双新，可以到某市进行开发，将该市提升城市档次，某市主要领导非常高兴，指示说，“万碧”的一切要求都可以谈。于是，“万碧”派出项目经理甲某到某市洽谈合作，该市热情接待，甲某提出，根据“万碧”集团的统一要求，考虑该市发展情况，建设的大型商场、文化城及住宅用地要按照最低价格供应，并且在城市核心地块，政府为了扶持企业发展，税收减免返还等一切“标准合同”。该市参考其他城市先例和做法，咬牙答应。终于，项目开始拆迁动工，该城市核心地块拆迁成本大于300万每亩，而根据招商引资协议，国土拍卖超过30万每亩的部分政府全额返还，当地政府为了留住项目，不得不先拆后补，终于将项目用地拆迁完毕并开工建设。最后，因为政府财力有限，被拆迁户没有获得拆迁款，多年积蓄毁于一旦四处上访无门，政府没有分文收益，反而承担巨大的财政补贴的包袱和维稳费用，众多被“万碧”销售团队夸张的美好蓝图吸引的商户面对销售一空，无人管理的“商业中心”叫苦不迭。最终受益的是“万碧”实际控制人，将无数人的血汗吸取后花天酒地，据说唱一次歌就要花掉一个家庭几口人几十年的收入，招摇过市，打着谈恋爱的名义玩弄女性，受益的还有甲某，因为“万碧”利用这种手段聚敛钱财已经快速扩张，而有些项目开始授权经营，甲某就是某市项目的授权加盟商，对外，甲某是“万碧”的项目经理，实际上，甲某本是一个农民工，素质非常低，扰乱市场，开发建设中偷工减料，虚假宣传，挂羊头卖狗肉，利用项目经理身份结交权贵，伺机行贿，千方百计拉干部下水，并胁迫政府人员违法操作。这种乱象的根结在于国土出让中间出现的问题，政府的无奈，受害者的损失，房开商的巨额收益的来源均来自于土地价值的逆差。

一、国土出让困局成为普遍现象，问题频发

以上案例所讲并非个别现象，而是在城市建设中普遍多发，在城市开发过程中，各种名义的项目依靠政策和包装，通过招商引资的名义，一事一议，低价获取土地，虽然《城市房地产管理法》《土地管理法》《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》等对国有土地使用权招标拍卖均有明确要求，要求土地使用权出让拍卖必须遵循公平、公正、公开和诚实信用的原则，除划拨用地外，一切建设用地均应采取公开招拍挂的方式。但是，当前，各地政府均采用签订补充协议拍卖超过设定价格部分给予返还、设置竞标门槛、提前开工、项目审批等方式首先将项目锁定，国土招拍挂成为形式。于是，一些“金融城”、“创新基地”、“孵化器”、“城市综合体”、“文化城”等等形式的住宅区打着各种幌子参与土地开发，不仅扰乱土地市场和房地产市场，而且滋生各种腐败，权力掮客充斥期间，无实力的挂靠企业趁机揩油，烂尾工程随处可见。

二、国土出让困局背后的深层次原因

面对国土出让中出现的种种情况，我国逐渐认识到国土出让协议出让的状况虽然一定程度上促进了投资增长和产业集聚。但是，最终扰乱了市场秩序，也会影响国家宏观调控政策效果。2014年11月，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》中明确规定，以后严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地。然而，2015年5月，《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》中又要求前述通知規定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。这种现象的背后是国土出让深层原因，一是政府权力的扩张性，面对法律束缚，首先想到的是如何曲线绕路，打擦边球，国土仍然招标，实际沦为形式。二是市场的竞争性与政府调控之间的矛盾，一些涉及公益性、创新性、孵化性的项目，确实是投入大，收入低，投资回收期长，如果依法招标，可能无人投资，项目落空。三是我国各地发展不均衡，地方政府为了本地利益，招商引资政策互相攀比，市场经济固有的盲目性，将出现发达地区更加发达，贫穷地区更加贫穷的局面。

三、建立特殊项目用地全程公示制度，依靠群众监督破解国土出让困局

综上所述，国土出让面临困局，既不能完全采取市场公开招拍挂的办法而不加以引导，又不能明招标暗协议，全部暗箱私下操作。

破解国土出让困局从三方面入手，一是严查国土出让领域发生的腐败现象，并积极探索，查处窝案，办理一批有影响的大案要案，形成威慑力，众所周知，工程领域和房地产开发领域是腐败发生的重灾区，国土出让暗箱操作背后经常隐藏着利益的交换，以小博大的示范效应使国土领域更加混乱，纠正这种局面，形成社会正常风气必须运用法律的武器形成打压态势。二是区分项目用地性质，对必须招商引资的，不能形成竞争性的项目可以签订协议，先拍卖后补贴。但是有些项目比如商业中心、创新基地、批发市场、酒店、金融、大部分工业用地公开招标后可以形成竞争的，不得先行签订合同，锁定价格，不得设置各种条件限制竞标者。三是对于必须进行政府引导的项目用地，应建立全程公示制度，将土地价格，用地条件，补贴政策完全公布于众，接受群众监督，防止有些项目成为交易商品，不良商人拿到协议后在市场上多次出让，以挂靠、合营、垫资、授权经营等方式转让经营权，使项目最终脱离原始计划，不仅不能成为公益性项目，反而成为融资陷阱、烂尾工程、城市暗疮。

作者简介：

路亚鹏（1982—）男，河北衡水人，管理学博士，研究方向：经济刑法。