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——本刊记者孙钰

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深化制度改革回归环评本意

——本刊记者孙钰

12月14—15日，环境保护部在北京召开全国环境影响评价工作会议。本刊记者从会议上获悉，本次会议围绕服务“十三五”发展大局和环保中心工作，分析环评改革面临的新形势、新机遇、新挑战，总结“十二五”以来环评工作进展，提出深化环评改革的总体要求，对下一阶段重点工作进行部署安排。环境保护部副部长黄润秋在会上指出，要加快环评制度改革，围绕“划框子、定规则、查落实”三个环节，让环评回归本意，真正发挥在源头预防上的关键作用。

找准环评制度坐标定位

>>改革环评制度，是坚持以改善环境质量为核心的重要举措。

“十三五”时期是实现环境质量总体改善的攻坚期，也是转变政府职能的关键期。刚发布的《“十三五”生态环境保护规划》把环评改革作为生态环境治理基础制度改革的重要内容，作出了系统安排。黄润秋指出，必须紧紧围绕改善环境质量这个核心，准确把握新时期环评工作的坐标定位，用改革激发环评制度的活力，用改革倍增环评制度的效力。改革环评制度，是加快转变政府职能的迫切需要;改革环评制度，是落实绿色发展理念的必然要求;改革环评制度，是坚持以改善环境质量为核心的重要举措;改革环评制度，是全面参与宏观决策的关键之举;改革环评制度，是维护公众环境权益的现实需要。《“十三五”生态环境保护规划》明确提出，要以主体功能区规划为基础，规范完善生态环境空间管控、生态环境承载力调控、环境质量底线控制等环境管控要求，制定落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单(以下简称“三线一单”)的技术规范，强化“多规合一”的生态环境支持。这就需要抓住契机，推动开展区域国土空间环境评价，主动参与宏观调控。

黄润秋表示，新时期环评制度的坐标定位可以概括为“一体四维”。一个总体定位，即“环评是从源头预防环境污染和生态破坏，改善环境质量的关键制度”。四个维度，从推动绿色发展的维度看，环评是经济结构调整的“助推器”;从创新和完善宏观调控的维度看，环评是环境保护参与宏观决策的“主渠道”;从推进简政放权的维度看，环评是环保部门职能转变的“先行者”;从防范环境风险的维度看，环评是群众合法环境权益的“维护者”。“一体四维”统一于改善环境质量这个核心，是时代赋予环评工作的新使命。

五年来，各级环保部门主动调整管理思路，加快创新体制机制，深度聚焦简政放权和职能转变，推动环评工作取得了一系列新突破、新进展。简政放权成效显著。2013年底以来，环境保护部共下放57项建设项目的环评审批权限。修订《建设项目环评分类管理名录》，将13类项目由编制环境影响报告书降为编制报告表或填报登记表;战略规划环评地位突出。完成西部大开发和中部地区战略环评，启动京津冀、长三角、珠三角地区战略环评;环评队伍建设不断强化。强化环评诚信体系建设，全面公开资质受理、审查、审批信息和环评机构及从业人员信息。不断加大对环评机构的监督管理和责任追究力度，“十二五”以来，累计对质量低下、存在出借资质和人员“挂靠”等问题的301家环评机构和239名环评技术人员予以严肃处理并记入诚信记录;全面实施环评机构脱钩。地方环保系统的350家环评机构在2016年12月底，脱钩任务全部按期完成。

环评工作尚存在不足

与此同时，对照改善环境质量的任务，对照人民群众的环境诉求，黄润秋指出，环评工作还存在着一些不足，具体表现如下:

战略和规划环评落地难，支撑宏观决策力度不够。一些地方和部门的认识和职责履行还不到位，在重大发展决策中对战略和规划环评成果应用不充分。如前一阵中央环保督察发现，有的地方在开发建设中未充分考虑战略环评要求，有的规划未依法开展环评依然得到批复，有的地方产业园区违反规划环评要求引进项目。

项目环评背负太多，管理边界和责任边界模糊，“未批先建”现象依然存在。项目环评聚焦不够，内容过于庞杂，承担了一些应由其他部门负责的职能。

“重审批轻监管”现象仍然存在，事中事后监管机制不够完善。项目环评、“三同时”监督与后续验收管理衔接不畅，监管职责尚未完全理顺，容易出现重复监管或“监管真空”。在监管中，对大数据等先进手段的运用不够，监管效率也有待提升。

一些地方对上级下放的环评审批事项存在接不住、管不好的问题。有的是由于地方不当行政干预，顶不住压力，不该批的也批，乱作为;或者该管的不敢管，不作为。有的是由于工作量明显增加，但环评管理和技术评估力量薄弱，影响工作质量和效率。

这些问题的存在影响了环评的公信力，阻碍了环评有效性的发挥。黄润秋强调，必须直面这些问题，着力从制度机制上寻找原因，用改革的办法加快推进问题的解决。

推动环评管理迈上新台阶

环境保护部近期印发《“十三五”环评改革实施方案》。《方案》坚持问题导向，针对普遍反映的突出问题，对“十三五”环评改革做出全面安排和部署。《方案》聚焦战略规划环评、建设项目环评、事中事后监管、信息公开和公众参与等四大改革板块，涵盖战略、规划、项目环评全过程，既是环评制度改革顶层设计的路线图，也是一份操作性很强的施工图。环评改革的方向和任务均已明确，黄润秋表示，下一步的关键在于落实。为此，需要牢牢把握“科学、严谨、规范”三个关键词。围绕落实《方案》和新《环评法》，黄润秋强调，今后一段时期应做好以下工作:

深化环评法治建设。各省级环保部门要按照“三个一批”要求，确保全部完成历史遗留的“未批先建”环评违法项目清理。从2017年1月1日起，对未完成清理任务的“未批先建”项目，要依法严肃查处。对新出现的“未批先建”项目，要抓典型，严格按照《环评法》要求进行处理。

充分健全监管机制。以创新机制手段为重点，加强事中事后监管。建立环评、“三同时”和排污许可相互衔接的管理机制。针对竣工环保验收行政许可取消、调整为企业自验，要研究制定建设项目竣工环境保护验收办法，强化建设单位的环保“三同时”主体责任，规范企业验收的程序、内容、标准及信息公开等要求。

推进环境影响后评价。每年组织一批长期性、累积性和不确定性环境影响突出、有重大环境风险或者穿越重要生态环境敏感区的重大项目开展后评价，改进和完善环境保护措施，并反馈环评审批。制定后评价技术导则总纲及采掘、水利水电等行业导则。

建立健全督查机制。部、省两级环保部门要加强对基层环评管理的督查;对环评把关不严、工作质量不过关的地方，要视情况采取约谈、限批等手段。在垂直管理制度改革中，要统筹考虑市、县环评管理职责的优化调整，项目多、管理任务重的地方，可探索采取由市级环保部门委托审批方式，由派出机构承担部分项目环评审批职责。同时，明确上下级环保部门随机抽查监管和日常监管的事权划分，强化市级环保部门和其派出机构属地监管职能。在此基础上，充分保证环评审批“放得下、接得住、管得好”。

全国各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团、解放军、副省级城市环境保护厅(局)，环境保护部各有关司局、各环境保护督查中心，中国环境监测总站以及环境保护部环境工程评估中心的有关负责同志参加了会议。