关于雄安新区法治建设的几个问题

蔡守秋

(武汉大学 环境法研究所，湖北 武汉 430072 )

雄安论坛

关于雄安新区法治建设的几个问题

蔡守秋

(武汉大学 环境法研究所，湖北 武汉 430072 )

法治对雄安新区建设的意义，主要表现在它是建设雄安新区的必要条件和基本内容这两个方面。法治建设在雄安新区建设中起着法治保障作用和制度性基础作用，不仅对雄安新区的建设发展具有重要作用，而且对其他经济特区、新区的建设发展具有借鉴、榜样和典型的意义。雄安新区的法治建设，应该从雄安新区的实际情况和特点出发，以雄安新区规划建设为重点，以新发展理念为引领，服务、促进和保障雄安新区规划建设任务的实施，促进雄安新区治理体系和治理能力现代化，其目标是将雄安新区建设成为法治城市、法治社会。要优先制定：明确雄安新区的法律地位、建设目标和任务，赋予雄安新区政府地方立法权的法律规范性文件；雄安新区规划及其法律效力的法律规范性文件；雄安新区环境资源保护法律规范性文件；其他反映雄安新区急需、服务新区建设、具有新区特色的法律规范性文件。

区域发展法；特区法；雄安新区规划建设；雄安新区法治建设

雄安新区建设是一项宏大的系统工程，它包括非常丰富的内容和任务，涉及众多的部门、学科和工作领域，其中加强雄安新区的法治建设是一个重要领域。雄安新区是我国各种经济行政生态“特定区域”即“特区”中的一个典型，包括雄安新区法治建设在内的“特区”法治建设是当代法学研究和法律实践的一个新问题。深入研究雄安新区法治建设的内容和特点，建立健全雄安新区的法治体系，不仅对保障和促进雄安新区建设的可持续发展，而且对保障和促进其他“特区”的建设和发展，均具有重要的意义和作用。

一、加强雄安新区法治建设的必要性和重要性

根据中央部署，雄安新区是重点打造的北京非首都功能疏解集中承载地，是一座以新发展理念引领的现代新型城区，一个与深圳经济特区和浦东新区并列的国家新区。雄安新区规划范围涉及河北省雄县、容城、安新3县及周边部分区域,其中雄、客、安三县的面积共1 576平方公里，而雄安新区的起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2 000平方公里[1]。可以预计，雄安新区未来将从作为雄安新区主体部分的雄县、容城、安新3个行政县，向周边市县扩张。一方面，作为一个城市行政区的雄安新区的法治建设，包括与其他城市行政区共同的任务和内容，即凡是国家制定且适用于全国的法律、行政法规和部委行政规章，都适用于雄安新区。另一方面，作为国家级新区的雄安新区的法治建设，还包括一些仅适用于本区的法律法规或法律规范性文件。本文所探讨的雄安新区法治建设，主要是指专门适用于雄安新区的法治建设，包括雄安新区建设法律或法律规范性文件的制定、遵守、实施、监督和服务等。

(一)雄安新区建设需要法治

法治对雄安新区建设的意义，主要表现在它是建设雄安新区的必要条件和基本内容这两个方面。或者说，之所以要加强雄安新区的法治建设，主要是因为雄安新区建设需要法治建设。

一般而言，由于法律的滞后性、保守性、稳定性、权威性和强制性，历史形成和现行存在的法律对改变现行法律秩序的任何新的政治、经济、社会和文化变革(改革)，都会是一种阻力或关卡。从这个意义上讲，任何新的政治、经济、社会和文化变革的成效都取决于现行法律的性质、特点、制度和“关卡”作用。如果新兴的雄安新区建设是在现行的法律框架内进行的，它将得到现行法律制度的支持、维护和保障。如果新兴的雄安新区建设企图冲破现行法律制度的框架或已经超越现有法律框架，它将受到现行法律的约束与限制。也就是说，雄安新区建设只有得到法律的支持和维护，才能顺利进行。从另外一个角度看，法律的稳定性是相对的，法律是随着社会的发展而不断发展变化的。虽然法的变动反映并取决于社会变迁，但在当代社会中运用法律变革推动社会变革的实践也有重要意义。历史和实践说明，通过法律变革可以促进社会变革、加快社会变革和保障社会变革，通过法律变革可以变更或破坏一定的行动方式、“否定”某些固有的行动期待、有效控制或调整某些社会活动。考察雄安新区建设的目的、任务、指导思想及其基本特征可以发现，雄安新区建设需要法律变革和法律保障，包括法律变革和法律保障的法治建设是雄安新区建设的一个重要组成部分，在雄安新区建设中起着法治保障作用和制度性基础作用。

根据中央部署，雄安新区建设的一个重要任务是创建城市管理新样板；各有关方面要按照职能分工、密切合作，加强对雄安新区与周边区域的统一规划管控，避免城市规模过度扩张；发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用；河北省要积极主动作为，加强组织领导，履行主体责任[1]。大家知道，管理主要是对人们行为的规范，政府管理就是政府行为、政府行政，在一个法治国家，政府只能依法行政、依法管理，对政府而言“法无规定即无权”，要有效实施城市管理必须加强城市法治建设、健全管理制度、依法管理，城市管理新样板只能是依法管理的榜样。“各有关方面要按照职能分工、密切合作”，是指按照法律规定的政府职责，按照法律规定的合作机制进行分工合作。“加强对雄安新区与周边区域的统一规划管控，避免城市规模过度扩张”中的管控，主要指法律规制，真正有效的“统一规划管控”只能是依法进行管控，因为法律管控是最有权威、最有效力的管控，只有依法办事才能实现对雄安新区与周边区域的统一规划管控，只有严格执法、违法必究才能“避免城市规模过度扩张”。要求河北省“加强组织领导，履行主体责任”，这里的责任主要是指法律规定的责任，只有通过法律才能明确政府的主体责任，政府只有严格履行法律规定的职责，才能更好地发挥政府的作用。

作为千年大计、国家大事的雄安新区将建设成为“绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区”，这一宏伟目标实际上是将雄安新区建设成以生态文明为旗帜的“五型社会”*“五型社会”是指和谐社会、生态文明社会、环境友好型社会、资源节约型社会和循环经济型(或绿色经济、生态经济)社会。。基于“五位一体”总体布局和新的发展理念*“五位一体”是指经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局。新发展理念是指创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的新的发展理念。的雄安新区建设是一种从物质生产方式到政治、法律及社会文化观念的整体转变，需要采取涉及经济、社会、政治和文化各个方面的战略、政策和法律。从这个意义上讲，雄安新区建设必然要求相应的法治文化。法治文化是体现区域科学发展、绿色发展、可持续发展的文化形式，是区域文明的重要组成部分和最活跃的部分。这样的“新区”只能是实行法治的社会。要把雄安新区建设成 “五型社会”，首先需要反映“五型社会”所需要的法治理念，进而要求建立为其可持续发展提供规范基础的法律体系和法律制度，即必须全面加强法治建设。从这个维度看，雄安新区的法治建设是雄安新区全面建设一项不可或缺的重要内容，缺乏法治建设的雄安新区建设将会是片面的建设，缺乏法治建设的雄安新区发展将会是跛脚的发展，雄安新区法治建设搞好了，才能体现雄安新区建设的全面发展。

(二)法治能够保障和促进雄安新区建设

法治是治国理政的基本方式，法治建设是雄安新区建设的基本条件和法律保障。制定和实施法律以保障和促进雄安新区建设，这是由法治的性质、特点、功能和作用所决定的一项历史任务。

所谓雄安新区的法治建设，就是将雄安新区各项建设纳入制度化、法治化的轨道，依照法律规定建设“五型社会”和“绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区”。法律不是万能的，但与个人意志相比，却是至上的，因为法律体现人民意志、国家意志，具有国家强制力。由于法律具有统一性、稳定性、程序性、约束性、强制力等特点，由于法律制度是根本的、法律具有至上权威，通过立法，可以确定雄安新区建设的基本政策、原则、措施和制度，可以为雄安新区的人才引进、绿色发展、空间开发、产业布局、经济结构、环境保护、污染防治、资源合理开发利用等活动，制定具体的行为规范，从而有效保障和促进雄安新区建设的有效进行。

雄安新区建设既是对该地区原有环境资源的大规模开发利用，也是对首都北京现有经济、文化、科技、教育资源的一种有组织分流，还是对整个京津冀地区经济结构、社会结构、产业结构、能源结构和文化结构的一次新的调整和布局，实质上是人与人的关系和人与自然的关系在雄安新区这一空间和地域的重建和重构。法律是有效调整人与人的关系和人与自然关系的调整器，法治建设是促进和保障人与人的关系和人与自然和谐发展的基本途径。要想有效开展雄安新区建设，必须采用法律规制等各种手段，通过法治等各种途径正确处理、协调人与人的关系和人与自然的关系。从这个角度出发，我们可以深刻认识雄安新区法治建设的重要性和必要性。

法治既是雄安新区建设的保障，又是雄安新区建设的一种理想秩序。要实施雄安新区建设的可持续发展，必须建立良好的秩序即法治秩序。法律就是秩序，有好的法律才有好的秩序。法治秩序是最公正、民主和最有权威的社会秩序。秩序包括社会秩序、自然秩序、生态秩序、环境秩序等各种秩序。“秩序是指自然界和人类社会运动、发展和变化的规律性现象。某种程度的一致性、连续性和稳定性是它的基本特征”[2]。良好的秩序是经济社会文化可持续发展的基础，任何时代的法律都以秩序价值的维护为根本目标。法治作为一种秩序，包括安全与和谐，安全观与和谐观是法治观的应有之意。其中和谐是人类追求的理想秩序，和谐包括人与人的和谐、物与物的和谐、人与自然的和谐。传统法律仅强调人与人和谐的社会秩序，而包括环境资源法、生态文明社会建设法在内的当代法律却将建设人与自然的和谐共处、和谐发展的环境秩序作为其特点。“人与自然相和谐观”是可持续发展观的基本内容，“可持续发展战略的思想核心在于正确规范人与自然之间、人与人之间的两大基本关系”[3]，我们应该在实现经济、社会和环境的可持续发展过程中实现人与人、人与自然的和谐相处、和谐发展。2014年修改的《环境保护法》第4条也明确规定，“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调”。在具有中国特色的法治体系中，“和谐价值”已经上升为法的独立的价值、元价值，“和谐精神”开始成为法的主导精神、普遍精神，“和谐”开始转化为法的共通原则、至善原则。因此，包括和谐价值在内的法治观，对维护雄安新区建设的良好、稳定、安全的秩序，促进雄安新区建设的有序、健康和可持续发展，具有重要的理论意义和指导作用。

雄安新区建设涉及众多的行政区域和部门，各地区、各种利益集团和各单位的利益相当复杂，要实施雄安新区建设的可持续发展，必须正确处理和协调各种利益关系，只有法律才能有效调整好各种利益、利害关系。法律是使雄安新区建设活动制度化的重要方式，如果没有协调各政府部门、各行各业和各种利益相关者的法律机制，要顺利实现雄安新区建设的目标是相当困难的。建设雄安新区不是短期行为，而是百年大计、千年大计，它需要相对稳定的政策、措施和制度，而法律的稳定性恰恰能够满足政策稳定的基本要求。要想使建设雄安新区的政策、措施和机制稳定下来、坚持下去，最基本的方法是使其法定化、制度化，只有法律的稳定性才能满足政策、措施和机制稳定的基本要求，才能使建设雄安新区的基本措施和制度不因个别领导人的改变而改变，不因个别领导人看法和注意力的改变而改变。

我国雄安新区建设是党和国家有计划发起、政府起主导作用的有组织活动，而实施政府行为的最佳手段是制定和贯彻法律，因为在一个法治国家，政府行为只能来自法律的授权，即只有法律才能规范政府行为，政府只有依法建设雄安新区才具有权威和效率。

雄安新区建设是由广大人民群众进行的活动，需要公众参与，要使这种活动有组织、有计划、有秩序、有效率，必须有一种普遍适用的、有约束力的工具对人的活动进行指引或引导，而法律就是具有这种引导、指引作用的最好工具。通过立法和执法，建立健全各种法律制度，可以指引雄安新区建设向着平稳、有序、高效、可持续的方向发展。由于法律具有规范性、权威性、稳定性和强制性等特点，具有协调功能、综合功能、规范作用和保障作用，一旦将建设雄安新区的措施和要求上升为法律，就必然成为调整雄安新区建设的权威性行为规则，并对整个雄安新区建设产生具有法律效力的影响。

要建设雄安新区，需要对一些污染、破坏、危害环境和扰乱经济社会秩序的行为予以有效的制止乃至制裁；而法律则是由国家强制力保证其实施的最有效的强制、制裁手段和措施。通过制定和实施建设雄安新区法律，可以有效地制止在雄安新区建设方面的违法、越权和失职行为，追究违法行为的法律责任，从而有力地保障雄安新区建设的顺利进行。

目前党和国家已经确立雄安新区建设的目标和任务，雄安新区正面临着前所未有的挑战和机遇，如果一开始就重视雄安新区的法治建设，有可能以最少的经济成本和环境代价，实现雄安新区可持续发展的最大效益。如果我们是真正想而不是表面想切实有效地实施雄安新区建设，就应该尽快、尽早、尽心、尽力地建设和完善建设雄安新区的法律制度和法治秩序，将雄安新区建设活动真正纳入法制建设和法治秩序的轨道。

(三)加强雄安新区法治建设可以为各种“特区”及整个城乡区域综合建设发展提供榜样

雄安新区法治建设不仅对雄安新区的建设发展具有重要意义，而且对其他类似的经济特区、新区和特区的建设发展具有借鉴作用，对全国的城乡区域综合建设具有榜样和典型的意义。

我国自中共十一届三中全会实行改革开放以来，相继设立了不同名称、形式、内容和特点的经济特区、改革试验区和对外开放城市(或地带)。截至2017年，中国大陆已经设立深圳等7个经济特区、以16个沿海开放城市为代表的开放城市或开放地带、武汉等12个国家综合配套改革的试验区、上海浦东新区等19个国家级新区和其他特殊城市或区域。

经济特区是20世纪80年代初中国为探索改革开放之路而设置的一些实行特殊政策、进行特别管理的区域，被誉为中国改革的“试验田”和对外开放的“窗口”。1979年7月，中共中央、国务院同意在广东省的深圳、珠海、汕头三市和福建省的厦门市试办出口特区。1980年5月，中共中央和国务院决定将深圳、珠海、汕头和厦门这四个出口特区改称为经济特区。1988年4月，国家批准设立第五个经济特区——海南经济特区(海南省所有辖区)。之后，经国务院批准，在新疆维吾尔自治区相继设立了喀什经济特区(2010年5月批准设立)和霍尔果斯经济特区(2014年6月批准设立)。经国务院批准，在2010年下半年深圳*2009年5月27日，国务院批准《深圳市综合配套改革总体方案》，将深圳定位为“一区四市”：全国综合配套改革试验区、全国经济中心城市、国家创新型城市、国际化城市和中国特色社会主义示范市。、厦门、珠海三个经济特区先后将其范围扩大到全市，2014年3月汕头经济特区范围扩大到全市。

沿海开放城市是中国沿海地区对外开放的、并在对外经济活动中实行经济特区的某些特殊政策的一系列港口城市，也是经济特区的延伸。1984年5月，中共中央和国务院决定，进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海14个沿海港口城市。1985年，国务院批复营口市享受沿海开放城市某些特权；1988年，国务院批复威海市为沿海开放城市。第一批14个沿海开放城市与营口市、威海市统称为首批沿海开放城市。1985年2月，中共中央、国务院决定把长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦门、漳州、泉州三角地区开辟为沿海经济开放区。1988年3月，国务院决定将辽东半岛、山东半岛、环渤海地区的一些市、县和沿海开放城市的所辖县列为沿海经济开放区。1992年，中共中央、国务院决定对5个长江沿岸城市，东北、西南和西北地区13个边境市、县，11个内陆地区省会(首府)城市实行沿海开放城市的政策。这16个沿海开放城市，加上沿海经济开放区、经济特区、5个长江沿岸城市，东北、西南和西北地区13个边境市、县，11个内陆地区省会(首府)城市，构成了我国沿海自南到北的对外开放前沿地带，形成了多层次、多渠道、全方位开放的格局。

为了区别于1980年代的经济特区，我国设立的“综合配套改革试验区”常被称为“新特区”。到2014年6月，国务院先后批准了12个国家综合配套改革的试验区。其中，上海浦东新区(2005年6月)是第一个综合配套改革试验区，天津滨海新区(2006年5月)是综合配套改革试验区，重庆市、成都市(2007年6月)是全国统筹城乡综合配套改革试验区，武汉城市圈、长株潭城市群(2007年12月)为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，深圳市(2009年5月)是综合配套改革试点“新特区”，沈阳经济区(2010年4月)是国家新型工业化综合配套改革试验区，山西省(2010年12月)是国家资源型经济综合配套改革试验区，义乌市(2011年3月)是国际贸易综合改革试点，厦门市(2011年12月)是深化两岸交流合作综合配套改革试验区，黑龙江省“两大平原”(2013年6月)是现代农业综合配套改革试验区。

国家级新区，是中国于20世纪90年代初期设立的一种新开发、开放与改革的大城市区。根据国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等四部委联合下发的《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》(2015年4月15日)，国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。截至2017年4月，中国国家级新区总数共19个*它们是：1992年10月成立的上海浦东新区，2006年3月成立的天津滨海新区，2010年6月成立的重庆两江新区，2011年6月成立的浙江舟山群岛新区，2012年8月成立的兰州新区，2012年9月成立的广州南沙新区，2014年1月成立的陕西西咸新区，2014年1月成立的贵州贵安新区，2014年6月成立的青岛西海岸新区，2014年6月成立的大连金普新区，2014年10月成立的四川天府新区，2015年4月成立的湖南湘江新区，2015年6月成立的南京江北新区，2015年9月成立的福州新区，2015年9月成立的云南滇中新区，2015年12月成立的哈尔滨新区，2016年2月成立的长春新区，2016年6月14日成立的江西赣江新区，2017年4月1日成立的河北雄安新区。。我国还先后建立了54个国家级高新区、15个保税区、62个出口加工区、9个保税物流园区、13个保税港区和9个综合保税区等“特殊区域”，实际上几乎囊括了经济特区的所有主要模式。例如，国务院设立了5个“金融试验区”(区别于“综合配套改革试验区”)：浙江省温州市、广东省珠江三角洲、福建省泉州市、广西壮族自治区和山东省青岛市。2008年1月，国务院批准《广西北部湾经济区发展规划(2006—2020)》，提出把广西北部湾经济区建设成为重要国际区域经济合作区，在我国迄今批准实施的所有新区、经济区和试验区中，广西北部湾经济区是唯一一个被明确赋予“重要国际区域经济合作区”功能的国际区域经济合作区。

在上述各经济特区、国家级新区、国家综合配套改革试验区、开放城市(地带)和其他特殊城市或区域(统称为“特区”)的建设发展过程中，法治建设都发挥了不同程度的或重要的作用，但是也不同程度地出现了“重人治(特别是重领导者个人作用)轻法治、重政策轻法律”的现象。为了发挥法治在上述各种“特区”建设中的作用，党和国家(包括中央和地方)制定了一系列有关“特区”建设发展的政策文件和法律规范性文件，但是其立法质量和法律实施效果则参差不齐。在深圳经济特区、浦东国家级新区等“特区”，其法治建设的地位、作用和成就比较突出，而在其他某些“特区”，其法治建设的地位、作用和成就则不那么明显。因此，如何发挥法治建设在各种“特区”建设中的作用，如何通过法治建设来促进和保障“特区”建设的可持续发展，一直是我国“特区”建设中一个值得探索、需要认真对待的重要问题、重要工作。我们应该充分利用党和国家将雄安新区建设列为“千年大计、国家大事”的有利条件和极好机遇，贯彻实施《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年)，将雄安新区作为全面推进法治建设的试验地，在雄安新区高度重视、认真加强法治建设，以法治建设推动和保障新区建设，为全国各种“特区”的法治建设积累经验、打造典型、提供样榜。从这个意义上讲，加强雄安新区的法治建设，既是雄安新区自身建设的需要，也是全国各种“特区”建设的需要，既可以促进和保障雄安新区自身的建设发展，也可以促进全国各种“特区”的法治建设的发展。

二、明确雄安新区法治建设的指导思想、目的和任务

自改革开放以来，党和国家一贯高度重视法治建设。党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家，强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。党的十六大提出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的十七大提出，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，强调要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年)对法治的重要意义、作用、内容作了全面系统地阐述。

国家主席习近平强调，规划建设雄安新区，要在党中央领导下，坚持稳中求进工作总基调，牢固树立和贯彻落实新发展理念，适应把握引领经济发展新常态，以推进供给侧结构性改革为主线，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，坚持生态优先、绿色发展，坚持以人民为中心、注重保障和改善民生，坚持保护弘扬中华优秀传统文化、延续历史文脉，建设绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区[1]。习近平的讲话和《中共中央国务院关于设立河北雄安新区的通知》(2017年4月)*2017年4月10日，北京市召开副市级以上领导干部会议，传达京津冀协同发展工作推进会议暨京津冀协同发展领导小组第七次会议精神，以及《中共中央国务院关于设立河北雄安新区的通知》。参见马北北《北京市表示：更加主动推进北京城市副中心建设，支持雄安新区建设》，中青在线北京2017年4月10日电，腾讯新闻网2017年4月10日(http://news.qq.com/a/20170410/051810.htm?t=1491835741949)。不仅明确了雄安新区建设的指导思想、目的和任务，而且明确了雄安新区法治建设的指导思想、目的和任务。

(一)雄安新区法治建设的指导思想

雄安新区的法治建设，应该从雄安新区建设的实际情况和特点出发，贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于设立河北雄安新区的通知》，将雄安新区的经济政治、社会、文化生态建设与法治建设紧密结合起来。雄安新区法治建设是以雄安新区规划建设为重点的法治建设，应该以新发展理念引领雄安新区法治建设*在党的十八届五中全会上，习近平同志系统论述了创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”。《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》(2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过)强调，“牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，坚持“以人为本、以自然为根、以人与自然和谐为魂”，坚持环保优先、绿色发展，努力打造贯彻落实新发展理念的绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区。

(二)雄安新区法治建设的目的

雄安新区法治建设的总目标，是建设具有雄安特色的法治体系、法治社会，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，坚持法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进雄安新区治理体系和治理能力现代化。应该通过法律的制定和实施，将雄安新区建设成为法治社会、法治城市，进而保障将雄安新区建设成为：国际一流、绿色、现代、智慧的城市；蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市；高端高新产业发达，创新要素资源富集，体制机制改革有效，充满市场活力的创新型城市；具有优质公共设施、绿色交通体系、优质公共服务，实行城乡一体化管理和合作治理的新型城乡；对外开放的新高地，对外合作的新平台；为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，打造以生态文明为旗帜的“五型社会”的城市典范。

(三)雄安新区法治建设的任务

雄安新区法治建设的任务就是服务、促进和保障雄安新区规划建设任务的实施和实现。概括起来，主要包括如下三个方面。一是建立健全雄安新区立法机构。要尽快成立雄安新区人民代表大会和政府法制办，明确赋予雄安新区的地方立法权。雄安新区立法机构要用好用足其立法权，实行科学立法、民主立法。二是健全雄安新区建设的法律规范体系。从法律规范类型化的角度看，雄安新区建设的法律规范体系主要属于城乡规划建设法、区域综合开发法、区域环境综合整治法、经济特区发展法的范畴。健全雄安新区建设的法律规范体系主要是指，逐步健全绿色城市规划建设法规、环境生态保护法规、公共服务和公共设施法规、绿色交通法规、信息法规、激励新型产业法规、优化资源能源配置法规、推进体制机制改革法规、促进安居乐业创新法规、城市管理法规、对外开放法规等法规。要特别注意加强重点领域和特色领域的立法。在立法时要正确处理雄安新区与周边区域的关系，通过立法优化京津冀城市布局和空间结构，统一规划管控，疏解北京非首都功能。三是加强法律实施，包括提倡自觉守法、严格依法办事，强化行政管理、严格行政执法，加强公正司法和法律监督，通过多种形式的法律宣传、教育形成良好的法治氛围，开展公平、便捷的法律服务。

三、健全雄安新区建设的法律体系

虽然当代法治已经发展到良法善治的新阶段，良法善治体系已经扩大到包括正规的规则体系(即法律法规体系)、非正规的规则体系(如党内法规体系或党的政策体系、伦理道德体系、组织或单位内部章程体系、风俗习惯体系等)，但本文主要探讨雄安新区的法律体系或法律规范性文件体系。雄安新区的法治建设包括十分丰富的内容，其中立法(包括法律或法律规范性文件的制定、解释、修改、废止、编纂等)是其前提和基础。只有通过立法建立科学的雄安新区法律体系，形成健全的雄安新区法律制度和法律调整机制，才能保障和促进雄安新区法律的遵守和实施。

目前我国已经基本形成具有中国特色的社会主义法律体系，这个法律体系包括宪法、行政法、民商法、刑法、经济法、环境资源法、社会法、诉讼法等法律部门，基本上已经覆盖雄安新区的各种活动。无论从法理还是从实践需要看，雄安新区的法律规范体系应该包括行政法、民商法、刑法、经济法、环境资源法、社会法、诉讼法等各个法律部门的法律规范，其法规体系(即根据立法机关的级别或法律的效力级别所形成的法律体系)*从现行立法体制即从立法机关的级别和法律法规的效力级别看，我国现行法规体系的构成如下：由全国人大通过的宪法和基本法律；由全国人大常委会通过的法律(包括具有法律效力的决定、决议和法律解释)；由国务院制定的行政法规(包括具有行政法规效力的决定、命令)；由中央国家机关(主要是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构)制定的行政规章(包括具有行政规章效力的决定)；由依法拥有地方立法权的地方立法机关通过的地方性法规、自治条例和单行条例 ；由依法拥有地方政府规章制定权的地方政府制定的规章 ；各种依法制定或由国家认可并具有法律效力的标准、规划和国际条约；其他法律规范性文件 。应该包括宪法、基本法律、法律、行政法规、地方法规、部委行政规章、地方行政规章等不同效力的法律规范性文件。从我国现有法律体系看，雄安新区立法规划的重点应该是国家和河北省、北京市的法律法规的具体化(即区域化、城市化)。

为了有效、有序地推进雄安新区的法治建设，应该制定雄安新区法治建设规划，确定雄安新区法治建设的指导思想、目的、任务、原则、政策、基本法律制度和主要措施。雄安新区法治建设规划包括法律或法律规范性文件的制定、遵守、实施、监督、宣传、教育，以及法律服务、法治机构设立、法治人才培养、法治队伍建设、法治机构设立等内容，但重点是立法规划，是有关形成雄安新区法律(或法律规范性文件)体系的规划。

“有法可依”是有效进行雄安新区建设的前提，立法主要解决雄安新区建设 “有法可依”的问题。在法治建设的各个方面对雄安新区建设的影响中，立法对雄安新区建设的影响具有首要的、决定性的作用。作为法治建设的首要环节和前提的立法，它不仅为雄安新区建设提供法律依据，而且决定并影响雄安新区建设的法律地位。通过立法，可以确定雄安新区建设的基本政策、原则、措施和制度，可以就雄安新区的绿色发展、空间开发、产业布局、经济结构、供给侧结构性改革、环境保护、污染防治、资源合理开发利用、节约资源能源、合作治理、协调发展等活动，制定具体的法律、法规、行政规章和标准，从而影响、促进和保障雄安新区建设的全部领域和整个过程。

雄安新区法治建设规划中的立法规划部分，并不需要全面计划所有立法，而应该重点规划服务新区建设、反映新区急需、具有新区特色的地方性立法。笔者认为，雄安新区法治建设规划应该尽快制定如下法规或法律规范性文件：

(一)制定明确雄安新区法律地位、雄安新区建设目标和任务、赋予雄安新区政府地方立法权的法律规范性文件

深圳等经济特区改革开放30余年的经验证明，健全的城市行政区建制和拥有立法权是其最大的优势。依法办事是法治国家的基本特征，特区承担制度创新的任务、具有试验地的作用，如果没有立法权或法制不健全，就会因“法无规定即无权”而无法发挥试验地的作用。深圳自从1980年设置特区以来，一直没有设立人大和政协。直到1990年12月，深圳市人大才正式成立。深圳早在1987年就跟中央提出要“立法权”，但直到1992年，全国人大才授予深圳经济特区的地方立法权*1992年7月1日，七届全国人大常委会第26次会议召开，通过了授予深圳立法权的议案，决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。议案通过后，万里委员长发表讲话：希望深圳珍惜和运用好授予的立法权，在发展经济和社会主义民主法制建设方面走在前面，在发展经济的同时，要成为高度民主、高度法制的市。2000年，《中华人民共和国立法法》实施后，深圳市获得“较大的市”立法权(须经省人大常委会批准，不能同本省、自治区的地方性法规相抵触)，之前通过的经济特区立法权(只需报省人大常委会备案)予以保留。两种立法权位阶不同，一度形成一市两法的局面。2010年6月，经国务院批准，深圳经济特区范围扩大到全市。相应地，较高位阶的立法权也扩大到整个深圳市，“一市两法”成为过去。。有了立法权后，更加有利于深圳学习借鉴全国各地乃至国外先进的经验，结合自身情况因地制宜地制定出最适合经济发展以及社会和谐的法律法规。到2007年深圳取得特区立法权15周年时，深圳市人大及其常委会共制定了300余件法规和法规性文件，市政府制定规章190余项，成为中国地方立法最多的城市。根据《中华人民共和国立法法》第七十二条的规定*根据《中华人民共和国立法法》(2000年3月15日通过，2015年3月15日通过修改)第七十二条的规定，“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”，“除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。，无论是作为一个设区的城市，还是作为国家经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市，都属于有权制定地方性法规的行政区。包括雄安新区在内的国家级新区，是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。截至2017年4月，中国国家级新区总数共19个。其中浦东新区、滨海新区系行政区，已经设立区委区政府，拥有立法权；其余新区都是行政管理区，只设立管理委员会，没有立法权。

鉴于雄安新区作为“具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事”的特殊重要地位，为了保障雄安新区建设在国家法治轨道上运行，宜由全国人大通过专门决定，将《中共中央国务院关于设立河北雄安新区的通知》确定的内容和其他重要事项，转化为国家法律性文件，明确雄安新区的副省级城市的城市行政区建制，并赋予其立法权。这应该是雄安新区实施法治建设的起点和关键环节。雄安新区宜尽快成立雄安新区人民代表大会和政府法制办，建立健全立法机构。雄安新区立法机构应用好用足其立法权，实行科学立法、民主立法，加快新区立法进度，提高立法效率。

(二)制定雄安新区规划及有关该规划法律效力的法律规范性文件

雄安新区建设规划是根据国家设立的新区发展目标和任务，以及新区的社会、经济、环境、资源条件和发展的需要，对一定规划时期和一定范围的开发、建设、发展活动的总体安排，是新区建设的蓝图和龙头。2017年2月23日，习近平专程到河北省安新县进行实地考察，主持召开了河北雄安新区规划建设工作座谈会。习近平在座谈会上的讲话，明确了雄安新区规划建设的指导思想、原则、目标和七个方面的重点任务。中央要求各地区各部门要认真落实习近平的重要指示，坚持先谋后动、规划引领，尊重城市建设规律，用最先进的理念和国际一流的水准进行城市设计，合理把握开发节奏，加强对雄安新区与周边区域的统一规划管控，共同推进雄安新区规划建设发展各项工作[1]。雄安新区建设必须坚持“规划先行”的原则，抓紧制定雄安新区建设规划，包括雄安新区总体规划、起步区控制性规划、启动区控制性详细规划及白洋淀生态环境治理和保护规划等内容。在制定规划的同时，应该配套制定明确和保障规划效力和权威的法律规范性文件。由于雄安新区规划范围涉及河北省雄县、容城、安新3县及周边部分区域，并且具有动态发展性(其规划建设起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2 000平方公里)，如果不通过立法确保其权威和效力，随着雄安新区领导班子的更换变动和其他复杂情况的干扰，很容易出现“规划赶不上变化，变化赶不上电话”“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”的现象。国家主席习近平在2014年2月25日视察北京时指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳[4]。只有通过规划立法，明确规定“雄安新区建设规划一经通过即具有法律效力，任何人非经法定程序不得违反规划和越规行动”，才能从法律制度上杜绝“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”等 “规划空话”“规划折腾”现象，确保一张蓝图干到底。

(三)修改、完善和制定雄安新区环境资源保护法律规范性文件

根据中央的部署，雄安新区建设要坚持生态优先、绿色发展，建设绿色生态宜居新城区，打造优美生态环境，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市。而严峻的现实是，雄安新区目前已经深陷大气污染、土地污染、水污染和水资源缺乏的多重困境，严峻的环境质量形势和千年大计的建设目标相距较远。相对于雄安新区“不够优越”的环境资源生态条件而言，上述目标显然对雄安新区的环境资源保护提出了非常严格的要求，并将雄安新区的环境资源法治建设摆到了首要位置。根据《支撑服务京津冀协同发展地质调查报告(2015年)》(中国地质调查局2016年2月发布)，雄安新区处于华北断拗带中冀中坳陷构造单元，包括保定断凹、高阳台凸等一系列次级构造。受地质构造及人为活动的影响，雄安新区区内主要的地质灾害为地面沉降和地裂缝。地面沉降速率大，整体连片沉降，且沉降范围仍在扩大，危害严重。在水资源开发利用保护方面，被誉为“华北之肾”的白洋淀处于特别重要的地位*白洋淀总面积366平方公里，是雄安新区最重要的水域、华北大平原上最大的淡水湖，地跨河北安新、雄县、容城、高阳以及任丘五个县(其中85%的水域在安新县境内)，由3700多条沟壕、12万亩芦苇、39个岛村组成，分割成大小不等、形状各异的143个淀泊(其中百亩以上的大淀99个)。，白洋淀的生态环境治理是建设雄安新区首先要解决的难题。早在20世纪80年代，白洋淀面积减少和水质污染恶化就已名噪全国。2006年白洋淀被专家认定为“一个失去自净和循环能力的死湖”。为了保护白洋淀水资源、防治其水污染，河北省曾制定实施《河北省白洋淀水产资源管理办法(试行)》(1989年)、《河北省白洋淀水面有偿使用管理费收费办法》(1993年)、《河北省白洋淀水体环境保护管理规定》(1995年)等法律规范性文件。根据河北省环保厅历年发布的《河北省环境状况公报》，2011年，白洋淀水质在Ⅳ类到劣Ⅴ类之间。此后，白洋淀水质一直持续在劣Ⅴ类，只有2014年有6个监测断面水质在Ⅳ到Ⅴ类之间。据河北省环保厅于2016年6月公布的数据显示，白洋淀水质为劣Ⅴ类，重度污染。2017年2月河北省水质月报显示，白洋淀4个断面总体水质为Ⅳ类，水质问题突出。此外，白洋淀还有一个重要问题是生态缺水，历史上流入白洋淀的九条河流大部分已经断流，唯一流入白洋淀的府河工业污染严重，该湖部分区域已经呈现非湖泊属性。由于白洋淀上游缺乏清水补给，入淀水量小且富营养化严重，近年来区内地表水和地下水资源出现短缺局面。目前只能依靠引黄入冀补淀工程、穿府济淀工程，维持白洋淀生态用水需求。就在2017年4月5日，保定市王快、西大洋两大型水库开始联合向白洋淀进行为期两个月的生态补水，白洋淀收水量将超过3 300万立方米。地下水作为该地区工农业和生活用水的主要供水水源，由于开采量大，开采程度高，地下水超采问题突出，已经濒临严重超采区[5]。雄安新区建设启动后，随着大量人口和产业的迁入，白洋淀的水资源短缺、水环境污染和水生态破坏将只增不减，而上世纪制定的《河北省白洋淀水产资源管理办法(试行)》(1989年)、《河北省白洋淀水面有偿使用管理费收费办法》(1993年)、《河北省白洋淀水体环境保护管理规定》(1995年)等法规已经不能适应和满足白洋淀环境保护的需要。因此，建设雄安新区生态城市，亟需保护白洋淀地表和地下水资源，解决当前白洋淀湿地地表水补给不足、浅层地下水水库无以为继的资源短缺问题，亟需治理水污染、修复水生态。只有抓紧制定出台《白洋淀环境保护条例(或办法)》和修改有关环境资源法律规范性文件，才能保证新区建设发展用水、供应清洁生活用水和维持良好生态用水，为“建设水城共融的生态城市”提供法律保障。此外，还要抓紧制定(包括修改)防止大气污染和雾霾、土地污染、固体废物污染、生态修复、生态红线方面的法律规范性文件，逐步形成雄安新区的环境资源法规体系，以保障实现“建设绿色生态宜居新城区，打造优美生态环境”的远景目标。

(四)制定其他服务新区建设、反映新区急需、具有新区特色的法律规范性文件

雄安新区法治建设规划中有关立法规划，应该围绕中心、抓住主要矛盾、分清轻重缓急，优先安排制定服务新区建设、反映新区急需、具有新区特色的法律规范性文件。

一是制定促进疏解北京非首都功能、建设北京非首都功能疏解集中承载地的法律规范性文件。建设雄安新区的一个重要目的，是集中疏解北京非首都功能，建设北京非首都功能疏解集中承载地。这涉及北京向雄安新区迁移和输入大量人口、产业和建设发展资金，雄安新区接收和安置大量人口等重要事情和问题。对这些重要问题和重要事情不能仅仅依靠内部的政策文件，更不能由个别领导决定，而应该通过具有法律效力的规范性文件进行规制。要通过立法，明确迁出北京和落户雄安新区的条件和优惠政策，规定有关法律规则、法律措施和法定程序，规范、引导、促进疏解北京非首都功能、建设北京非首都功能疏解集中承载地，保障北京非首都功能疏散、转移得有序、顺利、干净，保障雄安新区接收、安置、承载北京非首都功能稳定、高效，达到调整优化京津冀城市布局和空间结构、促进北京与雄安新区周边城市融合发展的目标。

二是制定有关建设“创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区、改革开放试验区”的法律规范性文件。国家设立雄安新区，不仅仅是为了疏解北京非首都功能而建设一个普通新城，而是想建设一个以新发展理念为指引的新型城市。这一任务十分艰巨，非有数十载努力并依靠强有力的政策措施和激励机制难以完成。例如，据估计，雄安新区仅在未来20年内社会固定资产投资规模就将达到4万亿元。目前雄安新区的三个县加起来大概有130万人口，如果未来雄安新区承接非首都功能，加上创新创业的人涌入，人口可能达到200～300万。只有通过立法，规定一套能够吸纳和集聚创新要素资源、培育创新驱动发展新引擎的政策措施，如“激励创新，激励高端高新产业落户和发展，吸引人才、资金、项目，保障创新致富恒产恒业，鼓励人才成长和流动，扩大深入改革开放”等方面的人才、户口、投资、贷款、开放、改革、薪资、教育、奖惩的政策措施，并将这种强有力的政策激励机制法定化、制度化，有效吸引一大批创新型人才和创新型高端新企业到雄安新区发展立业，才能保障将雄安新区逐步建设成一座以新发展理念引领的、充满市场活力的现代新型城区。

三是制定有关“服务型政府、共享型公共设施、宜居型城乡社区”的法律规范性文件。实现雄安新区的建设目标，公众共享的环境资源和公共设施是物质基础，政府是主导，企业是主力，公众参与是动力，共同治理是关键。只有通过立法，规定一套政策措施，如“建设优质公共设施，保障公众共享公共设施的政策措施；构建快捷高效交通网，打造绿色交通体系的政策措施；注重保障和改善民生，坚持保护弘扬中华优秀传统文化、延续历史文脉的政策措施；推进体制机制改革，创新城市管理体制和管理制度，发挥政府主导作用的政策措施；将政府组织、企业组织和社会组织结合起来，发挥公众参与作用的政策措施；统筹城乡综合治理，创建城市合作治理体系，实现城乡协调发展的政策措施”等，并将这些政策措施法定化、制度化，才能逐步建成“服务型政府、共享型公共设施、宜居型城乡社区”，为雄安新区的可持续发展奠定牢固的基础。

[1] 中共中央、国务院决定设立河北雄安新区[EB/OL].[2017-04-01]http://www.gov.cn/xinwen/2017-04/01/content_5182824.htm.

[2] 章若龙,李积桓.新编法理学[M].武汉：华中师范大学出版社，1990：206-207.

[3] 中国可持续发展林业战略研究项目组.中国可持续发展林业战略研究总论[M].北京：中国林业出版社，2003：202.

[4] 李斌.人民时评：规划失误是最大的浪费[EB/OL].[2014-05-21].http://gx.people.com.cn/cpc/n/2014/0521/c222858-21252751.html.

[5] 张万益,贾德龙,王尧,等.雄安新区建设，地质调查策马先行[EB/OL].[2017-04-27].http://www.gtzyb.com/dizhikuangchan/20170427_104667.shtml.

【责任编辑侯翠环】

SeveralIssuesontheEstablishmentoftheRuleofLawinXionganNewArea

CAI Shou-qiu

(Institute of Environmental Law, Wuhan University, Wuhan, Hubei 430072, China)

The rule of law is both an essential condition and a basic component to the construction of Xiongan New Area. The establishment of the rule of law will play the role of guaranteeing legally the institutional foundation in the construction of Xiongan New Area. It not only plays an important role in the construction and development of the Xiongan New Area, but also serves as a model and typical significance for the construction and development of other special economic zones and new districts. The establishment of the rule of law in Xiongan New Area should start from the reality and characteristics of Xiongan New Area, take the planning and construction of Xiongan New Area as priority and be directed by the new development concept. Aiming to build Xiongan New Arear into a city and a society ruled by law, the establishment of the rule of law will serve, promote and guarantee the construction and accelerate the modernization of governance system and capability of Xiongan New Area. The following legal documents should be formulated antecedently: legal normative documents on the legal status, goals and tasks of construction, and legislative authority of local government of Xiongan New Area; legal normative documents on the planning and its legal validity of Xiongan New Area; legal normative documents on protection of environment and resources in Xiongan New Area; other featured legal normative documents which are in urgent needs and serve the construction of Xiongan New Area.

Law on Regional Development; Law on Special Zone; planning and construction of Xiongan New Area; establishment of the rule of law in Xiongan New Area

F29

A

1005-6378(2017)05-0050-11

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.05.009

2017-05-18

国家社会科学基金重大项目“当代中国公众共用物的良法善治研究”(13&ZD179)；国家2011计划司法文明协同创新中心研究成果。

蔡守秋(1944—)，男，湖南东安县人，河北大学政法学院特聘教授，武汉大学法学院教授、博士研究生导师，主要研究方向：环境资源法学。