农村集体资产股份合作与社区发展：“对冲”及其矫正

陈 明

(中国社会科学院 政治学研究所)

农村集体资产股份合作与社区发展：“对冲”及其矫正

陈 明

(中国社会科学院 政治学研究所)

近日，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)，要求“明确集体资产所有权”，“有序推进经营性资产股份合作制改革”。农村集体资产股份合作是指在明晰集体资产产权归属的基础上，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到人、落实到户，从而明确集体资产产权管理和收益分配的一项社区股份合作制改革。

这一改革起源于上世纪80年代的珠三角地区。当时，城镇化产生的高额土地溢价回报不断引发农村集体中的收益分配冲突，为有效化解矛盾，1984年广东南海率先试水了农村集体资产的股份合作制改革。此后，山东、浙江、北京、江苏等省市也陆续启动了试点，目前在全国已经有5.8万个村、4.7万个村民小组开展了农村集体资产股份合作制改革。

从各地实践来看，集体资产股份合作改革有效理顺了农村集体产权关系和农民利益关系，对于提升社会治理水平和维护社会和谐稳定发挥了重要作用。但必须看到，现行的农村集体资产股份合作模式在一定程度上化解了农民利益冲突问题的同时，却与社区发展产生了“对冲”。言其“对冲”，是指集体资产股份合作与社区发展之间尽管在目标设定上具有一致性，但现实中股份合作只能部分实现发展目标，而且这种“部分实现”有可能成为进一步发展障碍的悖论现象。

社区发展中有几个基本面需要把握，这体现了社区发展的核心价值。首先，从社区整体角度看，城镇化是大趋势，尤其对于那些已然或终将走向城镇化的社区来说，把社区发展置于城镇化的大框架中显得尤为必要；其次，从居民个体角度看，重要的是在使社区居民公平地享受到股份合作的红利；第三，从居民个体与社区整体关系角度看，促进社区民主治理的进步应是永恒的主题。本文先讨论当前的集体资产股份合作在这三个基本面上与社区发展存在的若干“对冲”，最后一部分提出政策调整的思路。

一、“对冲”之一：集体资产股份合作VS城镇化

直观地看，开展集体资产股份合作是有利于推进城镇化的。《意见》指出，集体资产股份合作改革主要是在“有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。”这些村庄此前经历了长期的“自主城镇化”①，随着城市范围扩展，前面两类村庄便可以整体性纳入到城市内部成为一个个城市社区；而那些远离城市但经济基础好、集体实力强的经济发达村，实际上已经发展成一个个小城镇。上述三类村庄中，集体资产股份合作与非农产业发展和基础设施的完善往往相伴而生、互相促进，客观上加速了城镇化进程。与此同时，开展股份合作以后农民得以从农业生产中解脱出来并获得一部分稳定的收益，这为城镇化提供了一批非农劳动力和有“尊严”的市民。可以说，这些村庄从空间和人口上为城市提供了储备。

然而，从长期实践来看，现行的集体资产股份合作模式却阻滞了城镇化的深入推进，“地的城镇化”与“人的城镇化”皆受到影响。

“地的城镇化”所受影响主要表现为城市空间的断裂。长期以来，受制于“城乡分立”的土地制度与规划管理制度，各地农村在集体土地上进行了大量的无序建设，集约化和规范化水平都很低。城镇化过程中，当这些村庄与向外拓展的城市边界相接遇时，土地利用、建筑肌理以及功能布局都难以与城市规划有效衔接，造成城市的无序蔓延。集体资产股份合作在一定程度上加重了这一趋势。首先，集体资产股份合作往往带来无序建设规模的扩大。大部分社区的集体资产股份合作收益都来自于租赁物业，资产收益量化到户以后，全体居民对利益最大化的追求共同催生了社区建设的无序扩张。离城市中心区越近，租赁物业的收益就越高，这一问题所带来的影响也就越严重。其次，集体资产股份合作与“概括城镇化”策略客观上形成了共谋。很多地方政府在城镇化中单方面追求发展速度，对于新进入到城市区域的村庄采取了“概括城镇化”——即保留这些村庄的建筑现状和集体产权制度，将其整体性地纳入到城镇体系当中——的策略。“概括城镇化”可以说是现在中国城市中“城中村”问题的源头，而集体资产股份合作为“概括城镇化”提供了条件，扩大和方便了这一策略的运用，为城镇化的深入推进留下了隐患。

伴随着“地的城镇化”的受阻，“人的城镇化”所受影响主要表现为居住形态的阻隔。我们看到，在很多“城中村”以及城市周边的股份合作社区里，每家每户通常拥有数套甚至整幢住房，部分出租部分自住，由此形成了封闭聚居的社区形态。这些村庄虽然从空间上进入了城市，但社区中的传统“熟人社会”并没有解体，这与现代城市的“匿名型社会”有着本质区别。社区居民的就业、收入、福利、社会交往以及几乎全部的日常生活都在社区内部完成，居民强烈依附于社区共同体，个人的独立性和自主性成长缓慢。由此，这一居住形态既在空间上构成了社区居民与这座城市的显性阻隔，又在心理上构成了社区居民与外界社会交往的隐形壁垒。

有学者指出，一个个股份合作社区既构成了农民借以应对城市“围攻”的适应性组织，又成为了阻碍农村城镇化和农民市民化的结构性障碍。②这一概括不可谓不贴切。

二、“对冲”之二：集体资产股份合作VS社会公平

效率是公平的基础，在集体资产股份合作中，没有效率，公平也难以独存。总体来看，开展股份合作以后，社区居民在股权分红、社会保障、公共服务等方面享受的物质收益有明显提升。不过，要实现社区福利的长期持续，首先要提升集体资产的经营效率，确保集体资产保值增值。但集体资产股份合作在这方面存在先天缺陷：一方面，集体产权的模糊性造成企业家精神的缺乏和经营管理逻辑的混乱；另一方面，大部分股份社的资产经营中，专业化分工很弱，大部分还处于一种简单的资源汲取性的经济状态，这种经济形态必然难以适应现代经济竞争的要求。这两方面问题的存在，使得集体资产股份合作的效率损失几成必然，而效率损失又必然造成作为股权红利基础的集体资产的流失，从而直接动摇公平的基础。

在效率基础之上，集体资产股份合作中的社区公平问题的核心是分配正义问题。这里的分配正义有两层涵义：一是社区内部的分配正义，二是社区外部更大范围的社会分配正义。

首先讨论社区居民之间的分配正义问题。一方面，公共物品分配中存在社区原住民与其他居民之间的不对等。这里要区分开公共物品和私人物品。同样都是物质收益，股权分红属于私人物品，社会保障和公共服务属于公共物品。在许多的股份合作社区中混淆了这两类物品的性质，不但是股权分红只局限在社区原住民，连其他的基本公共服务也拒绝向其他社区居民开放，显然有失公平。另一方面，私人物品分配中难以形成何谓公正的共识。一般说来，在一个社区当中围绕财富分配最公平的方法就是由社区居民在法律框架下通过自主协商定立契约。操作过程中，大部分社区的股份合作中也确实进行了充分的协商，尤其是在初始产权的取得方面，根据劳动阶段、户籍性质、工作类型、出资形式、血缘关系、居住地等因素划分出了数十种身份并赋之以不同的股权。③然而，这种集体协商形成的契约却并不稳固，多次见诸报端的外嫁女问题即是一个典型。广东就曾经发生过社区居民以多数暴力剥夺外嫁女分红权利在前，地方政府为保护五六个外嫁女权利而引发五六百人集聚上访在后的严重冲突。④外嫁女的问题不是孤立的，这反映了股份社内部何种权利更具正当性的深层冲突，党国英先生把这种现象称为集体成员权合理性“无解”的难题。⑤

此一问题与当前土地制度改革中“两权分离”的逻辑有关。我们现在的土地制度无论怎么改，所有权是不容讨论的，处于被锁定的状态，一切改革都只能在其他产权层面作文章。其实，所有权倒也没那么重要。比如英国土地归英王所有，但是这并不影响英国土地产权的自由交易，在很多时候所有权只是一个象征性符号。其实，中国的城市土地也逐渐带有了这种意味，国家的所有权只是通过一个出让环节来体现，这不会影响后续的产权交易，所增加的交易成本也很有限。但到了农村土地上就不一样了，作为城市土地的所有者的国家很容易被忘记，但是作为农村土地所有者的集体却很难被人遗忘。由于所有权被锁定，集体资产股份合作始终是在“集体”的注视下进行的。股份社内的初始产权关系是以“村籍”为基础经由集体成员权转换而来的，这种权利具有极强的实践性和情境性，任谁也很难作出客观的界定，各种博弈协商而来的妥协也往往是暂时的，一到关键环节“集体”就跳出来，资产、回报、人员结构等诸要素一旦变动往往又需要进行新的谈判。初始产权商存争议的情况下，是很难形成关于分配正义的共识的。

从更大范围的社会分配正义来看，现在的集体资产股份合作也存在缺陷。集体资产股份合作针对的主要是财富分配问题，而更为根本的财富创造问题却被遮蔽了。实际上，这些社区之所以能在不改变要素投入的情况下获得巨额财富，根本上是因为土地相对区位和用途的改变产生了溢价回报，促成了土地发展权的变现。少数农民的“发展权”变现，得益于城市发展以及工商业进步的效果溢出，这种效果在所有农户之间做适当的平均分配更符合社会公正。⑥但现行政策下，并没有考虑集体资产股份合作中财富实现所涉及的正外部性问题，也没有对“涨价”中应当在更大范围的农民间进行分配的部分予以扣除。这样做的后果是，伴随着集体资产股份合作的推行一个新的土地食利阶层正悄然兴起，很多社区原住民一夜暴富成为纯粹的食利股东。⑦这种分配方式显然不符合社会公平的原则，也不是一个正常的社会所应鼓励的。这一问题之所以长期得不到关注和纠正，是因为集体资产股份合作中利益的集体化掩盖了对于更大范围的公共利益而言的非公平性，这其中既有公有制的意识形态在作祟，也不乏制度认识的欠缺。

综上而言，现行的集体资产股份合作不但效率受阻，而且在社区内外、公私两端皆未能很好地解决分配正义问题。

三、“对冲”之三：集体资产股份合作VS民主治理

很多人认为，开展股份合作后，出于对经济权益的关心农民会更多地参与到乡村治理中来，从而加快了政治社会化和民主化进程。⑧种说法有一定的合理性，不过也不乏一些浪漫主义色彩，因为现行的集体资产股份合作模式给社区民主治理带来了诸多障碍。

第一，形式民主落实地并不充分。股份社章程中，规定最高决策权归于股东大会或者股东代表大会，但是笔者在调研中发现，实际操作中普通股东真正能够参与重大事项决策的并不多见。很多股东都表示没有参与过代表选举，也不知道代表大会都讨论了些什么。有的地方村民甚至没有选择改革方案的权利，能做的只是关注自己农龄的计算是否准确。⑨这样看来，所谓股份合作能够增进民主进程的判断未必具有普遍意义，在形式民主的层面上也远远没有达到村民自治选举那样的普及程度。

第二，股份社中内部人控制问题突出。按理说，股份社或者股份公司的董事会应该由股东大会选举产生，但是在现实中绝大多数股份社的领导层通常由原来村庄的党政领导直接复制过来。股份社中治理结构和复杂性和领导层产生的封闭性，容易带来内部人控制和精英牟利问题，损害股东的权益。从组织治理角度看，剩余索取权是内部人控制产生的根源。剩余控制权是指决定资产除最初合约所限定的用途以外如何被使用的权利，当发生合约未明确规定的事件时，剩余控制权的配置就成为治理中效率和公正的关键因素。⑩在当前的集体资产股份合作中，集体股、岗位股、管理股的存在，以及量化股只分红不确权、风险股内部流转等模糊化的股权设置为都扩大了剩余控制权的范围，导致内部人控制问题十分突出。

第三，超经济强制不断增强。股份社原本只是经济组织，但在现实中往往带有了政治-行政意味，不仅管理社区经济事务，而且利用非经济手段对社区事务进行干预，造成对社区居民的超经济强制。超经济强制不仅会造成经济领域与政治领域的混淆，而且往往带有自增强机制的基因，会从公共领域向私人领域延伸和渗透，最终型构一个哈耶克所说的影响到社区居民生活全部事项的“全权性秩序”。目前集体资产股份合作中，这一问题有愈演愈烈之势，少数人侵占、支配集体资产甚至透过这一物化形式支配和控制“集体”本身的问题不断凸显，亟待解决。

第四，地方政府并非总是置身事外的。随着国家层面对集体经济股份合作制改革的认可，地方政府冲到了推动这项工作的第一线。这原本是好事。但是如果政府管的过宽，把原本应该由社区居民协商解决的事情通过一纸政令统一规定好，那好事可能变成坏事。在初始权利的构建阶段如果未能充分展开协商，那么很可能把冲突压制下来从而造成系统性风险。

因为上述问题的存在，经济利益驱动下农民政治参与扩大的“想象”难以成为现实，集体资产股份合作与社区的民主治理“对冲”难以避免。

四、农村集体资产股份合作的治理之道

这次《意见》的出台对于解决上述问题作出了许多重要的制度安排，意义重大。以此为契机，化解当前农村集体资产股份合作与社区发展的“对冲”，重点是要重构“城乡统一”的土地制度和社会治理体系，并不断优化股份合作的制度设计。

(一)深化土地制度改革

在当前的节点上，继续深化土地制度改革并不容易，需要有系统性方案，且很考验执政者的政治智慧。针对本文所涉的集体资产股份合作问题，重点是把握以下方面：一是加快土地确权登记颁证工作的推进速度，尽快在全国范围完成“三块地”的确权工作。通过土地的确权登记颁证，明确初始产权并依法进行确认，在此基础上开展股份合作能够有效减少不必要的分配冲突和效率损失。二是尽快建立城乡统一的土地市场。随着这一制度建立，即可以借助市场手段，盘活城市中由股份社经营管理的大量土地，对附着其上的各类建筑进行改造、置换和升级，既解决城市空间断裂、居住形态阻隔等城镇化问题，又能够淘汰其中的大量低质低效的自然经济成分。三是加强对农村集体土地上开展各类建设的规划管理，严控“概括城镇化”等短期行为，在城镇化过程中处理好规划衔接、土地整理、建筑改造和居民安置等事项，避免城市的无序蔓延。

(二)重构城乡统一的社会治理体系

第一，区分股份社成员权与社区居民权。做一项基础性工作，把股份社的股东资格与社区常住居民身份分别界定清楚，并通过正式契约予以明确。自此之后，只要是社区常住居民就能够享受到基本的公共服务，股东资格只与股份社分红有关。这能够有效解决了公共物品和私人物品混杂，部分非原住民居民的基本权利受到侵害的问题。

第二，社区治理中推行“政经分开”。“政经分开”意味着社区党组织、自治组织和股份社实质性分离，股份社由股东选举或聘用职业经理人管理经营，村(居)委会在党组织的带领下行使社区公共事务的管理职能。这样做至少有两方面好处，一是股份社由专人负责经营管理，有利于提高集体资产的运作效率；二是实现了社区治理中的分权，每个岗位的权力变小了，并且受到更多的监督和制约，能够有效防范权力寻租和内部人控制。广东南海为确保政经分离进行得彻底，要求所有社区党组织、自治组织和股份社分开进行选举，并明确股份社经理人由社员股东选举产生，这一经验值得借鉴。

第三，扩大基本公共服务的覆盖范围。推行“政经分开”，区分股份社成员权与社区居民权需要具备一定的条件，首要是政府基本公共服务要下沉，最起码实现对城市范围内以及近郊社区的全覆盖。如此一来，这些社区的股份社将不再承担社区公共服务支出，成为完全市场化的经济主体，为进一步改制为股份公司创造条件。对于那些基本公共服务还难以由财政包干的村庄，过渡时期公共服务所需资金暂时可以由股份社收入中提取部分公益金或公积金，转付给村委会用于公共服务的开支。但从长期看，仍然要实现基本公共服务的城乡一体化覆盖，这既是社会平等构建的一项重要内容，同时又能够为根本上解决集体资产股份合作中的问题创造基础性的制度环境。

(三)优化股份合作制度，开放股份社

第一，关于资格界定。目前来看，农村集体资产合作中股东身份仍旧要从集体成员权转化过来。农村社区人员构成多种多样、千差万别，目前尚没有(也很难制定)全国统一的社区集体成员资格界定标准，有的地方提出了一些指导性意见。不过，笔者认为，地方政府不宜制定太过具体的资格界定标准，而应该制定一套协商议事规则和谈判结的登记备案制度。实际操作中，最好让全部的利益相关者在规则框架下展开深入的谈判协商，并且尽量避免使用“多数决”这种现代民主手段，由政府负责对谈判结果予以确认和登记。

第二，关于股份设定。农村集体资产股份合作的股份类型从大的方面分为集体股和个人股。早期集体股占比较大，很大程度上是为了迎合公有制意识形态要求或者保障社区公共服务支出。集体股的存在造成了股份社内部人支配、超经济强制等问题，在未来，要尽可能缩减集体股的比例，最终目标是取消集体股。目前操作中，个人股又被细分为人头股、资源(土地)股、农龄股、岗位股、管理股等等，个人股的改革方向是取消岗位股、管理股等特权类型，其他类型股份在初始协商中进行一次性清算，转换为股权量化到人。

第三，关于股权管理。股权管理呈现出三个阶段性特征：一是从动态管理向静态管理转变。二是从“按值量化”向“按份量化”转变。三是从“无偿配股”向“无偿配股”与“有偿购股”相结合转变。笔者认为，第一个转变值得肯定，需要坚持；第二个转变只能适应当前股权封闭运行状态，一旦需要流通和上市，股权还是需要进行估值，因此这一条恐怕会发生反转；第三个转变则应需进一步深化，“无偿配股”应该仅限于集体资产股份合作中初始股权的获得，此后的任何变化都要通过有偿的市场手段取得。

第四，开放股份社。股份合作的开放运行和股权流动是解决集体资产股份合作中存在问题的终极出路。开放股份社可以分三步走：第一步，政府承担社区基本公共服务的基础上，剥离股份社承担的社区福利和公共服务职能，专事市场经营；第二步，在治理结构上，实现集体经济组织实行的“人的民主”向股份公司“资本民主”的制度转型，核心就是决策中从“一人一票”变为“一股一票”；第三步，量化股权，建立股权交易市场，实现股份合作股权的证券化、市场化。在这一过程中，政府可以通过资产运营平台参与股份社改造，协助处理历史债务，规范股份公司管理，广东顺德在这方面已经有不少经验。

注释

①刘守英：《集体土地资本化与农村城市化》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2008年第6期。

②赵全军：《股权改制的适应性效率与结构性困境探析》，《农村经济》2008年第4期。

③刘玉照、金文龙：《集体资产分割中的多重逻辑》，《西北师大学报》2013年第6期。

④柏兰芝：《集体的重构：珠江三角洲地区农村产权制度的演变》，《开放时代》2013年第3期。

⑤党国英、克里斯蒂娜·萨夫拉尼克、冯兴元：《农村治理、社会资本与公共服务》，北京：中国社会科学出版社,2013年，第39-40页。

⑥党国英：《城乡界定及其政策含义》，《学术月刊》2015年第6期。

⑦曾冬梅：《佛山土豪村卖地分红 村民秒变百方富翁》，《中国房地产报》2015年12月7日。

⑧徐勇：《股份合作制崛起中的村治模式转换》，《华中师范大学学报》1998年第2期。

⑨金文龙：《社区股份合作改革中的地方政府、村集体与村民》，《学海》2016年第5期。

⑩Grossman, S. J.， and O. D. Hart. “The Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical and Lateral Integration.”JournalofPoliticalEconomy94(1986)：691-719．

责任编辑 王敬尧