民国初期县市乡制论争：以江苏“新制”与“旧章”为例

2017-02-26祝小楠

江西社会科学 2017年9期

■祝小楠

■祝小楠

民国初期，江苏省在承接清末地方制度的基础上，制定本省暂行县市乡制，以继续推动地方制度向前发展。然而，在袁世凯复辟帝制失败之后，北洋政府同江苏省就恢复暂行县市乡制一事产生龃龉。北洋政府坚持制定新制，江苏省则力主旧章，而双方围绕“新制”与“旧章”展开的纷争，反映出北洋政府在应对政治现代化进程中，不仅没有对地方制度进行有效的整合与重塑，反而在同地方博弈过程中将本就脆弱的统治基础消耗殆尽，而地方则在军阀政治的裹挟下也难以真正推动地方制度的现代化发展。

新制；旧章；江苏省；地方制度

民国肇建之后，江苏省在前清原有地方制度的基础上，经省议会修订，在1913年制定了江苏省暂行县市乡制，以继续推动基层制度发展。然而，在此制颁布后不久，1914年便遭遇袁世凯停办全国地方自治的禁令，使江苏省地方制度向纵深发展的初次尝试化为泡影。在袁氏复辟帝制失败之后，江苏省在北洋政府改订“新制”的要求下长期未能恢复民初暂行县市乡制，双方为此僵持不下，分歧丛生，直到1923年才予以恢复。目前，学界对民初时期北洋政府同江苏省围绕“新制”与“旧章”之争及产生的影响关注较少。①本文拟围绕此事件作个案研究，具体考察江苏省在北洋政府时期地方制度演化脉络，以此探寻近代中国在迈向政治现代化进程中所面临诸多滞碍性因素。

一、承接清制厘定本省暂行县市乡制

清末，为了摆脱内外交困、统治失序的危局，清政府不得已推行宪政改革以挽救自身统治。1908年，清政府颁布地方自治章程，主要内容是在城镇乡推行地方自治，之后再行之于厅州县。因此，对于地方自治，清政府一方面将其定位于“上辅政治而下图辑和”，以“助官治之不足也”；另一方面，又将“自治”置于“官治”的范围内加以规约，强调“自治事宜，不得抗违官府之监督，故自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词”。［1］（P725）就江苏省而言，在清廷颁布地方自治章程之前，本省士绅就曾上书两江总督端方，要求在江苏省先行试办地方自治，以为将来正式推行作准备。提出应“先从理论入手，为将来实行地步”，强调“官治之见解不如自治之直接”。［2］对于士绅所请，端方颇为赞同，认为：“江苏民智发达最早，夫之热心公益者颇不乏人，自应先行设立自治局……由本地人民从下级办起，次及于上，方为纯一之治法”，并指出应“由官绅先为引导，以期推行无阻。”［3］从端方的态度中不难看出，一方面，对于地方自治较为重视，认为自治应从基层着手，并强调官绅在地方自治中的主导作用；另一方面，仍是试图将地方自治限定在一定范围内，以巩固清朝统治。

1911年辛亥革命后，江苏省宣布独立，都督程德全即“通令各县早日组成县市乡自治各职”，以便继续推行自治。但由于民国肇建，江苏省各县议事会、参事会及市乡各职“正式成立者，尚属无多。”［4］即便成立者也多带有临时性质，如南京“城自治公所遽行召集旧有县自治城镇乡自治各议员于十月初三日开会选举”，布告成立，继续进行，命名曰“临时州议会”。［5］而苏州在清末成立县议会未遂的情况下，光复后成立了临时州议会。不过，临时州议会毕竟属过渡时期自治机构，未获政府认可，苏州随后“自行呈请撤销州议会”。［6］由于江苏省政局初定，且各地地方自治机构多带有临时性质，为改变这种散乱无序的局面，1913年，江苏省议会制定了本省暂行县市乡制及选举章程，其中对县市乡制组织形式、选举方式及包括议事会、参事会、县民政长、县经费、行政监督等方面内容进行了诸多规定。②从省议会制订暂行县市乡制内容来看，基本上仍参照清末地方自治章程而订，地方自治机构的职能和权限也并未超出原有范围。不过，此次修订的暂行章程与清末自治章程最为显著的区别在于强化“民治”而淡化“官治”，民众被赋予一定管理地方事务的权利。而修订之后的暂行县市乡制也遂成为民初时期江苏省地方制度发展的主要法规依据。不幸的是，在此制颁布的次年，便遭遇袁世凯停办自治禁令，使得江苏省地方自治戛然而止。

1914年，袁世凯为复辟帝制，授意内务部重新制订地方自治章程，并勒令各省地方自治暂予停办。随后，内务部以“中国民情国势与各国不同，势难采用外国之自治制度，若以自治为官治之完全辅助机关，又恐自治不能发达”为由，强调“所谓自治权限者，亦须受制于地方管理，于自治人员亦选其官僚一派者任之，总期事事服从，不至再有掣肘，将来自治之规范决不出此云”。［7］这一做法，引发江苏省舆论的质疑，“省制发表，地方行政编制法及地方自治之规订，又不见政治会议，同时提出省制既经变更，则此后自治有无已属疑问”［8］（P3-4）。在袁世凯强制下令停办地方自治后，刚有起色的江苏省地方自治陷入停滞状态，直至袁世凯复辟帝制失败，才再次迎来施行之契机。令人意想不到的是，本应顺理成章恢复的地方自治，却因北洋政府反对沿用江苏省暂行县市乡制而再三延搁。

二、围绕“新制”与“旧章”所展开的论争

1916年，袁世凯倒台之后，国会及各省议会随即恢复，江苏省上下多认为恢复地方自治乃水到渠成之事，皆翘首以盼。江苏省长齐耀琳也做好了恢复地方自治的准备，以“恐临时措办不及”，并通饬各县知事查明停办自治期间“每年收入自治经费若干，支用于地方公益事宜者若干，抵作他用者若干，现有存款若干”，“余款如何支销，曾否拨充他项用途，亟应切实调查”，并要求限“十日内分别详列细册报明核办”。［9］然而，出乎意料的是，北洋政府对恢复地方自治一事迟迟不见动静，这不免让对自治抱有较高期望的江苏省舆论产生焦虑之感，“国会省会先后召集，惟此国会省会基础之县会尚在迟迟，其行未免轻重倒置，缓急失宜”。［10］在这种形势下，江苏省有识之士并未消极以待，而是积极奔走呼号，以图恢复地方自治之法。

1916年8月26日，各县议员共同成立江苏省县议员联合会，其宗旨是敦促中央尽快恢复县市乡制，并函电省议会，“本省之县市乡制，实产出于临时省议会，而临时省议会之议决，实根据于中央政府认为有效之前清府厅州县及城镇乡地方自治章程，是此项县市乡制，实为江苏省实行办法之一种”［11］，强烈要求恢复1913年江苏省暂行县市乡制。随后，县议员联合会派代表杨静山进京面见内务部总长孙伯兰，探询其态度。对杨的询问，孙认为应暂“照清制先恢复自治机关，再议自治新条例全国统一办法”，并主张由“内务部在半月内将新自治章程草案提出，议会通过，一二月即可明令发表”。对这一表态，杨显然不甚满意，认为“办法虽善，奈近数年来各县知事蹂躏民权侵占公款，指不胜屈，急待县议会成立以维持之，早恢复一日，即人民少一日困苦，若俟新自治章程颁布及改选，又需数月，殊不足慰人民渴望自治之意”，希望内务部勿要再拖延时日，耽误地方自治进程。对于杨的态度，孙又不得不进一步暗示称：“各省地方自治章程只浙江、江苏两省有单行法规，现浙江各级自治机关，政府并未过问。”［12］言下之意江苏省亦可仿行浙江成例，按先前所定旧制执行，待新制出台之后，再行定夺。对孙的授意，杨随即回函县议员联合会，称：“现浙江已依法进行，苏省即可仿办，中央亦不加以干涉。”［13］在得知杨静山回函内容后，齐耀琳即函电内务部，请示“究竟适用何种章制，方无抵制”来进一步确认内务部之态度，而内务部在与齐的函复中称：“以恢复地方自治案业经咨呈国务院提交国会议决。元年十月一日以前所订之试行条例有效，至三年十二月二十九日与四年四月先后公布之法律教令均归无效。”［14］

得到内务部肯定答复后，江苏省议会于1916年10月2日即通过恢复民初暂行县市乡制议决案。与此同时，众议院也于10月12日通过速恢复各省地方自治原状决议。在省议会与众议院先后通过恢复地方自治议决后，却又不见北洋政府有任何响应回复举动。北洋政府漠然视之的态度，自然激起江苏省县议员联合会的不满，并当即发函参众两院，希望国会敦促政府尽快“从速回复自治原状，若再迁延，有乖法治”［15］。但即便如此，北洋政府对恢复地方自治一事仍置若罔闻，不予理睬。在这种情况下，江苏省县议员联合会决意函电各省县议会，希望能共同对北洋政府施压，以尽快恢复地方自治，内称：“参院已于九月一日议决，众院亦于十月十二日议决，而政府迟迟未颁明令，实不足以餍人民之望，一转瞬间国会省会行将闭幕，回复之期更难希望……合行函请贵省议会协力进行电达国会，催促政府遵照约法执行议决法案，以伸民意而尊法治。”［16］对于这一请求，不少其他省份县议会亦纷纷发电予以声援响应。一时间，全国声援江苏省之势此起彼伏，形成一股强大的舆论力量。

对于各省县议会联合呼吁恢复地方自治的请求，北洋政府并未理会，反而电令内务部速订新制。迫不得已，江苏省县议员联合会派代表会同其他七省代表再次进京请愿直接面见黎元洪、段祺瑞，希望能“援手从速施行，以慰民望而顺舆情”［17］。对于代表之所请，总理段祺瑞态度冷淡，以“财政困难，各省人材不齐”为由，借口条件尚不完备，难以迅即恢复。总统黎元洪虽同意“自治早日回复”，却强调“自治新制未经编定，尚无把握回复一事，恐难即速办到”。［18］无形之中回拒了代表所请。对于段、黎的态度，各省代表多有不满，“所谓人才不齐，经费无著者，实不过官话搪塞而已，各省请愿者仆仆相接，遂有赶拟章程之明令，夫地方自治取消于袁贼之手，非法不善制不良也，今日欲恢复斯，恢复旧章具在，尚待重拟，乃阳曰改拟章程而阴则藉以延宕”［19］。

北洋政府之所以对地方自治迟迟不予恢复，究其原因在于：一方面，袁世凯倒台之后，政治气象并未廓清，反倒是接连陷于临时约法之争，黎、段“府院之争”，张勋复辟及军阀混战的泥潭中而无暇顾及地方事务，加之北洋内部派系政争及权力倾轧更迭又极大影响了政策的稳定性和连贯性，使得议会决议沦为一纸空文，难以将制度落到实处；另一方面，北洋政府之所以不执行国会决议，根源仍在于经费匮乏所致。正如当时政府中人所言“观政府意，并非绝对不可恢复，惟以财政状况艰窘已极，一时恢复，恐更紊乱，故不敢贸然行之”。不过，对于段、黎二人借口经费匮乏，无力推行地方自治这一说法，江苏省并不认可，认为经费短缺“以恢复无关影响”，指出“地方费现仍留地方，以各省言或于参议会费之一部稍有挪移，其余概无变动”。［20］强调经费并非阻止恢复地方自治之原因，若以江苏省实际状况，立时恢复并无困难。

面对代表再三吁请，参议院将恢复自治案重新提交复议，希望北洋政府能尽快施行，但北洋政府却始终坚持由内务部制订新制，再行地方自治。实际上是关闭了江苏等省要求恢复民初旧制的大门。对于这种结果，江苏省各界舆论纷起，颇感失望，“试问人材何时充足，财政何时展舒，抑不充足不展舒，自治可以永无实行之日乎”［21］。此后，北洋政府虽迫于舆论压力，令内务部公布拟定新制步骤，并将自治调查分为三期，以作为实施新制前期准备。但此举并未使江苏省对其再抱有过高期待。随着江苏省恢复自治的热情归于沉寂，县议员联合会也在无形中解散。直至北洋政府1919年颁布新制，江苏省的热情才又被重新唤起。

三、暂行县市乡制恢复却前功尽弃

1919年，内务部制定并颁布新的县市乡制，并拟在“京师设立地方自治模范讲习所，咨取各地方具有法政知识及自治经验人员入所肄业”［22］以培养自治人才。对于内务部这一做法，江苏省认为此举实为“藉以迁延施行自治时日”。省议会议员高元鷧强调“吾苏夙号开通发达，先于他省，尤不能与边远诸省视同一例”，议员卢瀚荫提出应由“江苏六十县自行组织地方自治讲习所，无俟中央之代谋”。［23］而后，张謇也呈书内务部，希望在江苏省设立中华模范地方自治讲习所，由江苏省自行培养自治人才，以加速恢复地方自治进程。对此，内务部以“各道县地方自治讲习分所亦经本部拟具章程呈奉。大总统令准并通行各省区，饬属办理，嗣后关于私立之地方自治讲习所均未便准予立案”［24］（P28），直接拒绝了张謇所请。

1922年1月，总统徐世昌正式颁布法令，明令恢复地方自治。对于所颁新制，江苏省议会并不认可，认为民初所订暂行县市乡制并无废除必要，强调“停办与恢复，本为对待，理有固然，毋庸别寻解释”［25］。希望北洋政府收回成命，顺从公意，仍照其旧。对省议会的此番表态，省内各地恢复地方自治的热情被再度点燃，纷纷要求恢复民初旧制。在一片要求恢复旧制之声中，县议员联合会于1922年4月再度成立，并呼吁江苏省各界联合会、省长及各县知事尽快恢复民初暂行县市乡制，“现同人所争者，非必主张复旧县会，或有拥护私权利之心，只须主张定新县制，能达纯粹合法而后已，否则非骡非马，名为自治，实则专借自治以阻塞自治之机，有自治不如无自治，尚何有自治之可言”［26］。随后，在上内务部电文中，县议员联合会强调“新自治尚未正式国会议决，当然失其效力”［27］，声称对此新制难以认同。

面对社会各界团体组织的强烈吁请，省长韩国钧急电北洋政府，称“苏省县议会自民国三年停办以来，民意久遏，群深渴望，民国八年颁布县自治法后，迄未办理，国钧受事之初，正在筹议举办，以期自治事业积极进行”［28］（P803-805）。希望能在修订新制完成之前，仍暂行民初旧制，以顺民意。然而，对于韩国钧之请，国务院仅以寥寥数字予以回复，“恢复自治案，已交部核办矣，特覆”［29］。而总统府复电同样如此，“所陈地方自治暂照本省单行法办理一节，自系为顺洽舆情起见，应请侯院部核复”。从府院回复来看，实际上是回绝了韩的请求，坚持推行新制。此后，韩国钧又数次函催，请求恢复旧制，但北洋政府却再无反应。对于北洋政府如此态度，江苏省舆论难以自持，“韩省长为恢复县自治问题，已连电中央催请核准”，但“中央之态度犹固然”，江苏省各组织联合会决意“拟不俟中央覆准，先将应行商榷修改之处，咨询省议会，一俟议决，即行公布”。［30］面对群情鼎沸之舆论，江苏省议会随即表示，“根据去年建议案，将各县市乡议会先以省令克期恢复，俾臻自治之盛轨，而奠法统之始基”，遂将县议员联合会所提交恢复县市乡自治案与其他自治议案并案讨论通过，定于1923年6月12日自行恢复。随后，韩国钧发布训令：“照将民国元二年间全省县市乡各级自治一律恢复，除关于本案法令上及程序上亟应解决各问题，仍另备文咨请省会查明前次咨询案，逐款答复，以免临时发生碍难，并一面咨请内务部查照备案外，合亟通令各该县知事遵照办理。”［31］至此，自1914年被袁世凯停办的江苏省暂行县市乡制，经过近十年的时间，正式宣告恢复。需要提及的是，江苏省之所以在1923年恢复暂行县市乡制，与北洋政府波诡云谲的政局有关。当年，曹锟逼迫黎元洪下台，其后不惜武人干政，控制北洋政局，并为图谋总统职位大造舆论声势。为预防曹锟当选总统后的不利影响，江苏省希望能在其当选之前尽快恢复民初旧制以摆脱其制约。韩国钧在后来的回忆中也印证此点，“直鲁豫巡阅使曹锟当选为大总统，各项问题因之而起，苏省应先自决”［32］（P51）。

在江苏省恢复旧制后，各县立即着手恢复地方自治。至1924年5月，江苏省大部分县都已恢复，如果正常发展，由地方扩展至省制都是有可能的。然而，就在此后不久，即爆发了江浙战争。此次战争对江苏省造成的影响，可在江苏省农会致国务院函电中窥探一二，“江浙战事，军队所过，村镇为墟，人民奔走迁移，颠连失业，富而贫、贫而死者，不知凡几，而江南战区如宜兴、昆山、嘉定、太仓、松江、青浦等县则尤甚”［33］（P221）。由战争引发的战祸，对甫经恢复的县市乡制不啻致命打击，各地方机构、组织和人员都在此次战争中摧毁殆尽，再无力恢复，而江苏省地方自治也在这场战争的冲击下名存实亡，直至1927年南京国民政府成立后才又重新予以推行。但国民政府时期江苏省地方自治与清末民初时期相比，无论在形态上还是功能上皆已失其本意，国民党将地方自治统一纳入新县制中，使之带有强烈的党化色彩，三民主义意识形态伴随着新县制的推行强行植入基层，使江苏省地方制度从性质上发生了根本的变化。

四、结语

纵观民国初期江苏省恢复暂行县市乡制历程，可谓一波三折，命运多舛。不过，若是从更深层面予以考察，又不难看出。自清末地方自治思潮传入中国以来，地方自治就作为宪政之基被清政府寄予厚望。然而在实际操作中，作为舶来品的地方自治在移植到中国传统社会之后，无论在观念层面还是在制度层面，都显示出与中国传统社会不相适应的一面。地方自治强调分权民治，清政府则希望通过地方自治巩固集权专制，而这种自相矛盾的举措，不仅没有达到巩固皇权的目的，却加速了清朝的灭亡。民国肇建后，地方自治虽一度有所发展，但却被异化为军阀手中的政治工具。北洋政府试图通过制定新制对地方进行整合，加强中央集权，而地方却力主旧章试图以分权而制衡。双方的分歧，以对地方制度论争的形式凸显出来。其实，地方之所以敢于挑战中央，其根源在于辛亥革命之后，封建专制集权崩溃，中央权力失坠，边缘势力崛起，尤其是在北洋政府时期，地方军阀往往以地方自治为名，行地方割据之实，结果形成“有政府无权威，有官治无民治”的政治乱象。1913年，李大钊就曾对建立民主共和制后地方分权可能带来的乱局表达出担忧之情，“谓中央权重易流专制，故分其权与各省以防之耶，则都督跋扈，各据一方，几人称帝，几人称王，泱泱禹甸，宁复成国，吾民又将何以制之也”［34］（P42）。

应该说，围绕江苏省“新”“旧”之制所展开的较量，一方面，反映出北洋政府在应对政治现代化进程中，并未对地方制度进行有效的整合与重塑，树立中央权威，反而在同地方博弈过程中将本就脆弱的统治基础消耗殆尽。另一方面，在军阀割据的特定背景下，以地方精英为主导的自治运动虽力图推动本省县市乡制的发展，但仍无法摆脱军阀政治的裹挟，真正推进地方制度现代化进程，这也是为何江苏省历经近十年得以恢复的县市乡制，却又在瞬间毁于一旦的主要原因。而透过这一历史史实，折射出在地方制度层面必须要解决好集权与分权、自治与民主的关系，尤其是在新型城镇化迅速发展的今天，更要探索符合中国国情的地方制度发展模式，找到中央与地方的平衡点与契合点，唯如此，才能更好地实现国家社会的和谐稳定发展。

注释：

①学界对江苏省地方自治的研究多集中在晚清时期，相关成果主要有：张海林《晚清苏州地方自治略论》（《江苏社会科学》2000年第3期）；瞿骏《“走向现代”的悖论——论清末江浙地区的谘议局、地方自治选举》（《史林》2006年第2期）；杨涛《晚清江苏民变中的反地方自治现象探析》（《史学月刊》2007年第6期）；颜军《“自治”与“官治”：从地方自治改革看清朝的灭亡》（《广东社会科学》2014年第6期）；刘伟、苏明强《清末两级地方自治中的官治与自治模式》（《安徽史学》2015年第3期）；王亚民《宣统年间江苏地区乡镇自治述略》（《齐鲁学刊》2016年第3期）。这些研究从不同侧面探讨了晚清江苏地方自治的实践及推行过程中遭遇的各种困境，并对“官治”与“自治”之间的冲突与矛盾进行了深入分析，但对民国建立之后江苏省地方自治兴废及影响的考察不多。值得关注的是关晓红的《辛亥革命时期的省制纠结》（《近代史研究》2012年第1期），从宏观上通过对辛亥革命后各省光复后省制问题的考察，指出民初省制在继承清末外官改制和各省独立自治的基础上，如何通过省制变革，在共和制下确立中央与地方的关系成为当时亟须解决的问题，而朝野舆论对省制问题的论争与关注，则反映出对国家统一与分裂的担忧。

②民初之后，江苏省厅州县一律改称为县，城镇改称为市，乡一仍其旧。在暂行县制中，规定县民政长、县议事会均须民选产生，共同负责地方事务，二者处于相互制约的地位。民政长需执行县议事会之决议。如民政长对决议有疑义，可要求重新复议，如仍未有结果，民政长可提请省议会进行公断，或依照本省法律解散县议事会，在三个月内重新召集。而暂行市乡制跟县制类似，同样具有市乡议事会和市董事会，来负责本地事务。限于篇幅，不再将江苏省暂行县市乡制列出，具体章程内容参见《江苏省内务行政报告书》（张研、孙燕京编：《民国史料丛刊》第98辑，大象出版社2009年版第168-267页）。

［1］故宫博物院明清档案部．清末筹备立宪档案史料（下册）［M］．北京：中华书局，1979．

［2］苏绅上江督苏抚设立地方自治会禀［N］．时报，1907-04-04．

［3］札饬筹款设立自治局（苏州）［N］．申报，1907-11-29．

［4］苏都督催办自治机关之通令［N］．申报，1912-10-08．

［5］苏台新记事［N］．申报，1911-11-22．

［6］苏州县议会之迁延［N］．申报，1912-07-08．

［7］电征各省长官之地方自治制意见［N］．顺天时报，1914-02-21．

［8］李其荃．论中央集权与地方自治［J］．中华杂志，1914，（1）．

［9］苏省地方自治之筹备［N］．申报，1916-07-30．

［10］恢复地方自治之好模范［N］．申报，1916-09-26．

［11］请求恢复自治之函稿［N］．时报，1916-08-28．

［12］恢复各级自治之好音［N］．申报，1916-09-28．