从治理城市到城市治理：城市空间正义的政治学分析

2017-02-26闫帅华中科技大学马克思主义学院讲师

华中科技大学学报(社会科学版) 2017年4期

□闫帅，华中科技大学马克思主义学院讲师

□闫帅，华中科技大学马克思主义学院讲师

一、把政府带回城市空间正义的分析中心

近年来，城市治理作为政治学研究中的一个新兴领域开始受到关注，这背后折射出的是政治学研究视角从农村向城市的转向。以前，我们的研究关注点主要在农村，这是因为，一方面，从人口分布来看，农村汇聚了大部分人口，与之相关的“农民增收、农业发展、农村稳定”也因此成为关注的重点；另一方面，从历史叙述来看，中国共产党从农村起家，与之相关的“农村革命”历史和经验也因此成为关注的重点。可以说，中国的政界与学界对农村是比较熟悉的，与之相比，对城市的关注则相对不足。随着城市化进程的提速，大批农村人口向城市转移，国家的工作重心开始由农村向城市转移，问题的新锐与研究的欠缺，这对政治学研究提出了新的议程设置，亟需我们投入更多的精力来追踪和跟进城市治理。

在詹姆逊看来，“后现代主义是关于空间的，现代主义是关于时间的”[1]243。从这个角度来看，当前城市治理的实质就是一种空间资源的生产与分配，政府正通过对各种形式空间的“生产”(规模扩张)与“再生产”(改造更新)来重构着国家与社会关系，这也就为城市空间正义的学术出场预留了伏笔。任何一个学科都有自己的关键变量和思维范式，对于“城市空间正义”的探讨亦是如此，相较于哲学对“资本”的重视，政治学更为关注“权力”(政府)的角色，也就是说，在政治学科看来，“权力”(政府)而非“资本”才是影响“城市空间正义”的关键变量。结合中国语境来看，“权力”(政府)之于城市空间正义的角色和功能更为突出，这是因为：第一，土地产权的国家所有。按照《宪法》规定*《中华人民共和国宪法》(1982年)第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。，我国实行土地制度的公有制，其中，城市土地为国家所有，农村和城市郊区的土地归集体所有(少数国有农场、林场、牧场除外)。第二，土地供给的国家垄断。《中华人民共和国土地管理法》第二条和第四十三条规定，为了公共利益的需要，国家可以依法对土地实行征收或征用；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这两条法文保障了国家在土地供给中的垄断地位，也就是说，只有国家有权力来变更土地的性质和用途，使其从农业用地转变为建设用地，而土地征用中的“被征收土地的原有用途”补偿原则更为便利了国家征用行为。第三，土地规划的国家主导。2007年出台的《中华人民共和国城乡规划法》为各级政府制定、修改规划提供了法律依据，即从国务院到乡镇政府，各级政府都需要制定区域发展的总体规划，以实现城乡社会的协调发展与可持续发展。有学者将这种土地规划权称为“警察权”，是国家对土地强制实施的一种权力，这种权力要高于土地的所有权以及其他所有权利[2]。从土地产权的国家所有到土地供给的国家垄断，再到土地规划的国家主导，这些使国家权力合法化地介入城市空间领域。贺雪峰更是将这种土地与国家的关系称为“中国土地制度的宪法秩序”[3]36-37[4]119-121，这也就告诉我们思考“城市空间正义”的要义在于考察政府在其中扮演的角色。

二、“城市空间正义”的四个概念领域

就目前政治学界对于城市空间正义的研究主要涉及“城市化”、“邻避冲突”、“城市治理”、“城市功能区”四个概念领域。

第一个概念领域为“城市化”。城市化被认为是继工业化、市场化后推动中国经济社会发展的巨大引擎。城市化是指农村人口向城市聚集的过程，应然状态下，城市化的过程是一个渐次推进的过程，首先是“业”的城市化，即就业方式由第一产业向第二、三产业转移，再次是“居”的城市化，即居住空间和模式的变化，最后是“人”的城市化，即社会属性由农民转化为市民，全面融入城市生活[5]。从空间层次来看，中国的城市化主要发生在三个空间场域：城市中心、城市边缘和乡村地区。在这三种空间场域中分别上演着三种我们较为熟悉的故事。

城市中心主要表现为旧城改造，与这种旧城改造相关的则是大量的城中村和棚户区的存在。从人员结构来看，由于便利的交通位置和廉价的房租优势，城中村和棚户区成为许多外来流动人口的集聚地。从建筑环境来看，城中村和棚户区内呈现出“脏乱差”，基础设施不完善，安全隐患较大，“一线天”“握手楼”比比皆是，这与周边的高档次写字楼和商业区形成了鲜明的对比，因此，有学者也将中国的城中村和棚户区称为“贫民窟”。城市边缘主要表现为土地扩张，当前中国城市化最显著的一个特征就是“摊大饼”模式，即无限地向外围扩张，之所以如此，主要是因为，相较于城市中心的改造与深耕，城市外围的改造具有显著的价格成本优势。这种“摊大饼”的城市化模式，一方面，留下了很多来不及加以改造、具有明显空间歧视的城中村；另一方面，对城郊地区的极速开发，也带来了一定的城市化“后遗症”。正如上述所提及的，城市化是一个从“业”到“居”再到“人”的渐次化过程，对城郊地区的开发，造成了一种结果就是“赶农民上楼”，很多“农民上楼”之后，虽然实现了“居”的城市化，但也丧失了原先赖以生存的手段和方式，很多失地农民由于相关技能的缺失，无法从第一产业向第二、三产业转移，造成了“再就业”难题。这种居住模式先于就业模式改变的城市化道路，打破了城市化的渐次程序，也被称为“跳跃式城市化”[6]。乡村地区主要表现为征地拆迁，距离城市较远的乡村地区是如何卷入到城市化的大潮之中？为何在这些边缘的乡村地区也会出现类似城市中的征地拆迁行为？这主要表现为两个方面，一是城市用地的紧张和成本的上升而带来的“资本下乡”；二是“城乡建设用地增减挂钩”政策激励下的以地易地。城市化的过程必然伴随着土地性质和用途的改变，即需要大量的农业用地向建设用地转变，但是，过渡的农业用地转变为建设用地势必会影响国家的粮食安全，为了保证18亿亩的耕地红线，国家对城市征用土地实行了限制。为了权衡城市发展与耕地保护，国家于2008年出台了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，允许“农村建设用地地块复垦为耕后，可以增加同等面积的城镇建设用地地块”，所以，在城乡建设用地增减挂钩的政策激励下，边缘的乡村地区也被变相地卷入城市化的浪潮中。

那么，以上三个空间场域的故事又衍生出哪些城市空间正义问题？城市中心的城中村和棚户区问题以及城市边缘的“农民上楼”现象最终体现为一种居住空间上的“排斥”与“隔离”，一方面，与城中村、棚户区的“脏乱差”相伴的则是相应的基础设施和公共服务落后，一个显著特点就是，越是高档社区，其周边的基础设施和公共服务越完善，而越是城中村、棚户区，其周边的基础设施和公共服务越欠缺，政府公共服务的空间配置和布局并没有弥合这种社会差距，反而是拉大了这种社会差距，加速了中国的“阶层固化”；另一方面，即使经过改造的城中村、棚户区还有城边村，在此基础上建起来的新小区，也被社会贴上了标签，进而污名化，一个明显的特点就是，社会对于还建房的认知偏差，以及还建房的市场售价要远低于周边的商品房，这种差价的主要原因并非来自小区的建筑质量及规划，更多的来自于社会对于原先城中村、城郊村居民认知的偏差，最终使这种空间分化衍生为一种社会分化。当然，背后的政策因素就在于政府在征地拆迁中所推行的“集中安置”政策，政府需要对这种“集中安置”政策所造成的“居住隔离”进行政策检讨，在之后的城市规划中，推行多元混居的安置模式。乡村地区的征地拆迁又导致另一种空间不正义现象，即加速了城乡的二元分化。撇开既有的城乡之间的公共服务的不均等化配置，另一种不均等表现为征地补偿价格的不均等，在城乡建设用地增减挂钩的政策指导下，虽然一块农村建设用地复垦为耕即可增加同等的城市建设用地，但这背后的问题并没有这么简单，因为农村地块复垦为耕的补偿价格与城市建设用地的出售价格存在巨大的价差，从而造成了对农民新一轮的剥夺。无论是城市扩张所带来的“农民上楼”，还是增减挂钩所带来的“农民进城”*这种“城乡建设用地增减挂钩”政策在推行中的一个典型现象就是，推动了大批农民向城市的流动，其中最为典型的就是重庆的户籍制改革，重庆市政府规定农民在取得城市户籍三年后需要放弃对农村承包地、宅基地、农房的收益权或使用权，有媒体将这种政策称为以“财产权”换“福利权”。，这都对农村的生活空间形成了过度的挤压和消解，中国正以每天消失100个村子的速度推进城市化[7]。毋庸置疑的是，城市化作为一个人口由农村向城市流动的过程，势必是城市空间扩大、农村空间萎缩的过程，但是，需要注意的是，当前中国的城市化是一个行政力量主导而非自然演化的过程，这就需要我们思考这种行政力量背后的城乡空间正义问题。

第二个概念领域为“邻避冲突”，它的英文表达为“not in my backyard”，“不要在我家后院”。现代城市的发展总是伴随着工业化的发展和公共设施的建设，这些工业和公共设施在拉动经济增长的同时，对居民的生活也产生了较大的影响，如化工业、核电厂等现代工业以及垃圾填埋厂、垃圾焚烧厂等公共设施，学界将这种对居民生活产生较大威胁的工程和项目称为邻避设施。邻避设施的选址、兴建常常引发毗邻居民的抗争行为，诸如2007年“北京六里屯垃圾填埋厂事件”、2007年“厦门PX事件”、2009年“广州番禺垃圾焚烧发电厂事件”、2012年“宁波PX事件”、2012年“江苏启东事件”。学界的大量研究显示，中国目前的邻避冲突越来越多，这背后折射的是一种“空间正义”和“居住正义”问题，也就是说，政府在规划上缺乏充分的讨论，规划的科学化、透明化、民主化程度不高。大量的邻避冲突显示，政府的角色，前期的自主性较高，很多城市规划不经讨论就拍板推行，但是后期的自主性却很低，即一旦群众抗争了、闹事了，政府往往会选择妥协，大多数邻避冲突也都是以政府妥协来收尾的。有学者专门做了一个关于中国民众对于风力发电的接受度调查，即相关的风力发电设施建在哪里民众可以接受，最后的研究结果是“not in my backyard，but not far away from me”[8](“不要在我家后院，但也不要离我太远”)，这背后透露的是一种复杂的人格特征，也就是说，一方面，民众意识到相关的设施建设会给自己的生产、生活带来风险，所以，“不要在我家后院”；另一方面，民众又希望这种设施的建设给自己带来生活的改善，所以“不要离我太远”。学界将中国民众所表现出来的介于生活改善和环保意识之间的心理拉锯与摇摆称为“转型心理”，这也就告诉政府，在相关的选址和规划中应该注意民众的这种“转型心理”，这样才能制定出一个社会接受度较高的、相对合理的空间规划。

第三个概念领域为“城市治理”。城市治理的前提是对城市概念的定位，即政府到底是把城市当作一个什么概念来进行治理？一般而言，自德国学者滕尼斯(Ferdinand Tönnies)于1887年在其著作《社区与社会》一书中提出“社区”这一概念以来，社区就一直被定义为一种人们生活所在的共同体，一种居民团结互助、彼此合作的关系网络与地域空间[9]51。城市作为一种社区类型，是指大多数人从事工商业及其他非农业劳动的社区，是一定区域内由特定生活方式并且具有成员归属感的人群所组成的相对独立的社会共同体。但从具体的治理实践来看，城市被更多地当作一个管理单元而非社会共同体。如果把城市作为一个管理单元，相应的目标就表现为方便政府的管理与统治，这具体体现在“社会管理创新”和“经营城市”两个概念上。就社会管理创新而言，当前城市社会管理创新的主要成果为“网络化管理”，即根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，将管辖地域划分成若干网格状的单元，并对每一网格实施动态、全方位管理[10]。网格化管理旨在通过组织空间的社区化集聚来严密化城市管理，其本质上是一种“行政科层的下沉”，将政府权力的触角进一步探底社会的尝试。就经营城市而言，这集中体现为在城市治理中对土地财政的严重依赖。1994年的“分税制改革”带来了税种收益权的变化，增值税对地方的贡献日渐式微，营业税(主要来自建筑业和第三产业)对地方税收的贡献日益凸显，这导致地方政府从“经营企业”(兴办乡镇企业)转向“经营城市”。“经营城市”的集中表现就是，土地出让金成为地方政府财政税收的主要来源之一，根据财政部公布的数据测算，土地出让金占地方政府财政收入比重在2013年达到顶点，为59.8%*世纪经济报道：《买地时代结束：土地出让金一季度仅占地方财政收入32%》，http://finance.sina.com.cn/china/20150525/005922253699.shtml，2015-05-25。，这也就学界所说的“土地财政”。以“土地财政”为核心的“经营城市”行为，使政府角色从公共服务的提供者偏向为财政收益最大化的盈利者，进而使得城市更新活动最终异化为以房地产为驱动力的“空间谋利”的代名词[11]。综合以上两个方面来看，以“网格化管理”为核心的“社会管理创新”使城市空间变为福柯所言的“后置性权力”空间，以土地财政为核心的“经营城市”行为使城市空间变为以房地产为驱动力的“空间谋利”，这些都对城市空间正义产生了一定的影响，将城市从一个社会共同体空间变为一个管理单元。需要指出的，这并非是要全盘否定当前的城市治理，而是旨在表明，城市治理是一个多维度的行为，政府在其中的功能和角色，不仅仅是管理者、盈利性主体，更是服务者、公益性主体，它旨在通过公共物品和服务的供给，维护城市的公平正义，使城市成为一个互助合作的社会网络空间。

第四个概念领域为“城市功能区”。改革开放以来，为了推动经济发展和城市建设，包括新区、开发区、高新区、自贸区在内的一大批城市功能区开始设立。截止目前为止，这些功能区的数量不等、定位不一。其中，经济特区有7个，旨在营造良好的环境，鼓励外资投资，诸如深圳、珠海、厦门、喀什等；新区有19个，旨在发挥对区域发展的带动功能，诸如雄安、滨海、浦东等；自贸区有11个，具有关税、审批和管理政策灵活等特点，诸如上海自贸区、广东自贸区、天津自贸区等；高新区有145个，旨在打造特色产业，诸如中关村科技园区、武汉东湖新技术产业开发区等；开发区有219个，旨在形成工业集聚地，诸如北京经济技术开发区、虹桥经济技术开发区、武汉经济技术开发区等。从成因来看，这些城市功能区的设立大多是国家权力驱动和政策叠加的结果，也就是说，为了推动这些城市功能区的建设，国家给予了大量的政策优惠和权力下放，例如，2007年1月，上海市政府下发的《关于完善市区两级管理体制，赋予浦东新区更大发展自主权的意见》就明确指出，凡是法律没有限制的、属于本市的权限，原则上下放给浦东新区政府。这也就意味着浦东新区在规划、财税、土地管理、环保市容、项目审批、社会事业发展等六个方面17项权限方面拥有了更大的发展自主权[12]95。正是政府的这些政策优惠和权力下放驱动了这些城市功能区的发展，也使其在城市空间中有了更为突出的位置。有学者又将这些“城市功能区”设立的过程称为上级政府对下级的“相机授权”过程。所谓相机授权是指中央政府根据不同的时机、环境有差别地决定对地方授权的内容、程度和方式的央地权力配置体制[13]。这种相机授权的优势在于能够充分发挥中央的调控功能和调动地方的积极性，与之相应的问题在于，相机授权体制存在权力配置的不公平性、不规范性和承诺的不确定性等明显漏洞，特别是相机授权当中隐含着巨大的“权财利”等资源，每次相机授权的开闸，都意味着大量的权力资源、财政资源、自主发展空间的下放，而这种机会并非均沾，这会造成地方之间发展机会的不公平，也容易引发地方政府以潜规则的方式来争取更多的权力空间。由此可见，城市功能区设立的背后隐藏着的是“城市空间上的不平衡”，即作为城市一种形态或一部分的经济特区、新区、开发区、自贸区、高新区相较于其他的城市或城市的其他部分拥有更多的优惠政策和权力空间。毋庸质疑，城市功能区有其特定意义和作用，但是从城市空间正义的维度来看，城市功能区还有进一步改进和提升的空间，这包括：一是强化城市功能区的辐射度，即通过这些城市功能区来带动周边地区的协调发展，二是强化城市功能区的阶段性，即城市功能区所拥有的这些政策优惠和权力空间是阶段性而非持久性，从长远来看，城市功能区需要向常态城区转变缺载掉其所拥有的一些“特权”。

通过上述对“城市化”、“邻避冲突”、“城市治理”、“城市功能区”等四个概念领域的介绍，可以看出，政府在城市空间正义中发挥着关键性的作用，因此，对城市空间正义的研究必须要把政府带入研究中心。

三、以治理转型来助推城市空间正义的实现

2010年，上海世博会的口号是“城市，让生活更美好”，这句口号是具有吸引力的，因为城市生活毕竟是一种现代生活方式。但我们还需要把这句话延伸一下，即“政府，让城市更美好”，也就是说政府应该而且可以在城市建设中发挥更为积极、主动的作用，营造一个正义的城市生存空间。正如上述所指出的，在中国语境中，无论是资本还是社会组织，在城市空间正义中都无法替代政府的功能和作用。因为，资本本身具有逐利性，不会自动导致空间正义，而社会组织虽然具有公益性，但是中国的社会组织并没有发展起来，而“中国土地制度的宪法秩序”和中央政府的“相机授权”，使得政府在城市空间正义中扮演着决定性的角色。

政府，要想让城市更美好，关键在于转变治理模式，从治理城市转向城市治理。所谓治理城市，即政府将城市作为一个治理单元，政府是唯一的治理主体，城市的管理旨在服务于政府的统治需要。所谓城市治理，即政府将城市作为一个共同体，除政府外，更多的社会治理主体应该被引入，城市的管理旨在构建一个相互交往和依赖的有机社会网络和生存空间。与此相关的则是，政府对城市的空间规划需要从一种行政思维向政治思维转变。以前，政府总是将城市规划设定为一个技术化的议题，即城市规划毋需一般百姓的参与和讨论，直接由相关专家讨论后付诸执行即可，但事实证明，城市规划并非单纯是一个技术议题，它还是一个民生议题，牵扯到众多人的方方面面利益。因此，需要将城市规划从“行政”层次上升到“政治”层次，城市规划的决策过程应该向社会公众开放，让更多的人参与城市规划的讨论，实现从“治理城市”到“城市治理”的转型，只有这样，才能构建一个适合人类宜居的城市空间，真正做到，“城市，让生活更美好”。

[1](美)詹姆逊：《后现代主义与文化理论》，唐小兵译，北京：北京大学出版社1997年版。

[2] 华生：《土地开发权是解开土地迷局钥匙》，载《中国证券报》2014年1月27 日。

[3]贺雪峰：《地权的逻辑II：地权变革的真相与谬误》，北京：东方出版社2013年版。

[4]贺雪峰：《城市化的中国道路》，北京：东方出版社2014年版。

[5]张鹏：《城镇化的三个层次》，载《北京日报》2013年10月14日。

[6]赵聚军：《跳跃式城镇化与新式城中村居住空间治理》，载《国家行政学院学报》2015年第1期。

[7] 褚朝新：《城市化：任重而道远》，载《南方周末》2012年11月8日。

[8]Y Guo，P Ru，J Su，LD Anadon. “Not in my backyard, but not far away from me: Local acceptance of wind power in China”，Energy，2015, 82:722-733。

[9](德)托马斯·海贝勒、君特·舒耕德：《从群众到公民——中国的政治参与》，张文红译，北京：中央编译出版社2009年版。

[10]胡重明：《再组织化与中国社会管理创新——以浙江舟山“网格化管理、组团式服务”为例》，载《公共管理学报》2013年第1期。

[11]何舒文、邹军：《基于居住空间正义价值观的城市更新述评》，载《国际城市规划》2010年第4期。

[12]汤蕴懿等：《政府职能转型:从政府管理到公共服务》，上海:上海人民出版社2013年版。