可再生能源股权众筹实践困境与制度整合

文绪武，胡林梅

（1.杭州电子科技大学 经济学院，浙江 杭州 310018；2.浙江水利水电学院 基础社科部，浙江 杭州 310018）

可再生能源股权众筹实践困境与制度整合

文绪武1，胡林梅2

（1.杭州电子科技大学 经济学院，浙江 杭州 310018；2.浙江水利水电学院 基础社科部，浙江 杭州 310018）

可再生能源和互联网深度融合将型构能源革命的硬核，抓住这个机遇对提升我国持续竞争优势具有战略意义。从既有实践考察，这一机制面临四方面困境：融资额度高、公共资金不足；“公私二元”与投资者市场准入限制；金融监管壁垒及容易触碰法律高压线。针对困境，论文提出了借鉴域外经验进行法律、政策及监管功能整合的路径：修订《可再生能源法》为民间资本进入松绑，适度放松市场准入管制，理顺融资平台监管，防控非法集资。

可再生能源革命；股权众筹；公私二元；持续竞争优势；金融监管创新

可再生能源与传统化石能源相比，其开发利用具有显著正外部性，对节能减排、减缓气候变暖和环境保护具有重大而急迫的现实意义。可再生能源成为新世纪发达国家竞相发展的产业，发达国家无不将可再生能源列为国家优先发展领域，以期抢占国家竞争优势制高点。以股权众筹这一“互联网+”思维助力融资给可再生能源提供了新契机，也给法律、金融监管和政策协调提出了新挑战。

一、可再生能源股权众筹助推能源革命

我国高度重视促进和推动可再生能源革命。可再生能源作为我国战略性新兴产业的地位已经确立①根据国家“十二五”规划纲要和《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》的部署和要求，战略性新兴产业具体涵盖了节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等七个产业。新能源和可再生能源外延有所不同，一般认为核能发电属于新能源但不属于可再生能源，水力发电属于可再生能源但不属于新能源。。习近平总书记在2014年阐述了能源革命的重要意义和基本内涵，提出：保障国家能源安全，必须推动能源消费、供给、技术和体制革命，开展国际合作。能源革命是历史潮流和趋势，如何推动这个革命成为研究热点，而通过可再生能源革命提升国家竞争优势则成为当务之急。

学术界和有识之士在考察我国与工业革命关系时不无担忧地指出：我国与前两次工业革命失之交臂，能否抓住新工业革命机遇关系到新世纪中华民族伟大复兴[1]。要抓住能源生产和利用方式革命性转变，占据先机，向生态文明方向迈进，打造国家竞争优势[2]。未来学家里夫金指出，第三次工业革命已经来临，它以新能源和互联网融合模式为特征，预示着重大经济转型时代的来临[3]。可见新工业革命的引擎除了可再生能源，另一个是互联网，这二者缺一不可。从这个视角出发，我们会发现，找到可再生能源和互联网的耦合机制才找准了二者联袂的连接点、问题点。而甑别当前可再生能源股权众筹中存在的实践困境并分析其制度根源是进行制度整合的必要前提。为此，笔者将结合我国可再生能源法律和股权众筹的国内外制度实践进行分析，以探寻这两种制度耦合的基本路径。

可再生能源发展涉及到规划建设、政策支持、资金、技术创新、标准制定、发电上网、推广利用等众多环节。基于互联网的股权众筹在可再生能源革命中代表了新的供给、消费和体制机制趋势，会打破可再生能源开发利用中公共资金、推广利用和制度掣肘。这对于变革传统能源有意无意演绎的误导误判、扩大可再生能源开发利用、减缓气候变暖无疑意义重大。

二、发达国家实践与制度整合

（一）德国能源合作社股权众筹

据德国合作社协会统计，已有超过15万德国公民通过加入全德800余家能源合作社集资购买分布式太阳能电站和风机，社员投资总额超过4亿欧元，撬动超过12亿欧元可再生能源投资。加入能源合作社已日渐成为中小城市和农村居民参与可再生能源投资的一种新潮流。2009年以来，德国能源合作社数量不断上升，每年新成立超过100家。2012年，时值德国宣布永久弃核后一年，新近注册的能源合作社达到150余家。全德能源合作社所生产电力总量已超过其社员所需的居民用电。若考虑到合作社之外公民、农民、小企业进行的可再生能源投资，德国超过50%可再生能源设备和产能为公民所有。按照法律规定，合作社投资电站所生产富余电力可并入邻近电网，由国家支付的补贴将持续20年[4]。

雄厚的资金、技术支持和法律保障为德国可再生能源以市场为导向的商业化运作铺平了道路[5]。德国在本世纪初颁布了《可再生能源优先法》和《可再生能源法》，进行了一系列法律制度创新。如税收减免优惠方案和上网电价优惠政策，推动企业实行技术创新，保障可再生能源资金，为可再生能源的研发、入网、资金保障、销售提供了强有力支撑[6]。通过这些制度实施和实践，德国已经成为世界上可再生能源利用领头羊，获得了欧洲乃至国际竞争中先动优势。

（二）美国《众筹法案》

美国2005年制定了综合性《能源政策法》，强调通过科技、行政和经济激励措施推广可再生能源。在金融危机期间制定的《经济复苏法案》中明确鼓励可再生能源发展的政府投资。美国政府对可再生能源的财政和政策支持尤其表现在初始阶段，主要功能是扶持、引导可再生能源发展方向，鼓励和保护创新。这种政策导向催生了一些新型开发利用方式。

以太阳能众筹为例，一家名为Mosaic的众筹平台于2013年上线，投资者可以用最低25美元向屋顶太阳能项目投资，获取可观稳定的回报。其模式是通过众筹平台筹集个人闲散资金，把这些资金提供给光伏项目，以未来光伏发电所取得收益偿付投资者本息。用这一新的众筹方法为可再生能源提供融资服务，在金融监管严格的美国势必需要法律“绿灯”，而此前美国国会通过了《促进初创企业融资法案》，该法案第三章专门设定了《众筹法案》，允许未经认可的投资者投资初创企业，创建了集资门户这一平台，以期通过宽松的设立标准和规范化的经营规则，带动股权众筹产业蓬勃发展。《众筹法案》仅对投资者的投资数额进行限制，不规定其数量上限，也未将其限定在“合格投资者”范围内，投资人也不需要具备特定资产能力和投资经验[7]。而在过去，向光伏企业提供融资只能由银行或者财团完成。能源立法和股权众筹监管创新为美国可再生能源发展开拓了新路径。

（三）荷兰风电众筹

通过众筹为可再生能源融资在欧洲并非个例，德国成功经验将随着欧洲一体化进程“溢出”到具有共同经济社会体制模式的其他国家。欧盟2006年发布了《可持续性、竞争力、供应安全：欧盟能源政策绿皮书》，加快了欧洲各国对可再生能源的追求。而荷兰众筹风电的创新性实践值得借鉴。荷兰一家众筹平台Windcentrale称，2013年9月1700位荷兰人买下了6648股投资，在13小时之内完成了一个风力涡轮机筹建项目。其中每200欧元投资所产生的电量，可以支持一个普通家庭一年的用电。

美国、德国、荷兰等发达国家可再生能源众筹的典型实践产生了示范效应，众筹在一些国家快速发展。美国、意大利、法国和新西兰已有专门立法，日本通过修法方式增设了投资性众筹，英国、加拿大等国正在制定股权众筹的监管规则。这些国家均认可了股权众筹合法地位，通过对融资者主体资格、发行条件、发行程序等进行有效规范，对众筹平台运营和支付结算规则进行规定。股权众筹因此也有章可循，获得了远低于一般证券发行的优厚条件，[8]。股权众筹自2011年进入我国以来，仅几年时间交易总额连年创新高，近两年出现了爆发式增长。其跨界发展迅速，从初期的饮食、文体、旅游到教育、医疗、金融大数据和可再生能源这样传统能源高度垄断的领域。虽然股权众筹与我国可再生能源行业进行深度融合对于提升国家竞争力意义重大，但是需要剖析存在的制度困境进而探讨二者融合的具体路径。

三、我国可再生能源股权众筹的制度困境

股权众筹融资是由公司出让一定比例的股份，通过互联网形式进行公开小额股权融资的活动。投资者通过出资入股公司，获得未来收益。可再生能源股权众筹是通过互联网平台以股权众筹的方式为可再生能源开发利用进行资金筹集和管理，代表了可再生能源开发利用的一种创新手段。从目前实践看，我国可再生能源股权众筹主要面临以下困境。

1.融资额度高，《可再生能源法》导流的公共资金不足

目前我国通过股权众筹模式进行融资的项目或企业其融资总额一般在50-500万元之间[9]。从实际进行股权众筹的可再生能源、新能源项目看，这些项目融资额度高，远远超过各类项目平均融资额度。例如深圳联合光伏项目融资1000万元，北京弘益热能项目融资达3000万元。这体现了可再生能源开发利用资金密集、投资大、回收周期长。而通过股权众筹融资本身也说明众筹对解决可再生能源项目发展所需大量资金具有实际意义。

由于可再生能源现阶段尚不具有与传统化石能源相竞争的技术及经济优势，国家对可再生能源予以财政、税收上补贴及政策支持实属必要，尤其是通过法律保障可再生能源发展尤为重要。《可再生能源法》规定了政府主导的公共财政资金模式。依照《可再生能源法》第20条规定，电网企业对销售电量征收可再生能源电价附加，形成可再生能源发展基金的主要来源。但是随着装机容量快速增加，财政补贴资金大幅增长，财政基金缺口逐年加大，在2016年上半年达到550亿元左右并呈进一步上升趋势。不仅如此，《可再生能源法》确立的资金制度在贯彻落实中产生了偏差，出现了拒绝缴纳可再生能源附加的行为，导致实际征收的金额低于法律规定，出现了法律“软执行”。正如全国人大常委会执法检查组报告指出的那样，利益关系制约了全额保障性收购制度的贯彻落实。政策配合不够，制约了分布式能源大规模开发应用[10]。财政资金为主导的激励模式带来的另一个弊端是能带来短暂、有限利益冲动，但无法形成长效利益机制[11]。

以银行借贷和发行股票或债券为主要手段的传统金融对传统产业支持功不可没，但不能有效满足可再生能源发展的资金需求。表现在：银行差异化利率优惠较少，惜贷时有发生，尤其是中小民营可再生能源企业难以获得银行资金支持；资本市场不成熟，可再生能源企业直接融资渠道不畅，难以达到股票和企业债券市场的高标准；整体融资成本较高，债务风险较大；一些可再生能源企业转向民间借贷，但是民间利率远高于银行贷款利率[12]。这些问题的出现既反映了可再生能源融资渠道单一、资本市场不完善，也客观上要求改革现行政府主导的资金配置方式，发挥市场资金配置功能。可见，不论是财政基金还是传统金融，在解决可再生能源发展所需要大额、长期资金方面都存在一些不足。要持续发展可再生能源，需要引入民间资本，发展多层次资本市场，弥补政府主导的财政基金和传统金融模式的不足。

2.“公私二元”与投资者市场准入限制

不论是个体投资者还是可再生能源企业，其参与可再生能源股权众筹的一个目的在于获得利润或分红，这一点与其他领域的股权众筹类似。但是由于可再生能源开发本身在替代传统化石能源、节能减排、应对气候变化及美丽中国建设中具有公共利益属性，这决定了可再生能源股权众筹具有典型的“公私二元”特征。通过发挥市场机制将资金导向有利于公共利益的行业企业和公共事业，这无疑有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，也为可再生能源股权众筹合法、合规监管提供了基本法理支撑。

依据中国人民银行、公安部等十部委联合制定发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，股权众筹融资方应为小微企业，必须通过互联网或类似电子介质进行。投资者应当具备相应风险承受能力，进行小额投资。中国证券业协会《私募股权众筹融资管理办法》（试行征求意见稿）重申融资者应为中小微企业或其发起人，同时规定投资者准入门槛：金融资产不低于300万元或最近三年个人年均收入不低于50万元，累计不得超过200人。不论是该办法还是《私募投资基金监督管理暂行办法》对投资人都做出了相当高的市场准入要求，不利于可再生能源股权众筹的大众化和资金筹集。

另一方面，《可再生能源法》在制度设计上没有赋予民间资本应有地位。这一制度缺失不可能产生激发民间投资的“溢出效应”，也没有产生“公、私”对接的制度衔接，这对唤起公众意识和行动上支持参与无疑是个缺憾。尽管承担环保义务对个人、企业是义不容辞的义务，这种义务的承担需要与他们的利益诉求相容才更具有普遍意义和内在可行性。也就是说，主体内在激励与外部约束相容才是解决公众实质参与可再生能源发展的基本路径。在法律没有做出规定情况下，大量制定政策文件成了“漏洞”补缺的良方，而这会导致行政替代法律、政府压制市场，制度碎片化难以避免。

3.金融监管壁垒

根据《公司法》第135条、《证券法》第10条规定，公开发行证券必须经国务院证券监督管理机构核准。向不特定对象发行证券或向特定对象发行证券累计不得超过200人，非公开发行证券不得采用广告、公开劝诱和变相公开方式。上述规定成为金融监管部门监管股权众筹行为的基本法律依据。但由于没有法律上的例外规定，也无专门众筹立法，金融监管创新可以说是举步维艰。

股权众筹及《证券法》在具体执行中的解释权归证券监管机构。由于缺少有针对性的众筹立法和制度保障，只靠几个部委规定或文件很难打破制度坚冰。例如，国家证监会在2015年发布了《关于对通过互联网开展股权融资活动的机构进行专项检查的通知》，指出必须依法监管股权众筹这个涉及社会公众利益和国家金融安全的领域。这个《通知》也重申了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，强调股权众筹融资适用于创新创业者或小微企业通过股权众筹融资互联网平台公开募集股本。该《通知》产生了两个重大影响：第一，从文件看，证监会正在收紧股权众筹，以利于监管部门管控风险。这使得网络众筹平台担心很难获得“牌照”，以及如果特定时间内无法获得将面临“关停”风险。第二，不少网络众筹平台掀起“改名潮”。由于法律和监管对股权众筹和相关概念认识上存在不一致或界定不清，网络众筹平台以改名方式规避监管实乃无奈之举。

4.容易触碰法律高压线

可再生能源股权众筹中，可再生能源开发企业或个人作为融资者通过互联网平台向广大不特定对象发布融资信息，由此传统意义上单纯的线下筹资活动转变为“网络私募”，进而由于网络的开放性不经意地涉足传统“公募”，打破了现行法律框架对证券发行“公募”与“私募”的清晰界定，并因此开始触及法律红线。公开、不特定对象、不经过证券监督管理机构核准这三个本质特征使得股权众筹容易涉嫌非法集资类犯罪。针对非法集资类犯罪的规定和严厉打击无疑让可再生能源股权众筹游走在刑事制裁高压线上。以深圳联合光伏为例，该公司于2014年2月通过互联网众筹平台为开发建设太阳能发电站融资，这是全球第一个兆瓦级分布式太阳能电站，也是我国可再生能源企业第一次利用互联网股权众筹进行项目融资的大胆创新。此次众筹每股设定10万元，每人最多一份，最多100个人可以成为该太阳能光伏电站所有者。然而实际操作中对融资人数上限的谨慎遵守和能源主管部门光伏产业政策支持并没有给这次众筹带来利好，四个月后因可能涉及非法集资被深圳市证监局约谈最终不了了之。

我国目前的可再生能源股权众筹采用的基本模式有“快速合投”和“领投+跟投”两种，并以后者为主导。“领投+跟投”模式中，由富有投资经验的专业投资人作为领投人，对可再生能源项目进行融资分析判断和尽职调查。普通投资人经验较少，针对领投人所选中的项目跟进投资。领投人和跟投人再成立有限合伙企业参股可再生能源项目公司，由领投人作为投资人代表进入被投资企业管理层。如果领投人与融资企业之间存在合谋，容易产生道德风险问题。若融资企业获取融资款后“跑路”或以投资不利等为借口套取投资，很可能触及欺诈或合同诈骗。

四、制度整合路径

不难看出，可再生能源股权众筹发展是一个趋势，但是面临的法律及金融监管壁垒成为高悬的达摩克利斯剑。短期来看，促进这一新机制的“占优”办法并不是进行整体性制度重构，进行大胆畅想的股权众筹专门立法或全面放松众筹监管在近期是不现实的，尤其是当可再生能源与传统能源竞争还存在多方面制度化障碍时更如此。而当这种制度和非制度化障碍及其所保护的利益固化时，大力发展可再生能源相当大程度上将成为不可能。笔者认为，作为回应这一新机制面临的法律、政策和监管困境，可以从四个路径进行制度整合。

首先，修订《可再生能源法》，为民间资本进入松绑。可再生能源开发利用企业并非都是小微型企业或者初创企业，实践中可能是科技型、创新型中小企业，这与股权众筹投资门槛低、草根金融特点并不矛盾。发展可再生能源离不开分散性、持续性、草根性开发利用项目，两者进行制度融合在现实情景下非常必要。在政府公共资金不足以保障可再生能源资金需求而传统金融的弊端难以短期内改变时，以民间资本作为有效补充无疑是重要的。这只是浅层次的逻辑分析，深层次机理则需要从社会主义市场经济本质加以考量。市场经济需要激发各类市场主体经济活力和创造力，经济新常态本质上离不开“大众创业、万众创新”。这一内在机理决定了各类市场主体实质参与成为可再生能源发展和股权众筹两种制度整合的共同基础。由此，需要改变各类各级政策为基础的制度结构，改革政策相机抉择、不稳定、激励不相容的弊端，以《能源法》*《能源法》是调整能源关系的基本法，其缺位是我国能源单行法、能源法规、规章和政策长期不能协调一致的重要原因。《能源法》起草工作始于2006年。尽管出台这部法律的时间尚不确定，但是以基本法保障民间资本投资能源行业成为共识。和可再生能源法律法规的立、改、废、释为契机，允许和便利可再生能源股权众筹活动的开展。

其次，适度放宽可再生能源股权众筹市场准入监管，提高投资人人数上限。一方面，可再生能源股权众筹本身是借助互联网和自媒体、社交网络等介质进行的公开融资行为，属于公司、证券法律规定的公开发行证券当无异议，不适宜从私募股权的角度进行定位和监管。另一方面，我国证券法律法规对公开发行证券规定了高市场准入，其直接结果是导致投资人人数不足，无法达到“众人拾柴火焰高”的制度初衷。投资者保护和可再生能源行业发展这两者关系要平衡考虑，要借鉴域外股权众筹的有益经验，在放低投资者市场准入的同时，加大对可再生能源企业和融资平台信息披露、账户存管的监管。

复次，整合可再生能源股权众筹监管机构职能，创新监管方式。相关监管机构应联合采取措施，整合各机构职责，打破“谁家孩子谁抱走”的单部门、分业监管格局，进行跨机构、一体化、穿透式、混业监管尤为必要。2016年4月，由央行牵头银监会、证监会、保监会等多个部委出台了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，运用了这种新型监管方式，即在互联网金融创新过度可能导致新型金融风险甚至“金融海啸”时，监管机构为避免金融失序采取多部门联合执法、专项整治、风险监控、穿透式监管以遏制互联网金融案件高发频发势头。鉴于国家能源主管部门是可再生能源行业监管部门，在涉及可再生能源股权众筹监管时，应协调金融监管部门与可再生能源行业主管的监管职能，进行联合监管，这对可再生能源股权众筹健康发展必不可少。

再次，理顺融资平台监管，防控非法集资。严格意义上讲，我国并不存在股权众筹的法律土壤，可再生能源股权众筹概莫能外。在我国现行法律体系下，向公众募集资金的典型且唯一的方式是通过上市公司公开发行股票，任何其他形式公开募股行为均为非法集资[13]。我国目前的融资平台在可再生能源股权众筹中担当了核心角色，但是单纯依靠平台自身运作方式的变通很难完全防范非法集资风险。要加强投资者风险教育，强化外部监管，保障可再生能源股权众筹在法律框架内稳定运行。

政府密集的政策文件并不能有效解决可再生能源股权众筹的合法性问题*国家能源局在2012年下发了《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》，支持民间资本扩大投资，以多种形式参与风电、太阳能、生物质能等新能源和可再生能源开发项目建设。国务院办公厅和国务院在2015年先后发布了《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》和《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》，鼓励发展股权众筹。。长期看，针对股权众筹这一新机制开展专门立法是我国作为成文法国家的未来必然选择，这将从根本上解决可再生能源股权众筹合法性、合规性危机。思路上可以从认可股权众筹合法性，设置“安全港”规则及制定并完善配套规则三方面考虑，以便利初创企业通过股权众筹募集发展所需资金[8]。

五、结语

发展股权众筹助力可再生能源发展，其意义不只局限于为“小微企业和创业者通过股权众筹融资方式募集早期股本”，不限于补充传统金融的缺失。更重要的是，可再生能源投资人在互联网平台上投融资的同时也在无意识地推动可再生能源事业，新的能源供给、消费、技术、体制革命将在此过程中悄然兴起，而真正的可再生能源革命获得了内在驱动力。可再生能源与股权众筹的融合生长将会催生一个“破坏性创新”机制，不再囿于锁定在传统能源发展路径的“维持性创新”[14]。民众将在实质参中得到普惠，我国可再生能源产业竞争力将进一步提升，国家竞争力则会持续增强。

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Equity-based Crowdfunding of Renewable Energy: Practical Dilemma and Institutional Integration

WEN Xu-wu1, HU Lin-mei2

（1.SchoolofEconomics,HangzhouDianziUniversity,HangzhouZhejiang310018,China;2.Dep.ofSocialScience,ZhejiangUniversityofWaterResourcesandElectricPower,HangzhouZhejiang310018,China）

The deep integration of the renewable energy and the Internet will form a hard core of the energy revolution. Taking this opportunity to enhance the national sustianable competitive advantage is of a strategic significance. From the survy of the existing practice, the equity-based crowdfunding of renewable energy is faced with difficulties like the high limit of financing, the insufficient public finance, the public and private duality and the market access limitation for investors, the financial regulatory barriers and the easy triggering of the legal penalty. This paper puts forward some suggestions to solve the hard problems by using the experence of other countries for referenc to integreate the founctions of the law, the policy and the supervision; revising the Renewable Energy Law so as to allow the private capital to invest in it, appropriately relaxing the regulation of the market access limitaion, rationalizing the financing platform supervision and preventing and controling the illegal fund-raising.

renewable energy revolution; equity-based crowdfunding; public and private duality; sustainable competitive advantage; innovation of financial supervision

10.13954/j.cnki.hduss.2017.02.007

2016-08-30

浙江省哲学社会科学规划课题（17NDJC055YB）；中国法学会研究课题（CLS[2016]D100）；浙江省教育厅科研项目（Y200908820）

文绪武（1975-），男，河南固始人，副教授，能源法.

D912.29

B

1001-9146（2017）02-0037-06