国家监察委员会制度效应简析——基于刑事诉讼结构视角

吴进娥



国家监察委员会制度效应简析——基于刑事诉讼结构视角

吴进娥

(南京大学法学院，江苏南京 210093)

由人民代表大会产生的监察委员会行使国家监察职能，不仅是一项重要政治制度改革，也是一个重大司法制度创新。监察委员会对于改善刑事诉讼结构具有多方面的积极效应：有利于克服检察院自我监督的不足，促进检察院人权保障职能的发挥，实现检察权的规范运行；有利于辩护权的实质化，实现辩护权与公诉权的平等对接；有利于庭审实质化及法官的独立、中立，保障审判权公正运行。

监察委员会；检察权；辩护权；审判权

2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，依照该方案，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)，《决定》指出“试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，监察委员会依法履行监督、调查、处置职责。”调查权包括一般调查权和特殊调查权[1]，特殊调查权实质上就是检察院职务犯罪案件刑事侦查权。

监察委员会的设立是在反腐败机构重叠、力量分散，监察权与司法权衔接不畅，以审判为中心诉讼制度改革遭遇制度困境的背景下进行的一次重大制度创新。监察委员会制度改革不仅是政治创新，也是司法创新，不仅是权力组织结构的创新，也是权力运行机制的创新。虽然改革的主要目的是整合反腐败力量，但其转移检察院侦查权的改革方案不仅改变了检察院的权力范畴，也同时对司法运行机制尤其是以控、辩、审三方的组合形式和相互关系为基础的刑事诉讼结构具有重大影响。

刑事诉讼结构决定刑事司法运行机制的效率。理想的刑事诉讼结构应该是基于控辩平等、审判中立的“等腰三角型”结构。我国刑事司法实践中控辩不平等、审判权中立性不足一直为人诟病，因此，如何实现刑事诉讼结构由“不规则三角形”向理想的“等腰三角型”结构转化一直是我国刑事司法改革的重要命题。

监察委员会制度创新引起学术界的广泛讨论，笔者对相关学术论文梳理发现，这方面的研究主要集中在国家监察立法问题研究[2]、国家监察委员会制度的历史演进[3-4]、监察委员会机构的设置以及职责范围[5]等维度，而关于监察委员会制度对司法运行机制的影响鲜有涉及。鉴此，笔者拟从控、辩、审视角深入剖析监察委员会制度对我国刑事诉讼结构的影响效应，以期对深化监察委员会制度创新有所裨益。

一、监察委员会制度对检察权的影响效应

关于检察权的内涵和本质，在理论上存在“法律监督权说”[6]、“检察权与法律监督权并列说”[7]等不同观点。根据我国宪法的相关规定，笔者将检察权界定为“国家赋予检察机关职务范围内一切权力的总称”，包括职务犯罪侦查权、公诉权和法律监督权，是一种“复合型检察权”。检察院既享有侦查权又享有公诉权，既是司法机关又是法律监督机关。对非职务类案件向前可监督侦查，向后可监督审判和执行；对职务类案件更是侦、控、监合一，形成一家独大之势。这种复合型检察权致使刑事诉讼结构在实践中出现失衡，检察权“在运行过程中被监督不力和滥用的现象”[8]时有发生。

监察委员会转移检察院侦查权的改革方案一定程度上可以克服“复合型检察权”的弊端，不仅可以避免检察院自我监督的硬伤，而且有利于检察院人权保障职能的发挥，改善因检察权过大而致使刑事诉讼结构失衡的格局。

1．克服检察院“自我监督”的硬伤

监察委员会制度改变了职务犯罪案件侦查权与侦查监督权同属一个机关的格局，更有利于检察院监督侦查行为的合法性。侦查的合法性要求是由司法活动的性质和目的决定的，体现司法活动对善和正义的追求，“正是司法活动这种特有的性质和目的使其与认知行为产生了实质区别，也决定了合法性原则必然成为司法领域的特有原则”[9]。因此，加强侦查监督是确保侦查合法性，从源头上防范冤假错案的重要举措。而检察职能的复合性使得检察院既是职务犯罪案件的侦查机关(尽管有学者认为职务侦查权属于法律监督权[10]，但其侦查权的本质特征无法否定)，又是监督侦查权的法律监督机关，这种自我监督的模式往往“无法保持公正的法律监督所必需的中立性和超然性”[11]。为解决这一问题，检察机关自身不断提出加强和改进自我监督措施，设立信息公开网站和人民监督员制度以加强对检察工作的监督。但这些改革措施往往不尽如意，难以取得理想的效果。

“从结构决定功能的理论出发，没有权力制衡的科学合理的结构，就不会有刑事诉讼场域的各个权力的最佳功能的发挥”[12]。监察委员会转移检察院侦查权，意味着监察委员会在履行侦查职责时，一旦出现违法行为，人民检察院可以依法对其履行法律监督权。相比检察院自我监督而言，对监察委员会履行法律监督可以有效避免自我监督的硬伤，无疑更加符合权力制衡结构的科学配置，有利于保障职务犯罪案件侦查行为的合法性，实现检察院法律监督职能的“中立性和超然性”。

2．促进检察院人权保障职能的发挥

监察委员会制度实现了检察院侦查职能与公诉职能的分离，有利于实现公诉权对侦查权的审查、过滤价值，克服检察权“侦控一体模式”的弊端。大陆法系国家检察权多数实行侦控一体原则。如日本，检察权是指“检察机关对刑事案件进行侦查、公诉、请求法院正当适用法律并监督判决的执行等方面的权力”[13]。德国检察机关的职能也具有复合型特征，不仅可以提起公诉、执行刑罚、监督审判程序，还可以领导和指挥警察进行侦查[14]。受大陆法系的影响，我国检察权也实行侦控一体模式。对职务犯罪案件，检察院既是公诉机关也是侦查机关。

与其他国家不同的是，我国检察机关除了履行控诉职能外还承担着犯罪嫌疑人的人权保障职责。《刑事诉讼法》第115条规定：当事人、辩护人、诉讼代理人及利害关系人对司法机关及其工作人员非法或不当的行为可以向该机关申诉和控告，对处理不服的，可以向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案件，可以向上一级人民检察院申诉。可见，检察院不仅承担着指控犯罪的责任也承担着保障犯罪嫌疑人或被告人人权的使命。而侦控一体模式下，检察院出于追诉的需要、业绩的考量等因素，公诉权对侦查权的过滤作用难以有效发挥，弱化人权保障职能的案例时有发生。例如，在职务类犯罪案件处理过程中，侦查部门实施违法侦查行为，公诉部门出于对本机关整体形象及利益的考量，或出于对本单位同事工作的信任，常常不太重视对证据的过滤、审查。改革后，监察委员会履行职务犯罪案件侦查权，切断了侦查与起诉之间的部门关联，有利于检察院更加客观公正地分析侦查所得材料，核对检查证据的真实性、合法性，从而确保证据的规范性，促进检察院人权保障职能的发挥。

二、监察委员会制度对辩护权的影响效应

控辩平等对抗是发现客观真实，确保司法公正的重要方式，也是“等腰三角形”诉讼结构的题中之意。由于我国现代刑事诉讼制度发展起步较晚，刑事辩护权制度发展水平较低，且实践中辩护权实质化程度也较低，诉讼过程中难以与公诉权相抗衡，成为诉讼结构失衡的另一个重要表征。而监察委员会制度有利于保障辩护权的实质化，从而进一步促进辩护权与公诉权的平等对接。

1．有利于辩护权的实质化

监察委员会制度有利于辩护权的实质化。辩护权的实质化是相对于辩护权流于形式而言的，根据相关学者统计，刑事辩护率出现了稳步增长的趋势[15-16]，且辩护人的权利不断得到法律的确认和实践部门的重视，辩护水平也在不断提高。但从辩护的整体现状来看，由于控辩地位差异，法检关系复杂、辩护水平及风险等原因，辩护的有效性不足问题依然普遍存在。律师向有关单位或个人搜集、调取证据，或者向有关证人进行调查取证经常遭到拒绝；向检察机关、法院申请协助调查证据，或者申请法院通知证人出庭作证，也往往得不到有效的支持[17]。辩护权流于形式，成为纸上权利，正如有学者所说：“获得律师并不就等于获得了律师的辩护，更进一步说，获得律师并不就等于当然获得了律师应当给予的辩护”[18]。

辩护权流于形式是造成冤假错案的一个重要原因，聂树斌案就是一个很好的例证。导致辩护权流于形式的原因是多方面的，但最主要的原因还是将辩护权绝对私权化理解，而且将辩护权置于公权力的对立面去提防和控制[19]，进而导致律师在调查和辩护时懈怠。通过对上千名律师调研，发现“有42.2%的律师是担心自己被追究刑事责任，有15.3%的律师担心自己或被调查人的人身或财产安全可能受到对方威胁，12.3%的律师担心公检法机关可能因此对犯罪嫌疑人或被告人进行报复性处理”[20]，基于各种原因，律师辩护时产生懈怠情绪。

要减少律师在履职中的顾虑，提高律师履行辩护职责的积极性和有效性，必须转变司法理念，为辩护权抗衡公诉权提供有力的制度保障。监察委员会制度创新让这一理想变为可能。根据“权力制约权力”理论，改革后的监察委员会可以对法院、检察院及其司法行政部门在履职行为过程中妨害律师辩护权的行为进行监督，对违法行为给予处置，构成犯罪的还可以立案侦查，从而为律师行使实质辩护权建立制度保障。这意味着当律师在执业过程中受到不当对待时，除了可以向检察院申诉、向人大举报外，还可以申请监察委员会对违法的公职人员进行适时干预。律师保护自己合法权益的途径的增加意味着辩护权向实质化发展的可能性有所增加。因此，监察委员会制度对辩护权的实质化有积极效应。

2．有利于辩护权与公诉权的平等对抗

监察委员会制度有利于控辩平等对抗。“控辩平等”是控、辩、审权力结构中确立“等腰三角形”关系的前提和基础，是程序正义、人权保障的基本要求，也是发现客观真实的有效途径。“控辩平等的内涵已经发展为平等武装、平等对抗、平等保护和平等合作”[21]。随着新一轮司法改革的推进，我国开创认罪认罚从宽制度，控辩双方可以就特定案件的量刑进行协商，如果双方不能站在平等位置上，控辩协商只能是有名无实的噱头。

在实践中，由于控辩双方权(利)力、资源、地位的不对等，辩护权受到检察权牵制的例子不胜枚举。“检察官可以在许多方面给辩护律师以方便，或叫他吃不了兜着走。这些事虽小，却很重要，如同意合作或不继续合作；在律师阅卷时提供方便或从中作梗；对一些技术性要求采取变通方法或是铁面无私……还有在小事上采取顺水推舟给人方便的态度，还是处处找茬，极尽刁难之能事。”[22]检察院的强权属性常常给律师的工作带来非正常压力，且由于对检察官妨碍辩护权的监督力量有限，律师办理案件的地区性较强等原因，为日后工作便利的考虑，律师往往会“默默承受”控辩地位悬殊所带来的压力。

监察委员会的设立可以较好地改变这一状况，一方面监察委员会转移检察院侦查职能，削减了部分检察权，让检察院回归到以公诉和法律监督为主，剥离案件侦查与审查起诉之间的联系，促使检察机关更加公正地履行审查职责，减少给辩护人施压的资本。另一方面，监察委员会对违法办案的检察官可以依职权进行监督，促进辩护权实质化的同时也为控辩平等对抗的可能性增加了砝码。因此，一定意义上讲，监察委员会制度从制度保障上增加了控辩平等对抗的可能性。

三、监察委员会制度对审判权的影响效应

公正是司法的核心价值追求，公正审判是建立“等腰三角形”刑事诉讼结构的重要目标。审判权公正运行的一个重要前提是法官的独立、中立，这在我国当前的司法环境下显然还存在不足。监察委员会制度从宏观上可促进审判权的独立和中立，从微观上可提高庭审实质化效果，从而为审判权公正运行提供制度保障。

1．有利于法官的独立判案

“司法独立本身绝非一种终极价值，不过是一种工具性价值，其目的旨在维护法官的公正性”[23]。司法相对独立目前在我国主要以法院独立的形式存在。随着对司法规律认识的深化及司法改革的推进，法官独立的问题越发引起理论和实践工作者的关注。当前正在进行的“让审理者裁判，让裁判者负责”的司法改革正是对法官独立审判价值的肯定。司法改革从法官责任的角度倒逼法官独立固然有一定的道理，但仅用倒逼的手段往往难以化解妨碍法官独立的消极因素。

通观司法实践可以看出，影响法官独立审判的因素是多方面的，“中国是一个乡土社会”[24]，亲缘关系、地缘关系、甚至业缘关系往往给法官独立审判造成一定困扰。一般的亲缘、地缘甚至业缘关系给法官个人造成的影响，可以通过法官责任的形式倒逼法官独立司法。但现实中对法官审判独立能够产生实质性影响的往往是案件当事人通过领导给办案人施压。由于法院系统行政化残存，法官的晋升、责任的追究、甚至工作的开展都离不开领导的参与，相对于对法官责任追究的不利后果，罔顾领导意志的代价往往是现时的。迫于工作的压力或者功利的目的，法官利用手中的权力给案件当事人适当关照的案例并不鲜见。可见，法官错案责任制度倒逼法官独立审判的效应是有限的。要想实现审判权独立，不仅需要从法官身上下功夫，还要在影响审判权独立的因素上设关卡，监察委员会制度在此起到弥补法官责任制度不足的价值，对审判权独立起到积极效应。

(1) 通过对领导监督促进审判独立。改革后的监察委员会将形成一个完备的监督体系，全面监察公职人员公权力的行使。监察委员会不仅可对行政机关及立法机关依法监察，还可以对司法机关依法履行监察职能，破解“一把手监督”以及上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难的难题。在审判权独立问题上，当一把手既是监督人又是干预者，法院系统内部对干预行为监督不力，其他监督途径受制的情况下，监察委员会的监察可充分展现其集权的优势，不仅从技术、物质保障上加强对司法机关的监督，还可提升监督司法机关的能力和效率，便于对司法各部门领导干部司法干预行为的监督。

(2) 实现对办案法官的全面监督，倒逼司法独立。考虑到法官司法独立的需要，在监察委员会改革之前，对法官的监督主要依靠法院内部纪检部门和人民群众，监督力度有限，法官腐败案件屡见报端。改革后的监察委员会不仅可以对干预办案的领导给予监督，还可以对违法办案、屈从领导权势的法官个人给予直接监督，不仅可以监督法官依法履职、秉公用权、廉洁从政和职业操守的情况，还可以调查法官贪污贿赂、徇私枉法、权力寻租、玩忽职守的行为，并依法作出处置决定，对减少法官违反职业操守办理“关系案”、“人情案”起到积极效应。同时，也应该认识到，监察委员会权力滥用的情况下可能会形成制约司法独立的新擎肘。

2．有利于法官的中立

法官中立是司法公正的首要条件[25]，“一名法官要想得到公正，他最好让争诉双方保持平衡而不要介入争论”[26]。法官中立体现于法官对诉讼主体的超然立场，这是衡量一个国家法治水平高低、诉讼结构是否合理的关键，也是维护审判权威和司法公信力的前提，这要求审判人员在个案审理过程中不考虑个人利益，平等对待控辩双方当事人。

在我国的控辩审关系中，法官中立性一直广受质疑，学术界普遍认为我国的诉讼结构不是一个“等腰三角形”，法官偏向检察机关，尤其是在实行法官错案责任终身制改革以后，错案标准不明，启动程序不清，法官对检察机关的多重身份有所忌惮。“这实际上就意味着作为控诉方的检察官往往拥有比被告方更多的影响法官的权力”[27]。被告方为寻求控辩平等，不断要求提高案件公开化程度，甚至出现网络炒作、“死磕”等极端不理智的行为，从根源上讲与法院中立性缺位存在密不可分的关系。

监察委员会制度改革可促进控辩双方地位和职权的平等。首先，监察委员会制度可减少法官对检察权的忌惮。要保证法官中立，必须削减检察院对法官的影响力。“复合型检察权”使得检察院有更多影响法官的能力，而监察委员会承接了原属于检察院的侦查权，并可依法对检察院进行监督，意味着检察院对法官施压能力的降低，从而增加法官中立性的可能。其次，监察委员会制度可提升法官对诉讼参与人监督的重视。虽然检察院是专门的法律监督机关，对法官的审判工作有法定的监督权，但在案件审理过程中，任何诉讼参与人，包括公诉机关、被害人、被告人、辩护人甚至旁听群众都有监督权。个人对法官的监督往往得不到法官的重视，现实中频现诉讼当事人、律师借助媒体监督法官的现象，但这样的监督模式不利于案件的公正审判。监察委员会制度设立后，针对法官不能依法中立主持庭审、公正履行职责的行为，诉讼参与人可以要求监察委员会介入调查，对违法办案的法官给予惩戒，增加监督法官的力度。可见，监察委员会制度可有效提升个人监督法官效力，确保法官办案的中立性。此外，监察委员会制度促使法官更加公平公正地办案。法官是案件的居中裁判者，相对于案件来说应该是“结果无涉”，但现实中为什么出现法官“偏私”的情况？除了检察权过于强势、辩护方监督不力之外，还与法官个人腐败、法官违法成本较低有关。监察委员会的主要工作是对公职人员履行监督监察权，在一个强权的监督机构面前，法官的违法成本显然会有所增加。根据理性经济人理论，人都有趋利避害的本性，在监察委员会制度下法官会主动避免“偏私”行为。

3．有利于庭审实质化

为实现案件的公正审判，减少其他机关、个人对案件的干预，预防冤假错案的发生，我国在新一轮司法改革中提出庭审实质化改革。庭审实质化要求法官在证据判断过程中实现从确认程序到审查程序的转变，要求法官敢于并且以积极的态度排除非法证据。

长期以来，我国法官在工作过程中对证据的认定基本上是履行确认程序，对案件事实的认定以证据存在为必要条件，而对证据的真实性、合法性往往审查不足。虽然这与法官个人经验、能力密不可分，但同时也存在制度因素。监察委员会制度改革可以使监察机关在办理职务犯罪案件过程中减少非常规手段，对可能构成犯罪的案件及时转化到侦查程序，同时遵守刑事诉讼法的相关规定，遵循程序正义的基本原则。如此，不仅可以实现行政证据与刑事证据的有效合理对接，更有利于法院对此类案件侦查程序合法性及证据合法性的审查和排除，从而提高庭审实质化的效果，避免出现获取程序和获取方式模糊的证据被司法机关模糊适用的情况。

总之，监察委员会制度在规范检察权、加强辩护权的基础上，有利于促进控辩双方平等和审判中立，对推动刑事诉讼结构向“等腰三角形”的模式发展具有积极的效应，符合司法发展规律。但同时也应该认识到，改革后的监察委员会权力集中化程度较高[28]，如果说“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”的命题成立，那么在监察委员会尚且存在权力边界不清、职责不细等问题的改革初期，如何规范监察权，确定“公权力及其行使者的边界，是监督权行使的基础”[29]，也是防止监察权成为制约司法权新掣肘的重要课题。

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责任编辑：黄燕妮

Analysis on systematic effect of national supervisory committee:Based on the approach of criminal procedure structure

WU Jin’e

(Law School, Nanjing University, Nanjing 210093, China)

Produced by the National People's Congress, supervisory committee exercising state supervisory functions is not only an important political system reform, but also an important judicial system innovation. Supervisory committee has many aspects of positive effect for improving the structure of the criminal procedure: it is beneficial to overcome the insufficient self-supervision of procuratorate, to promote the human rights protection function of the people's procuratorate, and to realize the normative operation of procuratorial authority; it is conducive to the essence of the right to defend, so as to guarantee the docking with equality between the right to defend and the right of public prosecution; it is also beneficial to the essence of trial, the judge's independence and neutral position, thus guarantee the justice operation of jurisdiction.

supervisory committee; the procuratorial authority; the right to defend; jurisdiction

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2017.03.016

F306

A

1009–2013(2017)03–0092–06

2017－04－21

吴进娥(1986—)，女，山东临沂人，博士研究生，研究方向为刑事诉讼法与司法制度。