村庄“双轨治理”的特征与效果分析——基于秭归县C村的考察

冷波



村庄“双轨治理”的特征与效果分析——基于秭归县C村的考察

冷波

(华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉 430074)

基于湖北省秭归县C村的考察表明：在后税费时代，村庄进行了治理改革创新，在村委会之外另设村落理事会进行“双轨治理”，并取得了一定的效果。村庄实行“双轨治理”，是在农村基层行政僵化、行政村悬浮与自治运转失效、国家资源输入与农民需求无法对接的背景下产生的。“双轨治理”主要有村庄治理上行政与自治分离、干部管理上职业与兼职并存、村务管理上服务与治理互补三方面的特征。村庄“双轨治理”模式密切了党群关系和干群关系、强化了基层组织权威，减少了矛盾纠纷、降低了治理成本，同时还优化了资源分配、解决了最后一公里难题。

村级组织；村委会；村落理事会；双轨治理；秭归县

一、问题的提出

从制度设计上来讲，《中华人民共和国村民组织法》（以下简称《村组法》）明确规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，承担着办理本村公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见和建议等四项主要任务[1]，同时，还要协助乡镇政府贯彻落实国家政策。因此，村委会同时承担着自治与行政的功能，既要管理本村的村务，也要落实政府的政务。

学界对村级组织治理方式的认知主要有两种观点。一是认为村级组织应该保持半正式或者非正式的治理方式。李怀印对近代村治的考察发现半正式的乡村治理是一种官民两便的实体治理[2]。贺雪峰基于乡土社会性质和村务特点，认为半正式与非正式的治理特征既是国家简约治理的要求，也是由村级组织所处的非程式化、不规则的乡土社会生态环境、社会基础，村级事务的综合性、突击性、季节性、临时性、偶发性和乡土性等特点决定的[3]。陈锋也认同以乡村的社会基础来定位乡村治理机制的方式，并将其称之为“嵌入式治理”[4]。魏小换、吴长春通过对村级组织的性质考察，发现村庄单向的正式治理方式使得基层组织既没有实现规则之治，又失去了原本简约治理的内涵，致使干群关系疏远、基层组织权威下降、农村矛盾纠纷无法解决和农民上访增加，同时还造成村庄内生资源和国家输入资源的极大浪费[5]。二是一些学者以现代国家政权建设理论为出发点，认为村级组织应该遵循正式的治理方式。吉登斯认为现代民族和民主国家的形成基础在于国家对社区的全面监控，在监控的基础上造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的社会[6]。基于现代国家政权建设理论，他们认为半正式的行政方法不符合现代国家建构的需要，并将乡村社会发生的冲突问题归根于其一系列制度的缺陷[7]，并且强调这是由专断权力和基础权力一强一弱的格局造成的[8]；加强现代国家政权建设关键是要发展基础权力，减少专断权力，加强中央集权国家的制度能力；要推进乡村治理改革，需要重视现代公共服务型主体和现代公共治理规则的建设，并将之作为衡量政权建设成败的关键指标[9]。

学界对乡村治理方式的认知，认为要么应该是半正式的，要么应该是正式的，然而秭归县的村庄治理实践表明，村庄的治理方式并不是非此即彼的，而是可以彼此结合的。2014年11月，湖北省秭归县被中央农村工作领导小组等13部委确定为全国第二批农村改革试验区，承担以农村社区、村民小组为单元的村民自治试点。湖北省秭归县基层治理改革的核心是“幸福村落建设”，村庄在村委会之外还产生了新的自治组织村落理事会，改变了村庄治理模式。村委会与村落理事会分别采用不同的治理方式，分离了村委会的行政与自治功能，笔者将其称之为“双轨治理”。秭归县C村有2 878人，1 112户，目前“幸福村落建设”运行比较成熟，提供了一个透视当地村庄“双轨治理”实践的窗口。为此，笔者拟主要基于湖北省秭归县C村的考察，探讨其“双轨治理”的产生背景、主要特征以及治理效果。

二、村庄“双轨治理”的产生背景

税费取消之后，基层组织被定位为服务型政权，村委会的性质发生了变化。在基层治理现代化、合村并组和资源下乡的背景下，为解决村庄治理面临的新问题，“双轨治理”应运而生。“双轨治理”的构想来自秭归县的一个村庄实践，该村为修建果园路自发成立了自治组织，由于治理效果不错，地方政府就将其完善为“双轨治理”，并在全县进行推广。村落是从原来的生产队演变而来的，本身具有自治的社会基础，政府通过完善自治组织和投入创建资金进一步激活了村民自治。村庄“双轨治理”的产生背景主要有以下三方面。

1．农村基层行政僵化

税费取消之后，国家将基层组织定位为服务型组织，同时塑造制度化的基层治理模式，将建立现代公共治理规则作为农村基层政权建设的方向[10]。由此，旨在将各级政府行为纳入法治化和规范化发展轨道的技术化的治理权力替代改革前的总体性支配权力在行政科层化过程中逐渐兴起[11]。十八届四中全会以国家治理体系与治理能力的现代化为主题，并将依法治国作为治理现代化的核心。基层治理是国家治理的重要组成部分，基层治理现代化是国家治理转型的必然趋势。为提升基层治理现代化水平，国家不断加快依法行政的改革进程，大力发展国家基础权力，制定并贯彻落实现代公共治理规则，推动了法治化进程。

基层治理现代化建设虽然提高了基层治理的规范化程度，但随着基层治理现代化的推进，基层治理的效能并没有呈现出正相关性，相反，农村基层行政却日益僵化。现代公共治理规则与乡村社会及乡村治理难以完全匹配，单向度的制度建设往往会造成基层治理的诸多困局。村级组织正规化、村干部职业化的同时，村级治理却丧失了灵活性[12]。村民日常关心的小事具有细小琐碎、偶然性、非规则性、随机性等特点，这些小事无法通过行政科层的管理方式来处理，不仅效率低而且效果也不好。村干部只能依赖国家层面的正式制度，农村基层行政僵化，结果是“老办法不管用，新办法不实用”，从而失去了基层治理的能力。因此，在法制化、规范化的农村行政体制改革的过程中，农村社会的自治传统和自治资源依然具有难以替代的重要价值。

2．行政村悬浮与自治运转失效

税费改革之后，很多地方政府迫于地方财政的压力进行了合村并组运动。秭归县“合村并组”之后，建制村大多是由原有的2～5个自然村合并而成，面积大都在10平方公里以上，面积在20平方公里以上的村达22个，平均人口约2 000人，村内海拔落差达1 000米以上，形成了典型的“山大人稀”的格局。合并后的行政村管理范围相当于过去的3～4倍；村干部数量并未因合村并组而增加，多为每村3～5人，有的村甚至比过去的小村还有所减少[13]。C村由三个行政村合并而成，全村10个村民小组合并成6个，村民小组长形同虚设，只有4个村干部和1个后备干部。由于行政村管辖范围大，有的村民到村委会开会都要翻山越岭，直接参与村务管理较为困难，降低了他们参与村务管理的积极性；村干部人少但管的人多，入户做工作要跑断腿，开展工作十分不方便。

合村后的行政村更像是乡镇政府的派出机构，村干部不需要主动到村庄与农民打交道，面对合村并组后更多、更陌生的人口，他们也无法深入基层[14]。少量的村干部无法应对有着庞大人口的村庄，只能做好服务工作，维持村庄不出事。随着村级组织考核出现“软指标的硬指标化”[15]，村干部更加没有村庄治理的动力，只是忙于上级的行政任务。本来，以自然村为基础的村民小组是一级土地所有权单位，又是农民生产生活的基本单位，是一个真正的熟人社会，能够满足自治的条件，应该成为村民自治的基本单元。然而，合村并组一方面瓦解了村组组织体系，精简了村组干部，加剧了村级组织的萎缩；另一方面强行扩大了村组的规模，破坏了村民自治的基础，自治单元与自治基础脱节。村民小组长是国家与农民关系最重要的连接点，合村并组绕开了这个“接点”，国家只能同分散的小农打交道，不仅成本很高，而且往往信息不对称，最终使治理无法达成[16]。合村后行政村成为唯一的自治单元，村民小组形同虚设，结果造成“跑断村干部的腿，堵不住埋怨的嘴”，村民自治徒有其名。

3．国家资源输入与农民需求无法对接

税费改革以来，国家开启了“以城带乡、以工补农”的城乡一体化进程。国家不再从农村汲取资源，不需要也不允许基层组织向农民收取任何费用。村集体没有了经济来源，村级组织难以正常运转，村庄公共品供给更是陷入困境，使得国家不得不通过各种方式向农村输入和转移资源。国家向农村输入资源的方式有三种：一是以惠农资金方式直接补贴给农户，如粮食直补等；二是以财政转移支付的方式支付村干部工资和一些办公经费；三是以项目制的方式将各种涉农部门提供的项目资金用于新农村建设和村庄公益事业。国家大量的惠农支农项目资源输入到农村，这就涉及到国家资源输入与农民需求对接的问题。一方面是项目资源如何顺利且有效地在村庄落地，并且能够满足农民的需求；另一方面是如何将分散小农的需求偏好通过基层组织向上传达，进而促进项目内容的调整。

当前，项目制因其技术治理和利于监控的特性而成为资源下乡的主要方式[17]。政府通过项目直接为农民提供公共品，必须要与分散小农的生产生活需求相对接。但在实际情况中，国家资源输入与农民需求之间往往会存在问题。主要表现为：第一，村委会一般充当项目进村的协调者和做一些局部的辅助性工作，并不具有制度化地表达农民需求的渠道和能力。虽然项目进村能够给村庄和农民带来很多好处，但是也涉及到村庄内部利益的协调和成本的分担，当农民之间的收益与成本不平衡时，一部分人的利益就会相对受损，由此引发的矛盾纠纷可能导致资源分配面临最后一公里难题[18]。第二，无论项目是村干部个人争取的还是政府直接投放的，村干部都会卷入项目的利益网络中，造成“资源消解自治”[19]的村治困境。在项目治理实践中，村级组织不仅无法有效协调公共利益分配，而且还会被利益吸纳；农民也无法对项目进行监督和反馈，农民被边缘化了。项目进村不仅是一个技术工作，还是一个治理工作，治理工作涉及到复杂利益的调整和大量矛盾的化解。因此，农民要直接参与到项目治理过程中，而不应该处于边缘化的位置，否则项目进村不仅降低村级治理的效能，还会造成资源的巨大浪费。

三、村庄“双轨治理”的主要特征

后税费时代，新的乡村治理问题不断涌现，产生了新一轮治理危机，严重影响了乡村社会的秩序和农民的生产生活[20]。各地政府陆续进行基层治理改革，并积累了一些成功的经验。秭归县基层治理改革的核心是创建“幸福村落”，将行政村划分为若干村落，以村落为自治单元，以村落理事会为组织载体，以“两长八员”①为骨干队伍，动员群众参与基层治理。全县186个村1 361个村民小组被划为2 055个自然村落，成立了2 048个村落理事会，推选“两长八员”10 412人。其“双轨治理”的特征主要体现在以下三方面：

1．村庄治理：行政与自治分离

村庄的“双轨治理”表现为村委会主要承担行政功能，使用正式的治理方式；村落理事会主要承担自治功能，使用半正式的治理方式。行政主体与自治主体分离，避免了“行政吸纳自治”，保持了相对的独立性。村委会不再主动与村民打交道，也不再积极介入与村民生产生活密切相关的村务。村委会主要负责上级的行政任务和对村庄的整体利益进行综合协调，村干部按照上级的要求坐班，忙于文牍化的工作，工资成为村干部主要的经济收入，村委会层面的治理越来越正式化和行政化。村委会对村落理事会是“参与不干预、指导不领导、监督不监管”，自治从村委会的职能定位中剥离出来，并由村落理事会承接。村落理事会不是国家行政建制的一部分，而是村级党组织领导下的以村落为单元的群众性自治组织。村落是指在行政村以下依山势地形居住，有着相同的地缘文化、农耕文化、习俗文化和亲情文化的最基本的自治单元。村民自治单元的界定由“国家”向“社会”归复，这是村民自治能够正常运转的重要基础。村落理事会主要负责关切农民生产生活的微观事务和向村委会反映本村落村民的利益诉求，“两长八员”可以随时随地为村民服务，工作比较灵活自由，更能有效回应村民细碎化的需求。

2．干部管理：职业与兼职并存

村庄的治理事务复杂多样，干部管理也呈现为职业与兼职并存的形态。村干部来自党委培养的后备干部②，以正式选举的形式选拔产生，是体制性精英；“两长八员”主要由村落内部有威望、有能力、有空闲的负担不重的村民组成③，以户代表的形式推选产生，是非体制性精英。这两种干部的性质不同，管理方式也不同。村干部的管理是科层化的，表现为坐班制和考核制。村干部要坐班，按时上下班和打卡签到，办公地点也在村委会；乡镇还要对村干部的工作进行严格的量化考核，工资也与工作量挂钩。“两长八员”的管理是非科层化的，既不用坐班也没有硬性考核。“两长八员”是出于奉献精神为村民义务服务，没有任何物质报酬，他们可以随时随地给村民办事；年终以理事会为考核单位，奖励的资金当做村落的公共财产，对个人没有硬性考核。因此，村干部是职业化的和脱产的，“两长八员”是兼职的和非脱产的。

3．村务管理：服务与治理互补

税费取消之后，村务管理从治理转向服务，村庄治理的内容也发生了变化。国家要求村务管理规范化，村委会的服务主要是做好文牍化工作。村委会很多工作都要进行文字备案、制度上墙和建档立卡等，村干部整天忙于填写各种报表资料和进行村务档案管理。文牍化工作主要是国家自上而下的软件建设任务，其要求村干部有一定的文字水平和电脑操作能力，所以乡镇就培养一些高学历的年轻人当村干部，以便更好地“做作业”。而村落理事会主要回应与村民生产生活密切相关的小事。这些小事具有细小琐碎、偶然性、非规则性、随机性等特点，不需要电脑操作技术和复杂的政治手段，但是又不能不去治理，不然小事可能变成大事。“两长八员”的职责基本涵盖了村落的各项事务，特别是与农民密切相关的纠纷调解、小型公共品供给、困难帮扶等。他们不需要做文牍化的工作，而是能够及时治理各种小事，满足村民细碎化的治理需求。因此，村委会和村落理事会在工作上能够实现互补，村干部专心做文牍化工作，“两长八员”主要满足村民细碎化的治理需求。

四、村庄“双轨治理”的效果分析

当地村庄的“双轨治理”实现了基层组织内部分工治理，是一种比较均衡的治理模式。一是实现了行政与自治之间的均衡，既完成了自上而下的行政任务，又保持着自下而上的自治活力；二是实现了正式与非正式之间的均衡，既推进了规则之治，又保留了简约治理的内涵。总之，“双轨治理”对基层治理具有重要意义，并取得了很好的治理效果。

第一，密切了党群关系和干群关系，强化了基层组织权威。基层群众日常关心的事情处理起来比较费时费力，不及时处理又可能变成大事。由于基层行政僵化和村组组织脱嵌化，村委会无法及时处理群众日常关心的事情，造成党群关系、干群关系紧张。开展“幸福村落建设”之后，基层组织又重新嵌入到乡村社会之中，“两长八员”带动村民一起参与村庄治理，密切了党群关系和干群关系。村落理事会为党员和社会精英提供了干事创业的平台，充实了村干部队伍后备力量，解决了农村基层人少事多、服务不到位的问题，改善了基层组织的形象。C村只有4个村干部和1个后备干部，他们每天要忙于上级的行政任务，很少有时间和精力下村处理群众日常关心的事情。成立村落理事会之后，每个村落都有4～5个管事的人，村庄一下子就多了40～50个管事的人，群众日常关心的事情都能够得到及时处理。同时也倒逼现任村干部主动转变作风、积极作为、服务群众，不然村干部的威望就不如“两长八员”了，有助于预防村干部不作为、乱作为等问题。“两长八员”不仅积极为群众办事，还能够让党员发挥示范带头作用，进而动员群众参与村庄治理。C村每个季度都对农户门前屋后以及家中的卫生进行评比，并张贴在村落公告栏。“两长八员”还动员党员、村民代表和一些热心群众对道路和河道进行垃圾大清扫。在“两长八员”的带动下，环境卫生不再是上面的事情，而是每一个人的事情，村民卫生观念也得到了改变。“两长八员”本身具有群众属性，还义务为群众服务，增加了群众对基层组织的理解与信任，减少了“上面政策是好的，但是一到下面就歪了”的现象，强化了基层组织权威。

第二，减少了矛盾纠纷，降低了治理成本。村庄内生的矛盾化解能力和秩序维持能力逐渐弱化，不仅无法有效化解矛盾纠纷，还会滋生新的矛盾纠纷，“将矛盾纠纷解决在基层”也会成为一句空话。主体和治权是村庄纠纷解决机制的两个重要要素[21]。合村并组之后，村干部很少下村参与纠纷调解，导致纠纷难以得到及时有效化解。农村纠纷牵扯较多，事件错杂，还具有时空延伸性，如果不能及时解决，小事会变成大事，大事会变成难事。“幸福村落建设”重建了纠纷解决的主体和治权，村落“两长八员”的人脉和威望成为维护农村公平正义、促进社会和谐稳定的力量源泉。C村干部每年参与调解纠纷20多起，其中养老纠纷3～4起，邻里纠纷10起，地界纠纷10起，婚姻纠纷1～2起。“两长八员”参与的纠纷调解更多，这些纠纷都得到了有效化解。C村书记说，村庄还赋予“两长八员”正式名份，使其更有责任和底气参与纠纷调解。相对而言，“两长八员”清楚村民之间的矛盾根源，从而能够迅速化解纠纷。实在调解不了，“两长八员”就带着当事人到村委会继续找综治主任调解，直到纠纷得到妥善处理。因此，村落理事会和村委会形成了双层纠纷调解体系，对村庄的矛盾纠纷进行甄别和筛选，做到“小事不出村落，大事不出村”。“幸福村落建设”加强了基层组织建设，提高了基层组织化解矛盾和维持秩序的能力，降低了基层组织的治理风险和治理成本。

第三，优化了资源分配，解决了最后一公里难题。国家大量的惠农支农项目资源输入到农村，一方面要照顾农民实际需求，避免资源浪费，另一方面要使项目资源在村庄顺利落地。“幸福村落建设”通过成立村落理事会这一非正式的自治组织，以有能力、有威望的“两长八员”为中介，能够有效引导村民参与村庄公共事务，让村民自主决定村落的发展规划和建设项目，解决国家资源输入与农民实际需求相对接的问题，避免了供需不匹配造成的资源浪费。同时积极转变村两委“包办”的思想和村民“两眼向上”的等靠要思想，动员村民参与其中，解决了资源分配的最后一公里难题。从C村的实践看，村委会负责向政府跑项目和承接项目以传达群众的需求，村落理事会主要负责带头和动员群众参与项目治理，将“国家的事”转变为“自己的事”。村委会与村落理事会还进行分工合作，发挥村级组织的统筹功能：一是统筹需求，理事会对群众提议的项目进行统计排序，通过协商对群众的需求进行有效甄别和“合并同类项”，然后上报村委会；二是统筹资金，村委会开会协商各个村落上报的项目，按照轻重缓急对可以争取到的项目进行统筹安排，一些小项目可以用村集体资金解决。例如，10个村落的基础实施十分落后，村委会通过统筹为其争取到了“一事一议”的项目资金；而村落的“两长八员”经过多次群众动员和带头出工出钱，有效地组织起村民自发捐钱和平摊占地损失。村民直接参与到修路当中，线路如何规划，占地如何补偿，如何平衡各种利益等，都由理事会召集村落群众开会商量。村民不再是项目治理中的边缘者，既享有参与项目治理的权利，也承担了项目治理的义务。村民积极为村庄公益事业出钱出力，并主动平摊项目建设中的成本，改变了村庄公益事业“无钱做，无人管”的困境，也治理了钉子户，化解了项目公共目标与农民个人利益的冲突。

村级组织“双轨治理”能够积极回应村民细碎化的治理需求，缓解基层行政僵化和有利于国家政策的纠偏，不过“双轨治理”的持续运行也要注意以下几个问题：一是村落理事会的治理工作要保持底线目标定位。村落理事会主要是解决村民日常细小琐碎的事务，“两长八员”没有能力完成“大拆大建”一类的工作任务。村落理事会的微治理保持在底线治理目标定位，才可能保持持续生命力。二是“双轨治理”要保持治理功能的均衡。村落理事会是基层党组织领导下的群众性自治组织，其本质上是公益性的，主要职能应当定位为自我服务，没有承担行政任务的义务。村落理事会承担越来越多的行政任务就会弱化其公益性和自我服务性，逐步丧失群众信任感，偏离其初始功能定位，抑制村落理事会活力。因此要正确定位村落理事会的职责，坚持其自下而上动员群众的功能，避免将村落理事会变成执行行政任务的工具。三是“双轨治理”要保持治理方式的均衡。农村细小琐碎的日常治理问题，具有偶然性、非规则性、随机性等特点，相对于正式化、规范化的制度手段，感情、信任、威望等非正式的治理方式在解决农村日常矛盾方面更加有效。因此正式的治理方式不能落到村落理事会，村落理事会要保留半正式或者非正式的治理方式。

注释：

① “两长”是指理事长和党小组长，“八员”包括调解员、监督员、宣传员、管护员、帮扶员、环卫员、张罗员、经济员，“八员”是指八项村落职责，一般由三个人兼任。

② 后备干部由乡镇党委推选，在村委会换届第二年再由村民代表投票选举产生。后备干部分为主职和副职，主职是从现任副职中培养，副职是从社会中培养。副职后备干部需要参加培训和考试，进入村委会之前需要跟班锻炼，锻炼期间需要脱产，拿主职村干部(3.8万元)85%的工资，工龄照算。为了吸引学历较高的年轻人当后备干部，县里还提供行政升迁的平台，2013年乡镇公务员招考面向农村，3年一招考，全县每次有12个指标。

③ 主要是村里的老干部、老党员和老教师等，是群众民主选举产生的，权力的合法性来自群众，主要对群众负责。

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责任编辑：曾凡盛

Feature and effects of the "Dual Track Governance": Based on the investigation of C village in Zigui county

LENG Bo

(Center of China's Rural Governance, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China)

Based on the investigation of C village in Zigui county, Hubei province, it is shown that in the era of post-taxation , the village has carried out the reform and innovation, the village council has set up outside the village committee for "dual track governance"and achieved certain effect.The implementation of "dual track governance" rises in response to the rural grassroots administrative rigid, administrative village suspension and autonomy operation failure, and the invalid of the state resource input and the expression of the farmers demand. The main characteristic of "dual track governance" is that occupation and part-time job coexistence in the cadre management, service and governance are complementary in the village affairs management , and the village governance is separated from the administrative and the autonomy.This governance model has closely related to the relationship between the party and the masses, strengthened the authority of the grassroots organizations, reduced contradictions and disputes, reduced the cost of governance, but also optimized the allocation of resources to solve the last-mile problem.

village organization; village committee; village council; dual track governance; Zigui county

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2017.03.009

C912.82

A

1009–2013(2017)03–0050–06

2017－05－08

教育部哲学社会科学重大课题攻关项目(14JID030)

冷波(1991—)，男，河南信阳人，博士研究生，主要从事农村社会学研究。