论环境公益诉讼的原告资格

吴美漪

(太原科技大学 法学院，山西 太原 030024)

论环境公益诉讼的原告资格

吴美漪

(太原科技大学 法学院，山西 太原 030024)

我国相关法律对环境公益诉讼的原告资格规定模糊、范围狭窄，使得司法实践过程中出现适用法律困难。通过总结梳理目前学界比较认可的适格原告，包括检察机关、环保部门、环保组织与公民个人及其各自的优劣，结合私人检察总长理论、国家主体理论与环境权理论的分析，探讨能够符合补充既有环境治理力量不足与体现社会治理民主化的原告主体。同时，在理解《民事诉讼法》第55条含义的前提下完善立法，明确规定适格原告及其顺序选择。

环境公益诉讼；原告资格；立法完善

我国《民事诉讼法》第55条突破性地对环境公益诉讼做出了相关规定，把我国理论上的环境公益诉讼研究带入了实践中，然而“法律规定的机关和有关组织”将原告资格的界限模糊了，并且目前为止没有对这一定义做出规范性的解释，这样可以作为适格原告的主体范围是狭小的。构建环境公益诉讼制度的核心问题是“原告资格”问题，对环境公益诉讼“原告资格”问题予以研究，无疑会对环境公益诉讼制度相关问题的解决起到重要的作用。法律完善的过程是漫长的，环境公益诉讼的原告资格应当在现有法律规定的基础上进一步扩充，使权利最终落在适合掌握权利的主体手中。

一、环境公益诉讼原告资格的现实困境与研究背景

《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”根据此项规定可以看出，针对环境污染以及损害社会公共利益的行为向法院起诉的法定主体为“法律规定的机关”和“有关组织”,对环境公益诉讼的原告资格做出了笼统的规定，相关法律关于原告资格的确认标准也是寥寥无几，因此原告的资格需要相关法律进一步明确与扩张。环境公益诉讼的相关争议并没有因《环境保护法》的修改而停止，环境公益诉讼制度因具体规则供给不足而沦为“公益诉讼原则”。[1]7就我国学界目前的研究现状来看，多数学者认为有四类主体可以赋予环境公益诉讼原告资格，每个主体有着各自的优势与弊端。

1.检察机关。检察机关之所以最适合担当公共利益的代表，原因是其在履行职责代表国家权利和国家利益的同时具有公共性的特征，必须维护公共利益。并且检察机关有相关的能力和资源，能够负担进行诉讼活动的成本。在司法实践中已有检察机关作为原告的成功案例，可以加以借鉴，吸取经验。

但是，检察机关作为原告后可能产生的弊端我们也要充分意识到。如果我们确定检察机关可以提起环境公益诉讼，那么就会引起检察机关的司法职能与环境行政机关行政职责之间的重叠，将会导致行政机关形成依赖心理，怠于行使职责，将不愿意或不敢管的案件，全都交给检察机关处理，这样必然扰乱我国国家机关之间的职能分工体系。当提起环境民事公益诉讼时，检察机关拥有强大的国家作为后盾，相对的被告则弱小许多，二者的诉讼地位是不平等的，可能导致检察机关的权利无限扩张。一旦允许检察机关在各个公益诉讼的领域，不仅仅是环境公益诉讼领域成为原告，那后果将不可控制，也会导致财政开支的不断加大。

2.环保部门。在环境公益诉讼中环保部门在调查取证及专业性方面具有优势，但任何事物都要一分为二地看待，有利也有弊。环保部门要作为原告提起环境公益诉讼有其不合适之处。当下社会地方政府极力追求GDP的增长，环保部门在发生污染和生态破坏时有着自身的职责，但是有时由于其执法不力或者是怠于行使其行政职责而导致损害的发生或扩大。此时，环保部门的不作为或乱作为将要承担不可推卸的监管不严的责任。参赛运动员不可以同时做裁判，同时要求环保部门起诉污染企业是否会包庇污染企业或者是掩盖其自身应当承担的责任呢？[2]188环保部门不可以不作为而直接提起环境公益诉讼，应通过行政执法对污染企业进行监督与惩罚，从而履行保护环境的职责。

3.环保组织。考察各国家的制度与实践，从环保组织被普遍纳入原告的范围就可以看出，其是受已建立环境公益诉讼制度国家所欢迎的。不以营利为目的而具有公益性质的环保组织是为了保护环境公共利益。新修改的《环境保护法》与新出台的《环境公益诉讼司法解释》都对环保组织的原告资格给予了肯定与适当的解释，这就是其作为原告坚实的法律基础。环保组织虽然在环境公益诉讼中扮演重要角色，但其自身也存在一些问题。资金往往是诉讼活动成败的关键，而我国处于刚刚起步的发展阶段的环保组织将会由于资金不足而使诉讼难以完成。国外的环保组织起步较我国早，成员多且素质较高，而我国在成员数量和综合素质上则相反。仅有几个环保组织有能力提起公益诉讼，比如中华环保联合会，而且其成员数量并不多，社会的参与和支持力度也极其有限。

4.公民个人。一方面由于目前环境污染频发，使众多公众权益受损，若放开公民个人提起环境公益诉讼的原告资格很可能会造成滥诉。另一方面，中国的传统观念“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”深入人心，很大一部分公民产生了厌讼与仅考虑自身利益的状态。加之环境公益诉讼过程中需要的证据收集、财力、物力等诸多因素会超出公民个人能够承担的范围，导致了公民个人在专业和技术上，同时在费用上都有所限制，因此在公民个人作为环境公益诉讼原告问题上形成了限制与需求的矛盾。[3]159-160即使公民个人有着自身作为环境公益诉讼原告的局限，但是赋予“公民个人”环境公益诉讼的原告资格是这一领域的发展趋势。

二、适格原告的理论基础及合理性

1.私人检察总长理论与国家主体理论

这是美国环境民事公益诉讼制度中公民诉讼发展的理论基础之一，民事诉讼中规定了检察机关的职责，总检察长下设多个机构从多方面保证公共利益。该理论1943年产生于纽约州工业联合会诉伊克斯案件的判决中，检察总长有权根据需要授权任何人提起公益诉讼，被授权人就是私人检察总长。[4]99私人检察总长理论为成文法中的明确规定，为解决环境公益问题提供重要依据，是英美法系环境公益诉讼的理论基础之一。该理论实质上是以“私力救济“的方式达到“公力救济”的效果。

环境污染案件一直由私法调整，使国家无权救济。但是，国家有其公法与私法的双重身份，已参与到民事经济领域。国家作为民事主体面对公共利益遭受侵害时，应该被赋予具体的实体请求权进行权利救济，国家应该具有提起诉讼的权利能力。但在民事法律关系当中，由于国家是抽象的主体而不能直接享有实体权利，要想将其享有的权利与承担的义务具体表现出来就一定要有一个确定的机关或者部门。[5]122

2.弥补环境治理力量不足

环境公益诉讼的逻辑起点在于无法通过环境行政执法或者传统民事诉讼制度为环境公共利益提供足够充分且有效的救济。国家环境公共利益的实现主要依靠的手段是环境行政执法，假如行政机关将公益诉讼作为新型社会管理手段，在某种意义上就是将一个“强势机关”解决不了的纠纷转交给作为“弱势机关”的法院，不仅周期延长、成本增加，而且其实效性也很难让人产生乐观期待，实践中此类问题已经较为突出。鉴于行政执法手段具有局限性，如修改前的《环境保护法》普遍被指责行政罚款不足以迫使污染企业吐出全部不法收益，[6]17环境公益诉讼制度的出现补充了行政救济无法使环境损害得以弥补的漏洞。

环境管理机关应该在自己的职权范围内行使权利，发挥行政机关在环境保护中的作用，对做出有损环境公益行为的人处以严厉的行政处罚，积极抵抗不法分子，禁止一切消极不作为或逃避责任的行为出现。环境公益诉讼不能越过环境行政执法，提起的必要条件是有关部门怠于保护国家利益或者行政执法的结果并不能确保环境生态服务功能得以恢复。由此可见，环保行政部门必须积极作为，应通过行政执法对污染企业进行监督与惩罚，而环境公益诉讼的产生弥补了在环境保护领域行政执法的不足。

3.环境权理论与社会治理民主化

环境权属于私权，任何人在污染行为面前皆可自行提起环境诉讼，要实现实体性的环境权需要完善的程序性环境诉权制度的保障。传统法律制度中难以找到确切依据来说明关于环境权的主张和保护，而环境公益诉讼的建立和健全更是说明了其对环境权的司法救济。由于一切单位和个人都与环境污染和生态破坏有关，都拥有环境权，则都可以成为起诉主体。[7]71

社会治理民主化是建设法治社会的发展趋势，公众人人参与到环境公共利益的保护中是民主化在实践中的切实体现。随着我国普法工作的加强，公民各项素质的提高及法律意识的增强，对环境公益充满热情的公民个人终会在原告席上找到自己的位置。环保组织有着自己得天独厚的优势，各方面能力要强于公民个人，那么可以使与环境问题无直接关系，而有意提起环境公益诉讼的个人加入到环保组织中，这样既符合法律的本意，又能让公民参与其中，使侵犯环境公益问题得到高效、公正的解决。

三、环境公益诉讼原告资格的路径选择

我国目前关于环境公益诉讼原告资格确认的学说很多，观点丰富，但是，立法上的规定却不够完善。原告范围过于狭窄，相关程序规定不明确，诸多问题还都没有给出明确的答案，需要我们继续探求。

1.对于《民事诉讼法》第55条规定的理解

我国现行法律对环境公益诉讼有相关规定的有《民事诉讼法》《海洋环境保护法》以及2014年新出台的《环境保护法》修订案。修订后的《环境保护法》势必会迎来实施环境公益诉讼的井喷期，原因就是社会组织的诉讼权得到了法律的扩张，因此有必要在相关司法解释中对众多环保组织做出条件的限制。要明确哪些“机关”可以提起环境公益诉讼。根据《海洋环保法》的第90条规定，国务院环保部门、国家海洋部门、国家海事部门、国家渔业部门、军队环保部门，此外还有沿海地方政府行使海洋环境监管权的部门。[8]105鉴于我国环境公益诉讼的客观对象是种类繁多的，而上述部门对案件领域都有着很强的针对性，不具有普遍性。检察机关作为环境公益诉讼的原告已经在多个省试点实施，其成效有待观望。2015年1月，新修订的《环境保护法》正式实施，其第58条规定了提起公益诉讼的组织需要具备的条件，即市级以上政府登记并连续五年无违法记录，且不得谋取私利。然而，我们根据《民事诉讼法》第55条的语义语境分析可知，此处的“有关组织”应该指的是非国家机关，是社会组织。《环境公益诉讼司法解释》第5条对《环境保护法》第58条作了详细的解释，我们要明确，社会团体中具有相关职能的能否作为原告，民办非企业单位中业务范围与保护环境社会公益范围相同或相近的能否成为原告。[9]66虽然法律给出了肯定的答案，仍需要探析其合理性。

《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”此处是诉的利益扩张理论的体现，与诉讼无直接利害关系的案外人可以参与环境公益诉讼。那么我们可以由此延伸继续扩大环境公益诉讼的原告资格，此项规定也为我们探索公民个人作为环境公益诉讼的原告提供了法理依据。

2.立法明确规定环境公益诉讼的适格原告

环境公益诉讼制度初步规定在我国《民事诉讼法》法律条文中，但是没有明确规定适格原告。我们应在相关法律中明确规定环境公益诉讼的原告资格。

首先是关于检察机关的原告资格。我国《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生态环境，防治污染和其他公害。”那么这里的国家机关必然是“检察机关”，只有检察机关可以代表国家行使职责，维护环境公共利益。最好的做法是，在宪法解释中对这一问题作出明确指示。这样《民事诉讼法》中的关于环境公益诉讼的“法律规定的机关”其中的“机关”就有法可依，可以在司法实践中顺利应用。况且目前为止法律规定的试点已有很多检察机关成功提起环境公益诉讼的案例。这里还应该明确一点，“法律规定的机关”在一部法律中也有体现，就是《海洋环境保护法》。但是这里的“机关”应仅指五个相关机关。除此之外以及检察机关，其他任何行政机关都不应该赋予其环境公益诉讼的原告资格。

其次是关于环保组织的原告资格。目前新《环境保护法》已经确定了环保组织的原告资格，并且符合资格的环保组织不在少数，这样导致在司法实践中，仍然会产生法院难以判断哪一环保组织具有原告资格。因而，应该继续细化，在其他环境保护单行法，例如：《大气污染防治法》《水污染防治法》等中规定相关领域的环保组织提起对应领域的环境公益诉讼。这样鼓励各地组建各方面专门的环保组织，更专业、更具体，在源头上就将环保组织事先分好类，与相关案件一一对应各自的起诉权。

最后是关于公民个人的原告资格。公民个人目前并未被法律赋予环境公益诉讼的原告资格。公民个人享有参与监督管理环境的权利已在新修订的《环境保护法》第五章中明确规定为“信息公开和公众参与”，这一法条意味着获取环境信息，参与和监督环境保护的权利明确由公民、法人和其他组织依法享有。从这一法律内容可以看出，公民已经被法律允许参与环境保护，也有权利获取环境信息。这样就解决了公民个人取证难的问题。并且法律明确要求重点排污企业要信息公开，这样为公民个人取得证据提供了更多的便利。滥诉是公民个人成为原告道路上需要解决的一个重要问题，但是我们要知道拥有权利和权利的任意行使不是一回事。我们不应因为预见有可能滥用权利而不赋予需要权利的人以这项权利，权利的使用可以由法律予以规范。现如今短时间内不能将公民个人直接写入法律成为提起环境公益诉讼的原告，应该在《环境保护法》的司法解释中规定，公民个人可以加入各地区有提起环境公益诉讼原告资格的环保组织中，尤其是那些积极维护环境公益的专家、学者，以及可能受到环境损坏影响的人。

3.环境公益诉讼各原告间的顺序选择

法律赋予了“机关”与“组织”提起环境公益诉讼的原告资格，但是诉讼中不能出现两个以上的原告，那么就要确定唯一的原告应该由谁担当。因此，在司法实践中应该明确规定各原告提起环境公益诉讼的顺序，以防各原告相互重叠或互相推诿。有两种情况会出现。

一种是检察机关作为第一顺序的原告。面临环境污染造成的环境损害时可以作为原告的主体包括两种：一是由公民的集合体组成的社会团体；二是公共信托理论下，有权要求恢复环境原状的国家或公民。检察机关代表着国家，国家为第一顺序的原告是由于其担任着环境资源的受托人，环境受损时首先由负有管理之责的国家采取诉讼措施。公民与社会团体只有在检察机关没有及时地履行其受托人的职责时才可以起诉，也就成为了第二顺位的原告。而在第二顺序原告内部则没有顺序之分。[10]63-64

另一种是环保组织或公民个人作为第一顺序的原告。在环境民事公益诉讼中，被告属于私权利主体，民事诉讼中的法律地位平等，原告也应当是私权利主体。当可以确定受侵害群体或者环保组织内部成员利益受损时，环保组织或公民个人作为第一顺序的原告。

在新《环境保护法》将众多环保组织纳入环境公益诉讼原告之列后，很可能导致滥诉。那么应设置一个前置程序，将众多环保组织分类，考察其实力，选择人力财力丰厚的环保组织参与诉讼。一方面规定环保组织必须以保护环境公共利益为诉讼目的，而不能为其他。另一方面在环保组织提起环境公益诉讼后，设立一个公示期，请广大公民监督，也可以邀请受环境侵害影响的受害人加入其中，建立内部监督机制。并且我们要注意，当被告是行政机关时，提起诉讼的环保组织应是有着政府背景的中华环保联合会一类，当被告是普通企业时原告应是非政府性的环保组织，保证程序的公平正义。

为了节约司法资源、避免滥诉的发生，应在确立公民个人的原告资格后，设立专门对公民提起的环境公益诉讼案件进行合理性的分析和审查的机关。公民个人在提起环境公益诉讼时很可能遇到资金不足，专业性不够，技术性不强等问题，应建立公民个人诉讼优惠制度。

结语

环境公益诉讼制度首次出现在我国《民事诉讼法》中，却对原告资格的规定有所欠缺，从现有法律的规定可以看出环境公益诉讼的适格原告仍然有扩张的空间。公民个人理论上应为最适格原告，但由于公民个人势单力薄、专业能力不足等原因还不适合单独提起诉讼，需要借助其他媒介。环保团体是适合的媒介，有实力代替个人提起诉讼。检察机关作为原告不可以造成原被告程序上的不平等，其参与的案件中的被告应为国家相关机关，在诉讼中原被告双方有着平等的地位及相当的诉讼能力，保证审判的公正。环保部门有义务对破坏环境一方作出行政处罚，作为国家机关遇到环境问题首先应该尽职尽责、积极作为，为了防止其怠于行使职责，其不适合作为原告。

综上所述，以我国现有的国情和法律为基础，放宽环境公益诉讼的原告资格不应过急而要循序渐进，并确立相应的制度保障。在司法实践过程中，克服一切困难。通过广大法律人不断的努力，让环境公益诉讼的优势在中国大地上绽放光彩。

[1]张卫平.民事公益诉讼原则的制度化及实施研究[J].清华法学,2013(4).

[2]龚学德.行政机关不宜作为环境公益诉讼之原告论[J].求索,2013(1).

[3]高雁,高桂林.环境公益诉讼原告资格的扩展与限制[J].河北法学,2011(3).

[4]徐详民,胡中华.环境公益诉讼研究——以制度建设为中心[M].中国法制出版社,2010.

[5]张锋.检察机关环境公益诉讼起诉资格的法律制度建构[J].政法论丛,2015(1).

[6]肖建国.利益交错中的环境公益诉讼原理[J].中国人民大学学报,2016(2).

[7]张锋.我国公民个人提起环境公益诉讼的法律制度构建[J].法学论坛,2015(6).

[8]别涛.环境公益诉讼立法的新起点——《民诉法》修改之评析与《环保法》修改之建议[J].法学评论,2013(1).

[9]宋宗宇,郭金虎.扩展与限制:我国环境民事公益诉讼原告资格之确立[J].法学评论,2013(6).

[10]夏梓耀.论环境公益诉讼原告的范围与顺位[J].甘肃政法学院学报,2014(1).

Class No.:D925.1 Document Mark：A

(责任编辑：蔡雪岚)

On Plaintiff Qualification in the Environmental Public Interest Litigation

Wu Meiyi

(School of Law, Taiyuan University of Science and Technology, Taiyuan ,Shanxi 030024，China)

The relevant laws of our country have ambiguous regulations and narrow scope of the plaintiff qualification in the environmental public interest litigation, which makes the application of legal difficulties in the process of judicial practice. By reviewing the accredited qualified plaintiffs, such as prosecutors, environmental protection departments, environmental organizations and individual citizens, as well as the advantages and disadvantages of these accredited qualified plaintiff subjects. on the basis of the chief procurator of the state, the state subject and the right to the environment, we explored the main body of plaintiff's under the lack of environmental governance forces and the democratization of social governance. At the same time, under the premise of understanding the fifty-fifth meanings of "Civil Procedure Law", we should improve the legislation and make clear the suitable plaintiff and its order.

environmental public interest litigation; plaintiff qualification; legislative perfection

吴美漪，在读硕士，太原科技大学。

1672-6758(2017)02-0081-5

D925.1

A