推进辽宁自贸试验区发展的战略思考

施锦芳 教授

推进辽宁自贸试验区发展的战略思考

施锦芳 教授

伴随第三批自贸试验区挂牌成立，我国形成了“1+3+7”自贸试验区发展的新格局。新一批自贸试验区横跨沿海内陆、贯通东西、兼顾东北，将推动国内“两横三纵”格局的统筹，体现了对区域战略布局和区域改革发展的总体布局。同时，这也标志着我国对外开放又迈出了新的一步。新一批自贸试验区覆盖范围较广，经济发展水平及地理条件差异较大，因此，战略定位也将各有侧重。于辽宁自贸试验区而言，在自身经济发展疲软但又肩负着振兴东北老工业基地排头兵的前提下，加快市场取向体制机制改革，推动结构调整，打造提升东北老工业基地发展的综合竞争力和对外开放水平的新引擎将作为其未来发展的重中之重。因此，推进辽宁自贸试验区建设对辽宁及东北地区的经济发展具有十分重要的意义。

一、辽宁自贸试验区布局及功能定位

辽宁自贸试验区包括大连、沈阳、营口三个片区，总面积达119.89平方公里。其中，大连片区包括保税港区、大连出口加工区和大连大窑湾保税港区，面积为59.96平方公里；沈阳片区29.97平方公里；营口片区29.96平方公里。从总体来看，辽宁自贸试验区建设应注重结合自身优势条件，着力打造具有国际竞争力的先进装备制造业基地，在巩固对日、韩合作的同时，进一步扩大与东北亚地区国家的合作。此外，还应注重打造辽宁特色优势产品，提升其在日、韩、俄等国家的市场份额。同时，需充分利用自贸试验区的优惠政策吸引日、韩、俄等国先进制造业、新兴产业、现代服务业等产业在自贸试验区形成产业集群，积极建设国际海铁联运大通道的重要枢纽，推进自贸试验区与“一带一路”沿线国家的国际产能和装备制造合作，推动辽宁出口市场从传统市场为主向“一带一路”多元化市场的全面转变。

经济互补是创建自贸试验区的重要前提之一，因此，辽宁自贸试验区的发展应注重内外互补。从国内看，辽宁自贸试验区各片区建设在充分发挥各自优势的同时，应注重彼此之间的相互协调和竞合关系。如大连片区建设东北亚航运中心，而营口片区注重构建国际海铁联运大通道重要枢纽，两片区之间相辅相成。在航运货物集散上，两个片区可以彼此分担。虽然大连港的发展水平远远超过营口，但是随着近年港口吞吐量远远超过其承受能力，营口海铁联运枢纽的建立将在很大程度上将缓解大连港的压力。同时，大连港与营口还要发挥好服务沈阳片区及周边经济区出海口的作用，港口与内陆相互协调，实现沈阳片区与大连、营口等沿海城市的协同发展。从国外看，自贸试验区建设应该面向能够弥补自身不足，发挥自身优势，有力促进自身发展的地区。如通过引进日韩特色产业、复制日韩先进产业链管理经验，将会极大地促进自贸试验区经济发展。

二、辽宁自贸试验区发展的机遇

(一) 复制借鉴国内外自贸试验区的成功经验

当前，辽宁自贸试验区的发展已不再是摸着“石头过河”的时期，而是有国内外自贸试验区的诸多成功经验可以学习借鉴。

1. 日本冲绳自贸试验区发展经验可供辽宁自贸试验区参考

1988年日本政府在那霸保税区的基础上创建了日本第一个也是至今为止唯一一个自贸试验区即冲绳自贸试验区。

冲绳自贸试验区创建初期的功能定位是利用其港航物流优势和保税功能，发展两头(原材料和市场)在外的高附加值制造业。区内注册的企业对原材料、半成品进行加工和组装，形成日本制造(Made in Japan)的成品后出口或内销，目的是以低成本收益日本制造的品牌效应。1998年以后，伴随全球化特别是产业分工及全球价值链的推进，冲绳自贸试验区保税定位的出口加工基地功能弱化，冲绳自贸试验区开始了政策创新即向区内企业提供关税任选、国税和地税税率优惠等多项政策。21世纪以来，冲绳自贸试验区的优惠政策范围逐渐扩大，从融资优惠、企业入住补助、运费补贴等资金扶持到通关便利化措施再到加大就业支援，以吸引更多企业入住自贸试验区。企业看重了冲绳自贸试验区的港航物流、税收等优惠政策,在区内开始对日本销往海外的高附加值产品实施返修和测试，利用日本制造的品牌优势和保税功能获得了较大发展。近年，随着自贸试验区享受优惠政策行业的扩大，律师事务所、专利事务所、会计事务所、咨询公司等生产性服务业也开始入住冲绳自贸试验区，这将为区内制造业生产过程中高端中间要素投入提供便利的条件。

综上，冲绳自贸试验区充分利用其自身具备的优势和不同时期的政策规划，从物流中转加工型向高附加值产品返修测试再向以生产性服务业集聚带动制作也发展转变。日本作为市场经济比较发达的国家，其自贸试验区建设并没有过多的改革制度，其重点和方向倾向于非制度创新。但冲绳自贸试验区建设过程中对物流功能的重视、对自身优势的准确定位以及结合不同时期的需求制定的税收优惠、资金补贴等多项政策值得辽宁自贸试验区学习借鉴。

2.国内前两批自贸试验区的成功运行为辽宁自贸试验区发展开辟了道路

目前，国内很多学者提倡自贸试验区对标发展。其中最主流的观点是，大连对标上海，陕西对标福建，重庆对标香港，以此通过复制借鉴一系列制度政策来促进第三批自贸试验区的发展。但是笔者拙见，大连对标上海有待深入探究，主要原因是两市经济发展水平差距较大。而经济发展水平的差距将导致自贸试验区的建设目的设置有差异。上海地区经济发达，上海自贸试验区的建成更多的是为了改革，而辽宁在经济疲软的时期建设自贸试验区更多的是求发展。如前所述，辽宁自贸试验区可以借鉴有类似背景的冲绳自贸试验区的经验，而在国内更应该趋向于与有类似产业结构的天津自贸试验区对标发展。冲绳和天津自贸试验区的经验对于辽宁自贸试验区来说更有对标价值。

当然，笔者并非否定辽宁自贸试验区借鉴上海自贸试验区的发展经验，上海自贸试验区在转变政府职能、贸自由化、贸易便利化等制度改革上积累的成功经验可供辽宁自贸试验区复制。此外，广东、福建、天津自贸试验区借助地缘优势以及“一带一路”倡议的定位也为辽宁自贸试验区提供借鉴。如：广东自贸试验区强调推动珠三角经济带的迅速发展，促进粤港澳经济的深度融合，打造海上丝绸之路的重要节点。福建自贸试验区则立足于创新两岸合作机制，深化海峡两岸经济合作，建设21世纪海上丝绸之路核心区。天津自贸试验区注重京津冀协同发展，承接“一带一路”倡议，力争新一轮改革开放先行区。三个自贸试验区都注重形成自身优势与国家政策协调互补的局面，从而实现自贸试验区的快速全面发展。

(二) 响应国家第三批自贸试验区“发展”主题

我国自贸试验区每批的建设都各有侧重——第一批重改革，第二批重开放，第三批重发展，而当前发展的主题也更契合辽宁目前的发展状态。通过第三批自贸试验区的布局看，第三批自贸试验区更注重中西部、东北部各区域的典型城市，自贸试验区建设主要目的是振兴经济，这也正说明了并不是最发达的地区才可以建设自贸试验区，欠发达地区也可以通过建设自贸试验区，实现经济的增长。而这也符合振兴东北经济的要求。

此外，我国第三批自贸试验区体现出“两横三纵”的局面，贯穿沿海内陆，横跨东西、兼顾东北，该格局体现了国家区域战略布局和改革发展的总体规划，是国家进一步深化改革开放的需求，更是为了优化我国中长期的区域发展。其中，强调兼顾东北老工业基地发展转型，建设东北地区发展的增长极也为辽宁自贸试验区的发展提供了机遇。众所周知，辽宁作为东北经济发展的排头兵，其自贸试验区的建立无疑会带动整个东北三省的发展。

当前全球经济发展正逐步向亚太转移，而以辽宁自贸试验区发展为切入点，推动中日韩自贸试验区进展，以及中韩自贸试验区进一步发展将无疑有利于巩固我国在亚太地区的地位，是国家对外发展战略的需要。由此可见在国家“发展”主题下，顺应国家政策将有利于辽宁自贸试验区的发展。

(三) 搭乘“一带一路”倡议顺风车

“一带一路”倡议对辽宁的发展定位是：建设向东北亚开放的重要窗口。俄罗斯在东北亚居重要地位，我国陆路丝绸之路经济带无论从哪一路线出发，都无法绕开俄罗斯。因此，对于辽宁自贸试验区而言，这为其参与“一带一路”提供了直接载体，由此“一带一路”倡议为辽宁经济发展带来了新的契机。在新的发展契机下，辽宁自贸试验区在整个“一带一路”上都有很大的发挥空间。例如：“辽满欧”、“辽蒙欧”铁路建设将辽宁自贸试验区的发展与“一带一路”沿线国家紧密联系在一起，为辽宁自贸试验区提供了广阔的贸易空间。同时，将促进辽宁自贸试验区与“一带一路”沿线国家在产业、能源、金融、保险以及商业服务等领域的合作。

三、加快辽宁自贸试验区建设的政策建议

(一) 建设“一带一路”沿线国家开放合作新高地

当前，辽宁作为“一带一路”倡议的延伸点，远没有发挥其应有的作用，而在自贸试验区战略下，将辽宁打造为“一带一路”沿线国家开放合作的新高地仍然具有很多机遇和较大空间。

首先，自贸试验区要以装备制造业出口为突破口。众所周知，辽宁制造业基础非常雄厚。但是，当前却面临产能严重过剩的局面。而自贸试验区政策下，辽宁可以更好地与“一带一路”国家对接。“一带一路”倡议为辽宁装备制造业提供了新的更大的输出空间和发展路径。目前“一带一路”沿线国家经济发展水平相对落后，基础设施建设更需进一步完善。将自贸试验区建设与“一带一路”沿线国家的基础建设需求相连接，将极大地推动辽宁装备制造业的输出，带动汽车制造、专业设备制造等产品的出口。同时，该举措还将充分发挥辽宁省高铁、公路等基础设施的作用，促进钢铁、水泥等原材料的出口，进一步化解辽宁产能过剩的困境。其次，制定自贸试验区“一带一路”国家企业入驻政策，吸引高端装备制造业在自贸试验区内进行投资。“一带一路”沿线不仅包括发展较落后的国家，还包括德国等装备制造业发达的国家。积极引进德国等发达国家的高端装备制造业在自贸试验区投资，将促进沈阳片区先进制造业基地的打造。德国目前在沈阳投资的企业达60余家，其中不乏宝马、采埃孚等先进装备制造业企业。宝马将全球技术最先进的整车工厂、发动机工厂以及本土之外唯一的研发中心设在铁西，而这些都将促进辽宁装备制造业的转型升级。此外，中德生态园也在沈阳积极筹备中，中德装备园也围绕园区整体发展需求，极力营造良好的营商环境。辽宁沈阳在自贸试验区优势下，不断加强与“一带一路”国家合作，建设与沿线国家合作的新高地，并带动其周边经济区产业结构的转型升级。

(二) 制定国内外产业入驻自贸试验区全方位优惠政策，促进特色产业发展

自贸试验区优惠政策的制定涉及方方面面。首先，转变政府职能，加快制度创新。中国前两批自贸试验区都重视政府职能的转变，辽宁自贸试验区应适度复制前两批自贸试验区政府转变职能政策，大力改革审批制度。同时要创新政府管理模式，突破集中式和分散式管理模式，变政府主导为政企混合主导或企业主导，从而更好地提高自贸试验区的办事效率。在投资体制以及贸易便利化上进行创新，提高投资及通关的效率。其次，对标世界银行指标，营造良好营商环境。为了达到国际化、法治化营商环境，必须注重营造“循环社会”、“与自然共存”的良好自然环境。同时，也为自贸试验区发展提供税收优惠、资金补助等良好的商业环境。提供可选择的税收制度、多样化的税收种类以及税收优惠的叠加等。当然这些税收以及补助不仅面向企业，也应该面向人才培育。自贸试验区应支持人才公寓项目，创新股权分红和税收激励，完善创新人才吸引培育机制，放宽人才入境免签要求，减少入境审查期限，建立国际学校与医疗机构，从而吸引更高端的海内外人才入驻辽宁自贸试验区。

自贸试验区一定要推动特色产业发展，注重引入高端文化创意资源，聚焦新媒体、工业设计、艺术活动与交易等产业内容。打造以原创内容为龙头，以新文化媒体为核心，与新科技相结合的文化创意产业运营平台。大连文化创意产业园于2016年落成，在自贸试验区政策下，应该加强与中日韩文化产业方面的交流，如：推动日本动漫产业协会加快在大连设立国际动漫创意基地、国际动漫人才培训中心，举行青年动漫创意大奖赛等项目运营。打造东北亚具有引领作用的文化产业项目，培育新的经济增长点，促进创新型经济发展。

(三) 以加大与日、韩、俄合作为突破口，进一步促进东北亚区域经济合作

通过分析国内外自贸试验区发展经验可以看出，自贸试验区建设十分注重利用地缘优势进行经济合作。福建着重深化两岸经济合作，广东不断加强粤港澳经济发展，冲绳更是利用其面向东亚的优越地理位置发展物流加工，而对于辽宁自贸试验区而言，进一步深化东北亚合作将是其最大特色。首先，大连片区方面。大连金浦新区应依托自贸试验区建设，利用其政策，推动日韩自贸试验区进一步发展。大连金普新区应进一步完善中韩贸易便利化示范区建设，推进人民币与日元、韩元直接交易进程。保税港区、大连出口加工区和大连大窑湾保税港区，面向日韩大力发展保税贸易和离岸贸易，将大连作为日韩中转站，促进日韩产品流向全国。在完善大连国际航运物流功能的同时，将进一步推进与日韩的合作。自贸试验区以此打造中日韩自贸试验区先行区，最终推动中日韩自贸试验区的进程。另外，大连片区应该加强与日韩在医疗健康、旅游、人员往来等方面的合作。当前，日本的老龄化率全球最高为27.3%。作为老龄化极为严重的国家，日本在老年护理、医疗等行业上具有经验优势。同样，日本“银发产业”的发展经验，对于逐渐跨入老龄社会的辽宁而言具有极为重要的借鉴意义。大连片区可以利用自贸试验区优势，引进该产业的产业链及管理模式，在金浦新区规划建设面向老年人的“健康岛”，从而促进现代服务业的不断发展。沈阳片区方面，以自贸试验区为中心，形成包括日本东京、俄罗斯哈巴夫斯克、伊尔库茨克、蒙古乌兰巴托在内的东北亚主要城市辐射圈，进一步促进服务业、制造业的开放，在吸引外资的同时，实行对外投资备案管理，加大资本的出海速度。同时，积极争取加快“辽蒙欧铁路”建设，以打造中俄、中蒙经贸、旅游、人文等全方位交流合作平台。

(四) 以大连片区的建设为抓手，探索辽宁自贸试验区发展新思路

大连片区在辽宁自贸试验区的经济地位无可比拟，因此，具体分析其建设举措，并加快其建设，将有利于发挥示范作用。

1. 大连片区应利用自身优势，突出“两花”、“两水”、“银绿”产业发展

“两花”指樱花、槐花。每年4、5月份正是大连樱花、槐花盛开的季节，美丽的风景吸引大批游客，促进了大连旅游业的发展。而槐花可以制作成槐花蜜等产品，天然环保利于出口；樱花可以制作各种食品，樱花茶清香甘甜、樱花冷面具备东北特色、樱花寿司满足日韩需求，而樱花又是日本的国花，以日本国花打造的特色产品，更能迎合当地市场的需求。在自贸试验区战略支点下，大连应借助自身优势，推动旅游休闲产业规模扩大。“两水”指水产品、水果。大连的水产品丰富，而“一带一路”沿线国家多属内陆地区，对水产品有着很大的需求。因此，大连片区应充分利用该机遇，大量出口水产品，打造水产品深加工特色产业。同样，大连具有苹果、草莓、樱桃等特色水果，在加大生鲜水果出口的同时，还应发展水果罐头、果干等深加工产业。“银绿”指银发产业、绿色环保产业。前文已触及大连片区关于银发产业的发展，对于绿色环保产业，大连片区应该加大与日本合作，积极吸引其环保产业入住自贸试验区。滨海路的北大桥是大连市与日本北九州结为友好城市的象征，而北九州的绿色环保产业发展迅速，大连应该借此机会引进北九州在汽车材料的处理及循环再利用、环保设备产品及环境循环再生服务等具有先进技术的企业。

2. 深化特色金融创新

大连自贸试验区应以依托大连商品交易所，不断创新发展特色金融产业，增强对辽宁以及东北亚国家的金融服务能力。积极促进居民与非居民在自贸试验区内设立本币外币自由贸易账户。不断完善监管机制，构造符合国际标准的统计体系，从而促进人民币国际化进程。

3. 营造人才环境

大连具有几十所高校，具有丰富的人才，其中日韩俄语言更是才众多。正如欧美企业因班加罗尔的英语优势对其进行投资时，日韩企业也会因为大量的语言人才到大连进行投资。但是，当前大连人员流失严重，人才流失更为严重。为了留得住人才，并引进人才，必须要营造良好的生活与就业环境。自贸试验区应对人才制度与法规进行创新，同时在高新园区、软件园等建设海创中心，吸引海归人才与国外人才，并促进人力资源在自贸试验区内的自由流动。

[本文是辽宁省教育厅科学研究项目“新形势下扩大辽宁与东北亚经贸合作问题研究”(LN2016JD013)的阶段性成果。]

东北财经大学辽宁(大连)自贸试验区研究院、国际经济贸易学院;责任编辑：王勇娟)