自由贸易试验区——中国新一轮改革开放的试验田

李光辉 研究员

自由贸易试验区
——中国新一轮改革开放的试验田

李光辉 研究员

党的十八大以来，为了进一步深化改革开放，探索改革开放的路径，2013年9月，经党中央国务院批准我国第一个自由贸易试验区中国(上海)自由贸易试验区挂牌成立，标志着我国新一轮改革开放路径探索的开始。自由贸易试验区是我国新一轮改革开放的试验田，其基本功能定位是集投资、贸易、金融和科技创新等领域开放与创新于一体的综合改革试验区，全面对接国际通行规则、全面检验综合监管能力、全面提升治理能力、彻底改变行政理念、大幅度提高行政效率。其主要任务是通过制度创新打造适应新一轮改革开放的体制机制，探索改革开放的路径，形成可复制可推广的制度体系；营造国际化、市场化和法治化的营商环境，激发市场主体的活力等。从2013年9月上海自由贸易试验区挂牌，至今经过党中央、国务院批准的已经有11个，初步形成了以制度创新为核心、全面对接高标准国际经贸规则，在更广领域、更大范围各具特色、各有侧重的试点格局。

一、四个自由贸易试验区取得的成效及借鉴

上海、福建、广东和天津自由贸易试验区设立四年来，以国际高标准经贸规则为标杆，在贸易、投资、事中事后监管、服务国家战略等方面大胆探索，积极推进各项体制机制改革，取得了一系列突破，起到了改革开放排头兵和创新发展先行者的重要作用，真正成为深化改革扩大开放的“试验田”。

一是高水平贸易便利化体系初步形成。四个自由贸易试验区积极实施国际贸易“单一窗口”，出台了大量便利措施，建设智检口岸、实施智能通关，推出加工贸易“自主核销”、原产地证书管理创新、“互联网+”免费报关等举措，通关效率提高50%以上，企业通关、物流成本也因此大幅降低。制度创新成果达40多项，占目前114项可复制创新成果的40%左右。

上海自由贸易试验区通过开展亚太运营商计划、鼓励跨境电子商务等措施，促进了贸易结构由“货物贸易为主”向“货物贸易与服务贸易并重”转变，促进了贸易结构的升级，提升了竞争力；通过大宗商品现货市场等一批专业贸易平台的建设，初步建立形成了国际贸易单一窗口、货物状态分类监管等制度，有效地降低了企业成本，进一步与国际贸易通行规则接轨，使区内平均通关时间比区外降低41.3%。同时，试验区在原产地规则、通关便利化、动植物检验检疫领域也取得了突破，与国际规则相衔接的贸易监管制度初步形成。

二是高水平投资管理体系初步形成。四个自由贸易试验区以负面清单为核心的投资管理体制改革，进一步提升开放水平，吸引了外商投资企业在自由贸易试验区的聚集。2013年，上海自由贸易试验区公布了第一批负面清单，条目数为190条，2014年缩减到139条，2015年进一步缩减到122条，约90%的行业对外资给予准入前国民待遇。自由贸易试验区在企业注册与投资管理服务等方面推出一系列创新举措，如“多证合一、一照一码”、“商事主体证照卡”、“一口受理”系统的推进，为企业节省了时间与成本。

福建自由贸易试验区在全国率先实施了“一照一码”，对企业实行了“一表申报、一口受理、一照一码、一章审批、一日办结”服务模式，企业的设立由29天缩短到最快1天，新设企业的数量快速增加；下放项目的审批权限，项目审批的时限由原来的1年降到90天左右，基本实现了企业办事不出区；形成了事中事后监管体系，建立了风险防控清单，开展了企业信用分类的试点。

自由贸易试验区是我国新一轮改革开放的试验田，其基本功能定位是集投资、贸易、金融和科技创新等领域开放与创新于一体的综合改革试验区，全面对接国际通行规则、全面检验综合监管能力、全面提升治理能力、彻底改变行政理念、大幅度提高行政效率。其主要任务是通过制度创新打造适应新一轮改革开放的体制机制，探索改革开放的路径，形成可复制可推广的制度体系；营造国际化、市场化和法制化的营商环境，激发市场主体的活力等。

三是高水平的地方政府治理体系初步形成。天津、福建等自由贸易试验区陆续出台了自由贸易试验区条例，对自由贸易试验区的管理体制进一步明确规定，对投资、贸易、金融监管、财税、人才、法治等内容进行具体规范，为自由贸易试验区的运行提供了法律保障，也为建立高水平的地方政府治理体系搭起了基本框架。

天津自由贸易试验区为了配合《中国(天津)自由贸易试验区条例》，与国家相关部委出台了一百多个配套文件，初步形成了天津市政府治理自由贸易试验区的地方体系。

四是金融开放创新体系日益成熟。四个自由贸易试验区与人民银行密切配合，在人民币跨境使用、外汇管理改革、融资租赁、金融协同创新等领域出台了数十条改革措施，进一步加大对跨境贸易和投融资的金融支持，为促进实体经济发展发挥了积极作用。

广东自由贸易试验区在金融先行先试过程中，在大力推进跨境人民币业务创新、外汇管理改革、资本项目可兑换等方面取得了突破。在跨境人民币业务方面，前海蛇口片区是全国跨境人民币贷款第一个试点，政策灵活，开放度高，对企业跨境人民币贷款的限制较少。运行以来，试验区内人民币贷款业务备案金额已经超过1000亿元。

五是服务国家战略作用突出。 四个自由贸易试验区以服务国家战略为目标，不断深化各项改革试点，相继出台若干措施，在服务国家战略方面取得初步成效。

如广东自由贸易试验区在不断扩大对港澳的服务业开放的同时，提出了对港澳进一步开放的负面清单；不断扩大行业与港澳行业对接的范围，已经实施了与港澳建筑、会计、医疗、法律等服务机构和职业人员经备案或许可后在区域内开展工作的业务，积极推进粤港澳人才合作示范区的建设；加强与“一带一路”沿线国家和地区的合作，推动企业走出去，打造21世纪海上丝绸之路枢纽。采用“片区港”联动的综合开发模式，以港口为切入点，以片区为核心，打造国际商贸物流平台。福建自由贸易试验区推出了两岸商品快速验放模式、台湾居民入境签证便利政策等多项对台开放合作措施。天津自由贸易试验区针对京津冀一体化，推进了“在京冀地区复制推广进口商品保税展示交易模式”、“与北京市服务业扩大开放综合试点对比互补试验”等多项改革创新举措。

二、先行先试的区域发展布局初步形成

为了全面贯彻落实“十三五”规划要求，结合国家对外开放总体的战略布局和推进“一带一路”建设的需要，党中央、国务院决定，在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立七个自由贸易试验区。这七个自由贸易试验区将继续紧扣制度创新这一核心，进一步对接高标准国际经贸规则，以现有自由贸易试验区试点内容为主体，结合地方特点和战略需要，增加差异化试点任务。

从布局上来讲，新设立的七个既有沿海、中部、西部，又有东北，再加上原来已经设立的四个，初步形成了先行先试的区域发展布局。从战略需要上讲，既与振兴东北老工业基地、西部大开发、中部崛起、长江经济带、“一带一路”等战略结合，又与国家新一轮改革开放的总体战略布局相一致。从特色定位来看，各有优势和特点。从七个自由贸易试验区的定位很明显地可以看出各自要完成的先行先试的任务。

在布局和特色定位方面始终以“十三五”五大发展理念为指导，贯穿布局和定位始终。自由贸易试验区的核心是制度创新；统筹协调是自由贸易试验区发展的基本要求；坚持绿色发展是自由贸易试验区的发展方向；开放是自由贸易试验区发展的引领；共享是自由贸易试验区建设的目的。

三、自由贸易试验区发展的着力点

在制度创新的过程之中，四个自由贸易试验区各有特色、成绩斐然，但也面临一些共性的困难与挑战，如改革创新呈现碎片化、各部门协同性不够、制度创新效果难以科学评估、政府官员传统的政治治理经验与自由贸易试验区开放创新的理念仍然存在差距，多种因素的存在制约了自由贸易试验区的建设和发展，影响了成效的发挥。下一步，要推进自由贸易试验区取得更大成效，需要我们在以下几个方面重点着力。

一是加强对自由贸易试验区全盘的战略考量，形成推进合力。自由贸易试验区设立以来，各部委先后出台了系列文件支持自由贸易试验区建设，但这些文件仅从各自主管工作层面提出一些具体的政策措施。2015年12月出台的《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》仅提出要继续深化自由贸易试验区试点，2016年3月公布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要提高自由贸易试验区建设质量，在更大范围推广复制成功经验，也没有明确自由贸易试验区的总体推进思路，令各方认识存在较大差异，在具体推进工作中步调也难以完全合拍。自由贸易试验区的各项改革分头推进，但“牵一发而动全身”，需要从国家层面加强对自由贸易试验区的总体谋划与战略考量，统筹自由贸易试验区与国家重大战略的关系，使各方统一推进思路，形成更大的合力。

二是加强自由贸易试验区的互联互通，推动改革创新措施落地。当前，各自由贸易试验区充分发挥地方积极性，推出了许多特色鲜明的改革创新措施，但同时也出现了碎片化倾向，时常面临上通下不通、左通右不通的尴尬局面，影响了自由贸易试验区改革创新措施的落地。为此，需要加强自由贸易试验区的互联互通，打通自由贸易试验区与各部委、自由贸易试验区各部门与当地政府上级部门、自由贸易试验区内部各职能部门以及四大自由贸易试验区之间的阻塞环节，使自由贸易试验区既能内部互联互通，也能上下、左右互联互通，形成协同效应，从而更好地推动改革创新措施的落地。

三是理清自由贸易试验区制度创新的路径与边界。当前，自由贸易试验区制度创新的大方向已较为清晰，国际化、市场化、法治化、便利化成为自由贸易试验区制度创新的方向与指引，但制度创新的路径和边界并不清晰。实际操作中，自由贸易试验区的改革创新措施自下而上，一些可以由地方政府自主试验，而大量的创新措施属于中央事权，自由贸易试验区只能分头向国家各部委申请，形成重复劳动，导致效率较低。今后，我们需要充分发挥自由贸易试验区联席会议机制的作用，进一步总结自由贸易试验区制度创新的合理路径，明确自由贸易试验区创新的基本边界，使地方政府的制度创新举措能够有章可循。

四是加强对自由贸易试验区制度创新的成效评估与研究。自由贸易试验区由一个增加到四个，再到十一个，要复制已有四个取得的经验，吸取教训，使自由贸易试验区为中国新一轮改革开放探索出符合中国经济发展的路径，促进中国经济的转型升级，提升全球竞争力，适应国际规则的变化。因此，今后要加大对自由贸易试验区现有制度效果的评估，但以何种标准判定可以在全国进行复制，仍然是个难题，需要进行科学细致的研究。我们既需要考虑制度创新措施的静态效应，也要考虑动态效应；既要考虑单项措施的效果，还要考虑多项措施累加的系统性效果；既需要考虑制度创新带来的便利化，还要考虑制度创新增加的监管成本与风险。因此，应从多个维度进行科学细致的评估，这样才能得出相对客观的结论。

五是做好自由贸易试验区的总体布局和特色结合。现有的十一个自由贸易试验区既有为国家完成先行先试的任务，又有各自的特色任务。因此，在推进自由贸易试验区建设的进程中，要以服务国家战略为主，把地方特色任务与国家总体布局相结合。既要考虑到营造国际化、法治化、市场化的营商环境，又要与“十三五”时期的五大发展理念相对接；既要积极探索新一轮改革开放的路径，又要与地方特色相结合。这样才能完成自由贸易试验区的总体任务。

商务部国际贸易经济合作研究院;责任编辑：周明)