国家治理现代化进程中的政府与社会

方盛举

（云南大学公共管理学院，昆明650091）

国家治理现代化进程中的政府与社会

方盛举

（云南大学公共管理学院，昆明650091）

国家治理现代化是市场力量、政府力量、社会力量协同推进的结果，市场力量的大小依赖于市场经济体系的发展和完善，政府力量是在服务政府、法治政府、责任政府的建设中生成的，社会力量是伴随着市民社会的发展壮大而逐渐形成的。政府力量和社会力量对推动国家治理现代化有着重要而独特的作用，深入挖掘这两种力量，并有效处理好这两种力量的关系，将决定国家治理现代化的成败。我国当前所处的内外环境决定了必须形成“优良政府—强能社会”的力量配置关系和治理格局。优良政府依靠持续的政府改革来实现。强能社会依靠激发社会组织的活力，提升社会组织的能力来实现。

国家治理现代化；强能社会；优良政府

一、国家治理现代化

国家治理体系、国家治理能力、国家治理这三个概念既有区别，也有联系。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系”，“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”［1］。而国家治理是以国家治理体系及国家治理能力为依托和前提所产生的行动及其过程。国家治理体系是国家治理的依据和规范，国家治理能力是国家治理的胜任资格。不管是国家治理体系还是国家治理能力，最终都要通过国家治理行动及其过程，统一到国家治理的成果上来。国家治理体系及治理能力的现代化，仅仅为国家治理现代化创造了必要条件，不能认为国家治理体系及治理能力现代化就等同于国家治理现代化。国家治理现代化内在地包含了国家治理体系和治理能力的现代化，但其内涵要比国家治理体系及治理能力现代化丰富得多。

国家治理是指在党的领导下，以政府为核心的多元治理主体为实现国家安全稳定发展和人民的幸福，综合运用权力力量、市场力量、社会力量，依法对国家和社会公共事务进行管理和处置的活动及其过程。

国家治理现代化，就是以国家治理体系及治理能力现代化为导向的国家治理行动及其过程的科学化、民主化、法治化、程序化和协同化。

国家治理现代化意味着国家治理主体的多元化。国家治理不同于国家统治和国家管理的重要差别，就在于国家统治、国家管理的主体均是一元的，即政府，而国家治理的主体却是多元的，不仅仅限于政府，还包括种类繁多的社会组织，如群团组织、志愿者组织、基层群众自治组织、企事业单位等等，他们在国家治理过程中也承担着程度不同的公共职责，发挥着独特的国家治理功能。当然，由于政府在国家治理中的独特地位和优势，其在国家治理中始终扮演着核心作用。必须说明的是，这里的政府是一个广义政府概念，所谓广义政府是指包括执政党组织、国家政权组织、人民政协组织在内的，既分别承担不同的公共管理职责，又有机协同一致的组织体系。

国家治理现代化意味着国家治理行动的科学化。所谓科学化是指国家治理活动具有内在的客观规律，以政府为主导的国家治理主体要善于发现、认识、学习、运用这些规律，使国家治理活动自觉地遵循客观规律、符合客观规律的要求，而不应该违背这些规律。我们认识和掌握的国家治理规律越丰富、越完整，国家的治理越符合科学化的要求，治理效能也就越显著。

国家治理现代化意味着国家治理途径的民主化。所谓民主化是指国家治理活动必须建立在公众广泛的、有序的政治参与基础上。我国是人民主权的现代国家，人民有权依照法律规定，通过各种民主途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这就要求我们不断地拓宽民主渠道、丰富民主形式、完善民主制度来满足公众政治参与的需要。在国家治理中，要通过建设更加完善的民主制度来反映民情、体现民意、凝聚民智、整合民力、改善民生、保障民权，这样才能有效维护社会和谐稳定，激发社会活力。

国家治理现代化意味着国家治理方式的法治化。法治化是指以政府为主导的各种治理主体必须具有强烈的法治意识，能够严格地、自觉地遵照宪法和法律的规定来解决公共问题、管理公共事务、调节社会关系。国家治理方式是国家治理所采用的方法及其形式，即已经形成一定范式的方法。国家治理的方式尽管很多，但是依法治理始终是国家治理的根本方式和主要方式。法治是政治文明的结晶，现代国家治理必然是法治化治理。

国家治理现代化意味着国家治理过程的程序化。所谓程序化就是治理国家的每一项工作，都有自身独特的逻辑演进顺序，必须严格按照这种特定的逻辑演进顺序展开工作，才能不造成混乱，获得最佳的治理成效。国家治理过程是技术过程，也是政治过程，需要通过实践探索去发现各项工作得以顺利展开的逻辑秩序，并依照这种逻辑秩序严格设定程序，按部就班地遵照开展工作。

国家治理现代化意味着国家治理关系的协同化。协同化就是国家治理中的各种主体、各种方法、各项制度政策等之间，逐渐磨合形成既相互分工又有效协作的过程。国家治理主体的多元化、依靠力量的多样化、治理制度和政策的复杂化等等，就意味着这些主体之间、依靠力量之间、制度政策之间不能我行我素、各自为战，否则将形成推诿或内耗效应，他们之间必须进行合理的组织协调、分工合作，才能发挥出1＋1＞2的系统功能。

特别强调的是，现代国家治理有三种力量可以运用，一是政府权力的力量，它是一只“看得见的手”，它借助国家权力的强制性来配置社会资源，干预或安排经济和社会生活，使之有序运行和发展；二是市场力量，即亚当·斯密所强调的那只“看不见的手”，它通过自由竞争自发地而且是有效地配置社会资源，调节着经济和社会生产，使之有序运行和发展；三是社会力量，也称为社会自组织力量，它是靠具有强烈公共精神、公共责任的个体或组织，以自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的方式，自觉地遵循一定的公共行为规范，并承担一定的公共治理职责，由此促进经济社会的发展。

国家治理现代化内在地蕴含着以上三种力量之间关系的调适问题。在国家治理活动中，政府力量最擅长公共领域的治理，市场力量最擅长经济领域的治理，而社会力量最擅长纠正和弥补政府力量和市场力量的缺陷和不足，社会力量在公共领域和私人领域都能够找到自己最佳的角色定位。国家治理现代化也就意味着必须有效组织协调三种力量，并充分开发三种力量的国家治理功能。鉴于以往对政府与市场的关系探讨比较多，本文不再赘述，我们重点探讨国家治理现代化过程中政府力量和社会力量的角色定位，及其它们之间合理关系的建构。

二、国家治理现代化中的政府

如果依靠力量来划分国家治理，可以分为政府治理、市场治理和社会治理。当前，由于我国市场体系并不完善，市场机制并不成熟，导致市场治理在国家治理中的作用并没有充分发挥出来。同样，由于我国社会发育程度总体上较为低下，导致社会治理在国家治理中的作用远远没有被开发出来。这就造成当前我国国家治理中政府治理的任务过重。多年来各界呼吁的转变政府职能为什么成效甚微，当然与政府本身的改革进展缓慢有一定关系，但不能否认由于市场治理、特别是社会治理功能的低下，造成本该由市场和社会承担的职能无法从政府职能中转移出去。政府治理的界限过宽、职责过重，造成现代国家治理的理想结构没有建立起来。推进国家治理现代化，有三重任务：一是推进政府治理现代化，二是推进市场治理现代化，三是推进社会治理现代化。只有这三个治理现代化实现了才谈得上国家治理现代化。只有一个或者两个方面实现了现代化，还不能称为国家治理现代化。

在现代化的国家治理结构中，政府治理现代化的衡量标志是服务政府、法治政府和责任政府的建成。这三种形态的政府既是政府治理现代化的衡量标准，也包含着现代政府的角色定位。

其一，服务政府，也称为服务型政府。“服务型政府就是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”［2］服务型政府是相对于统治型政府和管理型政府而言的一种政府形态。传统政府要么是统治型政府，要么是管理型政府，而现代政府必然是服务型政府。服务型政府不是说不履行统治职能和管理职能，而是说在职能结构中，统治职能和管理职能的比重大大下降，而为市场、社会服务的职能大大增加了，在职能结构中占据了主导性地位。是否建成服务型政府，有三个衡量指标：一是权利本位理念（公民本位、社会本位）是否真正确立；二是与经济发展水平相适应的，可以定量测定的基本公共服务体系是否建立起来；三是公共服务承诺制、公共服务绩效评估制、公共服务绩效问责制等三项制度是否得以建立并健康运行。

其二，法治政府。法治政府是以保障公民和社会的权利为依归，整个政府治理过程都纳入法制轨道，权力的组织和运行受到法律规约的政府形态。现代政府必然是法治政府。是否建成法治政府，有三个衡量指标：一是是否真正确立了两个价值理念，即宪法和法律具有至高无上的权威性地位。一切权力行为或者行政行为都必须有法律依据，否则均视为违法。二是是否形成了一个机制，即科学民主决策机制。三是是否建立了四项制度，即完善的政府立法制度，科学的行政执法体制，健全的行政复议、赔偿和补偿制度，常态化运行的对政府行为的司法审查制度。

其三，责任政府。责任政府是对政府机构及其工作人员建立了完整的责任控制体系的政府形态。政府根据职能配置，首先必须承担工作职责。围绕着工作职责履行的状况，又派生出相应的责任：政治责任、行政责任、法律责任和道德责任，这四种责任是对政府机构及其工作人员不作为、滥作为的惩戒，目的是使工作职责得以高效圆满完成。现代政府必然是责任政府。是否建成责任政府，有三个衡量标准：一是是否确立了一个理念，即“有权必有责”的理念；二是是否推行和实施了三个清单制度，即权力清单制度、责任清单制度和负面清单制度；三是是否建立了五个追责机制，即事故问责机制、作风问责机制、绩效问责机制、决策问责机制、违法违纪问责机制。

国家治理现代化首先要求政府治理现代化，政府治理现代化必须以建成服务政府、法治政府和责任政府为依归，通过政府改革来实现。

在庞大的政府改革工程中，推进政府职能的转变是这个庞大工程的“牛鼻子”。当前，我国政府职能转变仍然远不到位：行政审批项目依然较多，很多可以交给市场和社会的职能，仍然被政府把持着，不想、也不愿交出；很多本应由下级政府及其部门承担的职能仍然被上级政府及其部门牢牢地控制在手里。很多政府部门职能交叉、重叠的现象仍然较为严重；一些职能部门内部机构职责设定缺乏科学论证和实践的检验，推诿扯皮较为普遍，等等。推动政府职能的真正转变，就是要把那些明显应该归政府管理的事项毫无遗漏地承担起来。实现途径有四个：一是政府职能的外部转移，把对经济、社会等领域的微观管理职能坚决地交给市场和社会组织来承担；二是政府职能的内部转移，把以往由企业组织、社会组织等承担的，但的确应该由政府承担的职能，必须由政府出面接盘；三是政府职能的向下转移，把某些更适合下级政府履行的职能应该完整地交由下级政府及其部门去承担；四是政府职能的向上转移，有些跨区域、跨行业等牵涉面广的宏观规划和协调职能，更应该由上级政府来承担。总之，政府职能转变的使命就是推动政府职能体系的优化，使政府职能关系更加明晰化，从而减少政府体系的内耗，提高公共资源的使用效率。

政府改革必须以政府机构改革为切入点。我国目前的机构设置尽管经过多次改革与调整，但仍然存在诸多弊端：各级政府的职能部门设置仍然过多，部门主义盛行，协调成本太高；很多以临时设置为幌子的议事协调机构一经设立就难以撤销，并产生尾大不掉的后遗症；很多上级政府部门随意调遣下级部门的员工来帮助工作，造成下级部门的工作难以开展，只能大量使用临时工，造成很多劳动纠纷；还有一些政府部门下设的事业单位太多太滥，大大增加了国家的财政负担。政府机构改革就是要以撤销、合并、重组等方式，实现政府组织结构体系的优化，使政府组织体系符合精干、统一、高效的要求。精干就是政府机构规模和人员规模尽可能地小，但承担工作的能力却很强；统一就是政府组织体系在纵向分工和横向分工方面形成完整的链条，且分工科学合理，协作主动积极不留死角，能够形成目标、行动和步调的高度一致性；高效就是政府组织体系能够做到以较少的公共资源投入，产出较多的公共产品和服务。

政府改革的另一项重要任务是政府权责关系的调整。在国家治理体系中，只有政府有资格直接使用公权力作为国家治理的工具。公权力是社会能动性极强的力量，一旦其目标指向正确，且能规范使用的条件下，其会创造出巨大的政府治理功效。从政治学和行政学的要求来看，公权力需要提高组织化程度，并形成一个完整的结构体系，这样才能发挥公权力的最大能动功效。但目前我国各级政府的公权力配置却是呈现集中化、碎片化、随意化倾向：权力有向上级政府、上级部门、个别领导集中的倾向；决策权、执行权和监督权没有做到相对分设，倾向于集中在一个部门手中；权责配置违背“相适应”原则，上级政府及其部门倾向于权大于责，基层政府则倾向于责大于权。有权无责、有权少责的现象，用权不担责、滥权无追责的现象还比较普遍。这些问题都是政府权责体系存在重大瑕疵的表现，会严重制约公权力功效的发挥，更会衍生出诸如决策失误频繁、腐败蔓延、政府公信力下降等问题。因此，必须对政府的权责关系进行重构，才能提高政府治理体系的现代化水平。

三、国家治理现代化中的社会

社会学家们习惯于把社会划分为传统社会和现代社会，而政治学界更习惯于把社会划分为臣民社会和市民社会。臣民社会是指弥漫臣民政治文化的社会。而市民社会是指公民政治文化作为主流政治价值和政治心理的社会。臣民社会是与传统专制制度相伴相生的社会形态，市民社会才是现代民主法治国家建设的基础。“国家治理无论是在制度设计层面，还是在技术实施层面，都力图以强大的社群共同体作为基本动力来源，它呼唤一个享有公民权利，同时铭记公民责任，能够共享价值观念的强有力的公民社会。”［3］可见，市民社会是国家治理走向现代化的基本条件。

市民社会是“表示国家控制之外的社会和经济安排、规则、制度”［4］，也就是说，市民社会是不受国家公共权威机构干涉，但能以较高组织化的方式参与政治过程，影响公共政策的形成和实施，具有自主性、自治性和自律性特征的公共领域。“‘市民社会’的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的。这样的组织包括教会、文化团体和学会，还包括独立的传媒、运动和娱乐协会、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会，此外还包括职业团体、政治党派、工会和其他组织等。”［5］

市民社会的成长包括四个内容：一是对社会个体的人来说，表现为其公民人格的形成。所谓公民人格是指既有强烈的公民权利意识，又有自觉的公民义务意识，在积极维护公民权利的过程中，能够彰显公共精神和公共责任，自觉践行公民义务，实现权利与义务的平衡。社会个体的公民人格不是先天形成的，而是后天经过公民文化熏陶而成。二是对社会共同体来说，市民社会的成长意味着具有公民人格的社会个体，其数量规模不断发展壮大。三是市民社会的成长还意味着，在社会共同体中具有公民人格的社会个体，其组织化程度持续提高。具有公民人格的社会个体数量不断增多、规模持续扩大时，若不能把他们有效地组织动员起来，就不可能在公共管理活动中有效地发挥他们的作用。提高公民的组织化程度，其实就是通过结社方式，把分散的公民的力量有效地统合起来，形成多样化的具有志愿性、自治性、公益性的民间组织。这些民间组织蕴藏着丰富的人力资源、经济资源、智力资源、组织资源等，他们在参与和承担公共事务管理中能够发挥政府组织和市场组织都不具备的独特功能。这些市民社会的主要组织载体，其数量越多，规模越大，功能越强，则意味着公民的组织化程度越高，也表明市民社会成长度越好。四是市民社会的成长意味着维系社会共同体有效运转的非国家属性的制度、行为规范等的形成和发展。社会共同体的公共生活要得以展开和维系，必然在公民与公民之间、组织与组织之间、公民与组织之间等的频繁互动中形成各种各样的交往准则、行为规范、制度规定等，这些是维系市民社会正常运转的秩序安排，而且这些秩序安排往往是市民社会自发产生和自发演进的，具有强烈的草根性和社会自适性，它们和政治国家依靠强制力安排的秩序有本质区别。如果这些交往准则、行为规范、制度规定越多越有效，刚好说明市民社会成长度越好。

推进国家治理现代化必然要求市民社会的成长。没有市民社会的发展壮大，就谈不上国家治理现代化。“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型民主制中是如此，其功能在于使政府的强制最小化、保障政治自由、改善人民的福利。”［6］可见，市民社会的成长对推动现代民主治理、保障公民福利具有重大的意义。以民间公益组织为核心的市民社会，其作用不仅仅局限于推进民主治理和保障公民福利，它在国家治理中还存在着以下诸多价值：

第一，为提高国家治理效能提供充裕的组织资源。国家治理是以政府为主导的多元治理主体共同承担公共问题的解决和处置，没有多元治理主体的参与和合作，国家治理就不成立了，只能称为政府管理。国家治理的高效能是建立在多元治理主体数量与质量基础之上的，多元治理主体数量越多，参与质量越高，则国家治理效能就越高。市民社会的发育和发展，首先为国家治理活动提供了大量的合格公民，他们固有的公共精神和政治参与能力，为国家治理活动提供了丰富的政治人力资源；其次，公民通过结社所形成的民间公益组织，将提高公民的组织化程度，会为国家治理活动提供丰厚的组织资源，从而促进国家治理效能的提升。

第二，为提高国家治理效能提供财力物力资源。国家治理活动需要消耗大量公共资源，这些公共资源既包括有形的资源，如财力物力资源，又包括无形的资源，如信息、文化资源等。从理论上看，治理国家的公共资源都应该由政府投入，但现实中，由于政府所拥有的公共资源总是有限的，而等待治理的公共问题和公共事务呈现出无限性特征。这种局面驱使政府只能采取抓重点的方法来治理公共事务，即把公共资源主要用于解决重大公共问题，其他次要公共问题只能先放一放。市民社会的出现，以及它的发展壮大，可能使政府拥有解决更多公共问题的机会，毕竟民间组织蕴藏着大量的财力物力资源，也蕴藏着大量的体力和智力资源。这些资源是市民社会组织特有的，可以弥补政府资源的有限性，从而为协助甚至帮助政府解决更多的公共问题提供财力物力资源。

第三，为提高国家治理效能提供制度资源。市民社会在发育和成长期，必然碰到各种挑战和威胁，也会面临公民与公民、组织与组织、公民与组织之间的碰撞和冲突。为了解决这些困局，追求有秩序的公共生活，市民社会在历史演化进程中会逐渐生成大量的行为准则和制度规范等，这些维护公共秩序的行为准则和制度规范由于是自然演化形成的，公众对它的认可度和遵从度都很高，这些制度规范奠定了集体行动的“路径依赖”，为当下的国家治理行动提供了制度规范和行动逻辑。很多行为准则和制度规范成为国家法律法规的有益补充，甚至有些制度规范成为国家法律法规及政策的重要来源。

西方发达国家的现代化进程证明，市民社会是伴随着市场经济的发展而逐渐发展壮大起来的。在中国，由于以市场经济体制为目标导向的改革是在1992年才确立的，市场经济发展的历程较短，从而导致中国市民社会仍然处在持续的发育阶段，因此，中国市民社会的发展壮大还需要很长时间。当然我们不能把市民社会的成长仅仅看成一个自发的过程，这是一种消极被动的态度。中国当下所面临的时代环境与早期西方国家的现代化发展所处的环境存在很大差别，迫使我们必须以弯道超车的态度和方法来对待中国市民社会的成长和发展。

当前，中国现代化进程面临着国内社会转型带来的复杂尖锐矛盾，也面临着国际上西方大国防范和围堵中国所带来的种种压力。因此，中国各个领域的现代化发展进程，不可能像西方发达国家那样按部就班地、自发地行进。其中包括市民社会的成长也是如此。科学的态度是，以尊重客观规律为基础，以社会可承受为原则，通过政府适度的鼓励和干预，把市民社会的自发发展转变和提升为自觉发展，从而加快市民社会的成长速度。对于加快市民社会成长，政府有很多事情可以做，如对市民社会的成长进行科学规划和顶层设计，可以营造良好的促进市民社会成长的环境，对市民社会的成长进行到位的监管和正确的引导等。

四、国家治理现代化中政府与社会的关系

前面阐述过，根据治理力量的不同，可以把国家治理划分为政府治理、市场治理和社会治理三种类型，但国家治理现代化决不等于政府治理现代化、市场治理现代化和社会治理现代化的简单相加，而是三者既分工，又协同，形成1＋1＋1＞3的系统效应。三者的分工协同笼统地说是容易的，但深入下去分析，却是一个非常富有挑战性的理论和实践课题。此处，我们只深入探讨国家治理现代化语境下，政府与社会如何展开分工与协同的问题。

抽去政府与社会的具体内容，从一般层面上看，政府与社会的关系可以概括为三句话：政府产生于社会，政府作用于社会，政府受制于社会。所谓政府产生于社会，就是恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中所揭示的，“国家决不是外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’，‘理性的形象和现实’。勿宁说，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面又无力摆脱这些对立面。”［7］所谓政府作用于社会，就是产生于社会的政府，具有相对的独立性，可以通过自身掌握的公权力对社会进行统治、管理、服务或改造。所谓政府受制于社会，就是政府尽管是凌驾于社会之上的管理系统，也尽管其具有相对的独立性，但它必须受社会的控制和监督，必须要按照社会的意愿和要求提供相应的管理和服务，而不能让政府异化为社会的对立物。

如果还原政府与社会丰富的社会历史属性，从具体层面上看，政府与社会的关系将会出现以下几种情况：

一是强能社会更容易产生优良政府，从而获得效果较好的政府治理。自组织力量强大的社会更容易担负起监督政府、管控政府、规约政府、帮助政府的责任，从而保障政府治理始终沿着正确的方向前进，并培养和锻造出政府治理的高效能和好效果。相反，一个弱能社会更容易造成政府的恣意妄为、权力的任性和失控，最终导致政府治理误入歧途，或者陷入低效，或者陷于失败境地。

二是优良的政府治理容易给社会带来秩序、稳定、活力和发展，增进社会治理的能力。相反，一个劣质政府将是社会动荡、僵化和衰败的根源，社会治理能力也会相应下降。

从以上政府与社会的关系中可以看出，“强能社会—优良政府”的搭配关系是国家治理的最佳选择，是国家治理现代化的目标模式。强能社会容易产生和打造出一个优良的政府，反过来，一个优良政府也容易管理和塑造出一个强能社会。它们之间形成的良性互动关系将有力地推进国家治理效能的提高。从国家治理现代化的语境来看，形成强能社会和优良政府的治理格局，最有利于推进国家治理现代化。如果能够形成社会治理现代化与政府治理现代化的相互促进、螺旋上升关系，那么国家治理现代化将会获得跨越式发展。

如何才能形成强能社会—优良政府的良性互动关系呢？优良政府主要通过持续的政府改革来实现，而强能社会则是一个长期的建设过程。根据中国当前的具体国情，大体上有以下途径和方法：

第一，激发社会组织的活力，提升社会组织的能力。强能社会有两个标志：一是社会公众的素质普遍较高，二是社会公众的组织化程度较高。第一个标志可以通过社会公众受教育程度和受教育年限来测量，第二个标志则是通过第三部门组织的数量和质量来测量。一个社会组织数量多、质量高的社会，必然是强能社会，所以，我们习惯于用社会组织的发达程度来衡量强能社会或弱能社会。在中国，除了政府组织和企业组织之外的第三部门组织主要有社团组织、志愿者组织、基层群众自治组织及其他社会组织。学界有时也把介于政府组织和第三部门组织中间灰色地带的事业单位、人民团体等归于社会组织的范畴。与国家治理现代化的要求相比，中国的社会组织从数量到质量都很不理想，社会的自我治理能力较低，所以，中国社会是一个弱能社会。没有社会自我治理能力的提高，国家治理现代化的目标就不可能真正实现。因此，中国必须大力推进社会改革，激发社会组织的活力，提高社会组织的能力，逐渐从一个弱能社会转变为一个强能社会。具体措施有：一是加快推进政社分开。政社分开是一个双向互动的实践过程：一方面社会组织必须通过明确权责、依法自治来主动发挥作用；另一方面政府只能对社会组织承担指导和监督责任，而决不允许干预社会组织职责范围内的事务。这样才能逐渐提高社会组织的自主性和自我管理、自我发展的能力。二是积极培育和发展社会组织。一方面政府要为社会组织的建立和发展创造良好的外部环境，提供周到的便利的服务；另一方面要强化过程监管，防止社会组织的发展偏离方向。中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》已作出部署：“支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。”［8］三是以更大的力度推进基层群众自治。农村村民委员会、城镇居民委员会和企事业单位职工代表大会是基层群众自治的组织形式，是培养锻炼基层社会自我治理能力的平台和载体，是打造强能社会的基础。所以，必须以更大的力度推进基层群众自治的健康运行。当前最重要的是“健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利”［8］。

第二，优化政府与社会组织之间的职能关系。明确政府与社会组织之间的职能，既是打造优良政府的前提，也是打造强能社会的保障。前面我们探讨的政社分开，关键就是政府与社会组织之间职能的分开，这里分三种情况：一是确实应该由政府承担的职能，必须清楚地归属到政府的责任清单中来，政府决不可以虚位；二是确实不该由政府承担的职能，必须坚决地取消，交由社会通过自治机制解决；三是某些本该由社会组织承担的公共服务职能，由于社会组织无力或无法承担，对于政府来说也处在可承担可不承担的尴尬地位的，可以通过政府购买公共服务的方式解决。根据上述三种情况，我们大体上对政府与社会组织之间的职能进行了初步的梳理和划分：一是在社会安全、环境保护领域，政府承担组织领导、协调控制职能，而社会组织承担着积极参与职能。二是在社会稳定领域，政府主要承担提供社会公平正义职能，维护和保障公民权利职能，规范社会行为职能，解决社会问题、协调社会关系职能。而安抚和疏导社会心理、调解社会矛盾、化解社会纠纷等职能主要交由社会组织来承担，政府只起指导、支持、协助的作用。三是在公共服务领域，政府主要承担基本公共服务的规划、购买、监督等职能，社会组织主要承担生产、维护等职能。超出基本公共服务的部分，可以完全交给社会组织去负责，政府只承担依法监管责任。这里特别强调的是，政府购买公共服务，是厘清政府与社会关系的重要途径，政府可以在试点的基础上逐渐扩大购买公共服务的品种和规模。

［1］习近平．切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［J］．求是，2014，（1）：3．

［2］刘熙瑞．服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择［J］．中国行政管理，2002，（7）：5．

［3］孙柏瑛．当代地方治理——面向21世纪的挑战［M］．北京：中国人民大学出版社，2004：99．

［4］［英］戴维·米勒，韦农·博格丹诺．布莱克维尔政治学百科全书［M］．邓正来，译．北京：中国政法大学出版社，2002：125．

［5］［美］哈贝马斯．公共领域的结构转型［M］．上海：学林出版社，2002：29．

［6］［美］罗伯特·达尔．多元主义民主的困境［M］．北京：求实出版社，1989：1．

［7］马克思恩格斯选集：第4卷［M］．北京：人民出版社，1995：170．

［8］党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》［N/OL］．新华网，2013－11－12．（2013－11－12）［2016－09－22］．http：//news．xinhuanet．com/poli⁃tics/2013－11/12/c_118112746．htm．

The Government and Society in the Process of the Modernization of National Governance

FANG Sheng⁃ju
（School of Public Administration，Yunnan University，Kunming 650091，China）

The modernization of national governance is a corollary，collaboratively promoted by market power，government power and social force．The scale of market power depends on development and improve⁃ment of market economy system．Government power grows in the process of constructing the service－oriented，law－based and responsible government．Social force enhances with the generally strengthening civil society．Government power and social force play a significant and special part in propelling the modernization of nation⁃al governance forward．Excavating deeply these two powers，and dealing well with the relationship between them are essential to the success of national governance modernization．The internal and external circumstances decide that our country has to develop the power allocation relation and governance structure to form“good government and powerful society”．The good government can be achieved by constantly reforming of govern⁃ment，whereas the powerful society could rely on arousing vitality and boosting ability of social organization to complete the goal．

national governance modernization；powerful society；good government

D630

：A

：1009－1971（2017）01－0024－07

［责任编辑：张莲英］

2016－10－22

方盛举（1969—），男，云南曲靖人，院长，教授，博士生导师，法学博士，从事地方政府与区域治理、边疆治理等研究。