完善江苏政府购买公共服务

江苏省的政府购买公共服务在经过数年发展后已形成购买规模持续扩大、项目类别不断增加、相关制度基本建立、管理机制日益健全的基本格局。但仍面临着购买理念存在偏差、购买规模相对较小、绩效管理尚未到位等问题。为进一步提高江苏政府购买公共服务的实施效果，建议应转变政府治理理念，强化公共服务职能；健全购买服务机制，促进购买常态规范；利用多元服务主体，营造公平市场环境；建立监督评估机制，提供管理制度保障。

一、江苏政府购买公共服务的现状

购买规模持续扩大。江苏政府购買公共服务工作从2005年在地方试点启动以来，其规模不断扩大。数据显示，2013年，原有政府购买试点城市的无锡市公共服务类采购金额达16.09亿元，苏州市公共服务类采购规模超20.09亿元。在省级层面，2014年江苏省省级试点项目目录超过70余种，全省实施政府购买服务项目1957个，金额达70.74亿元。至2015年，以省辖市试点项目和县（市）项目合计，全省累计购买服务项目3778个，预算金额达158.96亿元。

项目类别不断增加。据统计，在早期政府购买公共服务试点城市中，所购买项目主要涉及城市基础设施维护、市政设施养护、文化教育公共服务、社区服务等多个领域，涵盖市政养护、环卫保洁、绿化管养、信息化服务外包、教育文化卫生体育服务、物业管理、项目代建、设计、监理、审计、培训、会展、保险等16个类别。另据调研，自2013年起，江苏省财政厅将涉及教育文化、社保民生、医疗卫生、农业、财务审计、课题规划、房屋维修等21类公共服务项目列入政府采购范围。至2015年，购买范围则进一步扩大至覆盖范围也进一步扩大，法律援助调解、社会咨询服务、社区援助、棚户区改造、PPP项目等更是首次列入。

相关制度基本建立。据观察，江苏各地在进行政府购买公共服务的探索时，还注重制度建设，使政府购买公共服务的相关制度不断健全。如无锡市政府出台了《关于推进政府购买公共服务改革的实施意见》、《关于推进政府购买公共服务改革的实施办法》、《关于对政府性资金投资的城市照明项目加强政府采购管理工作的通知》、《无锡市商业保险政府采购管理暂行办法》、《政府购买公共文化产品和服务试行办法》和《无锡市环卫作业招标工作指导意见》，苏州市出台了《苏州市市级政府购买公共服务试行办法》，江苏省财政厅则于2012年制定了《关于推进省级政府购买公共服务改革的暂行办法》，对政府购买公共服务的相关问题进行规范。

管理机制日益健全。据研究，江苏各地在推行政府购买工作时都重视管理机制的建设。试点市如无锡在拟定政府集中采购目录时，分门别类，除将物业管理、信息化服务外包等具有通用采购性质的项目纳入集中采购目录，由无锡市政府采购中心制定招标文件文本、统一实施采购。同时又将具有管理个性的绿化养护、市政照明养护、城市照明养护、排水设施大中修、环卫保洁等城市维护项目作为部门集中采购项目，以主管部门为平台走合法规范的政府采购流程，这样既调动职能部门将政府采购服务项目纳入政府采购的积极性和责任感，又能发挥其专业管理优势，并在政府采购法律框架内运行。

二、江苏政府购买公共服务面临的问题

购买理念尚有偏差。据观察，部分政府部门对政府购买公共服务的必要性认识不足。当社会需要增加新的公共服务时，相关部门往往不是优先考虑向市场购买，而是要求增加机构、扩充编制、聘请人员、追加经费，结果形成政府机构“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的局面。

购买规模相对较小。据调查，江苏政府采购规模普遍偏小。以政府采购公共服务工作做得最好的无锡市为例，2013年，政府购买公共服务的金额占公共财政支出的比重仅为2.1%，占全市政府采购金额的的比重仅为5.9%。而从省级层面来看，数据显示，2012年我省服务采购总金额也仅占政府总体采购规模的4.3%，可提升空间依然可观。

绩效管理尚未到位。一是绩效管理制度缺失。由于政府购买公共服务仍处于探索阶段，少数试点城市虽已出台对政府所购买的个别公共服务的绩效管理制度，但从全省情况看，绩效管理制度尚未建立。二是绩效评价体系尚未建立。一定数量的财政资金是否购买了尽可能好和多的公共服务，或者说一定数量的公共服务所使用的财政资金是否最少，相关的评价指标体系尚未构建完成。

三、提升江苏政府购买公共服务的对策与建议

转变政府治理理念，强化公共服务职能。一是建议确立现代治理理念。需发挥政府与民间机构各自功能优势，相互弥补，形成多元公共服务供给格局。二是应实现政府角色转变。在服务购买中，政府应确定购买内容和标准并承担监管责任，减少购买行为中责任关系的随意性，增强刚性约束。三是确立责任理念，实现全面过程管理。作为出资者，服务购买政府应站在公共利益角度，对合同进行全程监控，防止低效率和欺诈行为。

健全购买服务机制，促进购买常态规范。一是应积极发展以竞争性购买为主的多元化公共服务购买模式。依照公开、公平、公正原则，及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，积极发展包括邀标、竞争性谈判等在内的多元化的购买服务方式。二是应当规范政府购买服务招投标，设定招标资质门槛，畅通信息发布渠道，强化惩处问责机制，不断推动购买程序规范化、常态化。

利用多元服务主体，营造公平市场环境。一是建议可引入多元主体，鼓励社会资本进入竞争性公共服务生产领域，拓宽民间团体参与公共事务管理的有效途径。如可重点培育和优先发展行业协会、商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类民间组织，不断完善民间组织培育政策，解决相关政策缺失。二是建议大力开展对民间团体专职工作人员的教育培训，引导社会组织重视和加强人力资源开发。

建立监督评估机制，提供管理制度保障。一是建议应充分利用社会资源，发展由媒体监督、专家监督等构成的多元外部监督机制。二是建议制定完善省级政府购买服务相关财政、财务管理办法；细化政府采购有关规定，拟定将购买服务纳入政府采购的具体条件、程序和监督管理办法以及与部门预算管理的相关政策、制度衔接问题，确保政府购买服务资金的制度化、规范化运行。三是设立严格绩效评价机制，建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目进行全方位的评价，确保所购买公共服务的效率与质量。

〔本文系江苏经贸职业技术学院黄利文主持的江苏省哲学社会科学基金项目“政民互动视角下的政府购买公共服务研究”成果〕

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华