农村环境保护中政府责任的“5R”路径构建

张 琦，杨笑笑

(兰州理工大学 法学院,甘肃 兰州 730050 )



农村环境保护中政府责任的“5R”路径构建

张 琦，杨笑笑

(兰州理工大学 法学院,甘肃 兰州 730050 )

随着农村城镇化改革的深入发展，城镇化建设的面积也在不断扩大，人口密度不断增加，乡镇企业也迅速发展起来，但是由于农村环保意识薄弱，环保设施不足，环保执法不到位，法律监督和惩罚力度不够等多方面的原因，农村的生活环境受到了不同程度的污染。政府在农村环境保护中起到举足轻重的作用，如何发挥政府职能改善农村环境污染的现状，是当下关注的问题。通过分析农村环境保护政府责任追究现状后参考企业管理的的5R模式，应用到农村环境保护中，将政府的责任机制用企业管理的5R模式进行规划，从制度的建立、执行、考核、量化、到最后的改良和实践，完善政府的统筹协调作用，实现农村环境保护的飞跃发展。

农村环境保护；政府责任；5R原则

一、 农村环境污染现状及表现形式

(一)农村环境污染现状

根据2014年全国环境统计公报数据显示2014年全国废水排放总量716.2亿吨。其中，工业废水排放量205.3亿吨、城镇生活污水排放量510.3亿吨，调查的城镇污水处理厂6031座，全年总共处理污水494.3亿吨；生活垃圾处理厂2277座，全年总共处理生活垃圾2.42亿吨，其中采用填埋方式处理的共1.82亿吨，采用堆肥方式处理的共0.03亿吨，采用焚烧方式处理的共0.56亿吨；化工厂、城镇污水、生活垃圾、乡镇企业产生的大量垃圾数以亿吨计。*2014年全国环境统计公报。

从上述统计数据可以看出，我国的垃圾总体增长速度快，城镇污水排放量从2013年的485.1亿吨增长到2014年的510.3亿吨，增长速率5.19%；随着城镇化的进程，许多农村加入了城市的行列，农村分散的地理特征导致了农村垃圾的分散、处理的不集中、分布面广。污染源复杂，根据全国环境统计公报显示污染源多种多样，发电厂、乡镇企业、规模化畜禽业、造纸厂、化工厂等一系列的污染源加重了我国的环境污染。处理率低，与城镇的污水处理率(2014年尾90.1%)相比农村的污水处理率远远落后于城市，尤其是相对偏远的山区，农村污水的处理率更低。

(二)农村环境污染的表现形式

1.生活垃圾对农村环境的污染

现阶段农村的环境污染主要是生活垃圾污染和生产垃圾污染。经笔者调查，即使是现在的新农村将大多数居民聚集到一块居住，但是由于落后的环保基础设施，没有统一的垃圾处理系统，村民将自家的垃圾收集起来，就地倒在附近的沟壑里，生活污水都是直接排到附近的沟壑田间，并且没有经过处理。城镇的生活生产垃圾统一收集起来进行处理，而处理的场所就是附近的自然沟壑，有的进行了简单的填埋，有的直接倒到沟壑任其发展。

2.生产垃圾对农村环境的污染

我国农村的生产垃圾对农村的环境造成了很大的威胁，化肥使用量大，效率低下，但由此导致的污染却十分严重，为了增加产量，大量使用农膜，但却没有相应的回收工作，造成了严重的白色污染。近几年农村经济发展的需要，畜禽养殖业在农村迅速发展，但由于没有先进的环保设施，大量的牲畜粪便、污水不经过处理就直接排放，或者作为肥料直接施在田间，对环境乃至人的身体健康都造成了严重的威胁。

二、农村环境污染的政府责任法律规制现状

(一)相关立法的缺失

我国的环境立法和环境监管制度大都是围绕城市污染治理和工业污染防治为中心，环境保护的资源大都集中在城市和工业的污染治理，有关农村环境保护的法律、法规、规章少之又少，虽然最近两年国务院新颁布了《畜禽规模养殖污染防治条例》和《关于改善农村人居环境的指导意见》等规章条例，但也只是在畜禽养殖污染防治和农村生活环境改善方面有了规定，这些条例也由于原则性太强，大部分难以具体操作。

农村地方政府环保立法滞后，对于企业的规制不到位，导致大量的农村企业、乡镇企业监管不力，造成了严重的环境污染。政府的环保法制宣传不到位，村民的环保意识不强。政府的环保体制不健全，没有建立系统的环保追究制度，环保的激励机制、奖惩机制等不健全。面对日益严重的农村环境污染问题，亟待建立完善农村生态环境保护的系列法律规章和相关实施细则及地方配套政策来具体落实。

(二)环境执法不规范

1.主要表现在执法人员的素质不够高。我国相对广阔的农村地区，执法队伍建设不够完善，执法人员专业素质普遍比较低，有的是直接从当地的农民当中选出的人员充当执法人员，超过本科以上学历有一定的法律常识的执法人员更是少之又少。这使得“执法必严，违法必究”成为一句空谈，而权钱交易等腐败现象却层出不穷。这种状况严重影响环保执法的质量和效果，不利于整个农村的环境保护工作的开展和解决。

2.我国的环境执法机构设置不合理。基层的环境执法机构设置不合理，甚至没有环境执法机构，我国的环境执法机构一般主要设置到县一级，而在广大农村的环保监管更是一张空白。大多数县级执法机构由于本身的环保经费不足，更不用说设立乡镇的环保派出机构。且由于农村环境问题与环境保护机构及其人员设置的矛盾冲突，导致了许多农村地区的环境基本无人监管。对于一些农村环境污染，政府缺乏有效的监管措施。

三、农村环境保护的政府责任

(一)政府承担农村环境保护责任的理论依据

环境作为公共产品、环境保护作为公共服务的属性意味着一个理性的消费者自然不会主动去保护环境，但是必须有一个主题来承担起保护环境的责任，这个主体就是政府。我国法律明确规定各级政府是环境保护的主体。《宪法》第26条第一款明确规定“国家保护和改善生活环境…”*《宪法》第26条第1款。。《环境保护法》第20条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，…”*《环境保护法》第20条。。环境保护是关系国计民生的重要内容，随着环境污染的逐渐扩大，人民对环境保护的呼吁越来越高，对生活环境的质量要求也越来越高。这就使得农村的环境保护势在必行，而政府在环境保护中承担着重要的责任。在新农村建设以及城乡统筹，城乡一体化发展的推动下，重塑政府在农村环境保护中的职能，使政府发挥其应有的功能和作用。

(二)政府承担农村环境保护的现实依据

在经济高速发展的旋律下，农村的经济发展和环境保护之间的矛盾愈演愈烈，这就要求政府在二者之间做出科学、有效、民主的决策，在农村经济发展和环境保护规划时坚持二者同步规划、同步实施、同步发展的发展理念。建立统筹城乡发展的环保政策。并且，在经过长期的农村支持城市发展之后，政府应该建立起城市帮助农村，工业反哺农业的环保政策。各级政府应该因地制宜，根据各地的不同情况，制定一定的环境保护激励措施、行政保护措施以及社会调节机制。明确地方各级环保部门的环境责任；维护确立农民的环境权，保障农民在农村环境保护中的主体地位；建立社会参与农村环保的途径、程序等保障机制。

(三)政府承担农村环境保护责任的“5R”路径构建

1.“5R”管理模式概述

5R管理模式*“5R”企业管理模式定义：分别是R1：结果定义 Represent；R2：责任锁定Responsibility；R3：过程检查Review；R4：即时激励Real-time；R5：改进复制Reproduction。是一套提升企业运营效率的管理模式，我国著名管理学专家陈向航先生将企业战略目标达成过程的关键节点划分为5个环节，丛目标的树立、实现、过程检查以及后续的改进复制等五个方面来管理企业的有效运营。5R管理模式解析：R1：结果定义 Represent——首先对企业进行分析，根据企业的实际情况制定一定的计划，让计划现实有效，一改以往空洞、虚假的工作习惯。R2：责任锁定 Responsibility——将具体的责任落实到个人头上，避免责任推诿、落空。R3：过程检查Review——对每个人的任务进行检查、监督。R4：即时激励Real-time——对队员进行及时的奖励，让每个人都对工作充满动力。R5：改进复制Reproduction——将工作中的问题及时解决，让后续工作具有变得可操作、有规律可循。

2.“5R”模式在农村环境保护政府责任中的应用

在对企业运营管理模式的5R模式进行改造后形成新的适用于政府对农村环境保护的治理和监管的5R模式。

R1结果定义(Represent)：这里的结果我们可以理解成是事情完成达到的一种状态，也可以是对某件事的既定目标。政府应该制定环境保护的计划、目标，使制定的计划目标具有可操作性和可实现性，并且足够的清晰。

鉴于此，(1)政府应该根据当地的实际情况制定地方性法规规章，规制企业、个体户和农民，对农村新建、扩建、改建的农村经济组织、新进入的高污染企业实行环境影响评价制度，对建成投入使用后会对当地的环境造成破坏的不予审批，严格执行审批制度，不让有污染的企业或者生活生产建筑落地生根，从源头上遏制环境污染；(2)建设完善的环境执法队伍。培养高素质的环境执法人才，从质量上提高环境执法的水平；(3)做好环保宣传工作，通过向广大农民大力宣传，讲述绿色农业、生态农业、循环经济的优点，使其明白保护环境，实行绿色发展，金山银山和绿水青山是可以兼得的，积极引导农村经济体进行清洁生产，优化或改进产业结构，提倡村民科学的使用化肥、农药、农膜，回收利用废弃物，从源头上消除环境污染。

R2责任锁定(Responsibility)：将环境保护的责任落实到每个人的头上。人们对于环境保护的责任可能不会关心，但是对于自己的利益肯定会更加关注，所以将责任转化成利益，每个居民便会为保护自己的利益而努力。(1)县环保局可以将本县的环保权利下放到乡镇一级，设立乡镇的环保派出机构，由乡镇再将具体的环保职责落实到个人，这样县级的环保权力就不会落空，责任也有具体的承担人，也不会出现义务空位、相互扯皮推诿的现象。(2)在城镇或者农村划定一定范围的环境保护区域，将每个区域划分给不同的主体，由他们监督管理该区域的环境对环境治理颇有成效的个体可以给与奖励。通过对环境治理亲身接触，更能激发他们主动保护环境的意识，也能起到很好的模范、宣传作用，使更多的居民参与到环境保护当中来。

R3过程检查(Review)：过程检查可包含检查与监督两个内容。(1)将当地的环保工作分配给环保主体之后可以对其监管范围的环境进行即时的检查，包括污染物来源的检查、污染物的回收处理、大气污染的数据检测、污染气体的成分含量等数据，反馈给居民，使他们对于身处的环境能更加深入的了解，使得居民有充分的环境知情权，能推动他们积极地参与到环境保护活动中来。(2)加强政府的监督功能。对授权的组织加强监督，避免权力滥用和权力空置，充分发挥群众的监督作用，农村人数最多的是农民，充分发挥农民的环境监督作用对农村的环境保护具有重要的意义

R4即时激励(Real-time)：承担环境保护责任的主体可以建立即时的激励机制。(1)对于环境的监督、治理、管理作出杰出贡献的主体可以进行一定的奖励，激发他们保护环境的积极性，同时也可以带动周围的人参与到其中。(2)扩大奖励的范围。如设立环保污染监督奖励项目、环保监测奖励项目、环保创新奖励等项目，鼓励人们进行绿色农业生产，实行循环经济生态农业。(3)对当地的农村经济体采用先进设备、对环境保护有积极作用的也可以进行奖励，为鼓励企业更新设备，采用绿色环保的设备做好示范作用，提倡鼓励更多的人参与到其中。

R5改进复制Reproduction：(1)对农村环境保护制定计划，实行检查机制，在实践中不断地寻找创新点，根据农民的要求和反馈，及时的制定出新的计划和政策，不断完善、改进。(2)对于基层的环保管理体制如果发现不合理或者有问题的可以及时提出改进的建议，及时作出处理。如环保的基础设施不够完善的，或者环保基础设施不能满足垃圾处理要求的，及时进行完善；环保监督体制不够健全的及时建立完整的监督监管制度。

四、结语

在经济飞速发展的今天，如何保护好我们的生存环境已经不是一个国家、一个城市、一个人的事情，而是我们大家共同的任务，尤其是在十三五之后，加大城镇化进度的今天，我们更加要做好环境保护，尤其是农村的环境保护，不能为了一时的利益而放弃了我们共同的家园，而在当今的时代也只有经济和环境同步发展才是真正的发展。只有做好了农村经济和环境的同步发展才能使人民更加富裕、生活更加安康，才能实现我们的中国梦。

[1] 王树义，周迪.回归城乡正义：新《环境保护法》加强对农村环境得到保护[J].环境保护,2014(10)：29-34.

[2] 逯元堂,吴舜泽,陈鹏,高军.环境保护事权与支出责任划分研究[J].中国人口·资源与环境,2014(11)：91-96.

[3] 汪劲.中国环境法治三十年:回顾与反思[J].中国地质大学学报(社会科学版),2009(9)：3-9.

[4] 陈子峰.城镇环境保护探析[J].资源节约与环保,2015(1)：137.

[5] 周伟.关于农村环境污染的主要原因及防治对策探讨[J].环境与可持续发展,2015(6)：88-89.

[6] 林崇强,王建辉.当前农村畜禽养殖业污染现状及治理对策[J].专论与综述,2015(11)：6-7.

[7] 于林辉.关于农村环境保护问题研究[J].民营科技,2015(2)：233.

[8] 王浩.通过重大环境决策终身责任追究制度提升地方政府环境治理能力[J].学术论坛,2016(4)：28-31.

[9] 汪劲.中国环境法治失灵的因素分析——析执政因素对我国环境法治的影响[J].上海交通大学学报,2012(1)：23-33.

[10] 黄爱宝.政府环境绩效评估的阐释与再思[J].江苏社会科学,2010(3)：244-249.

[11] 范俊荣.浅析我国的环境问责制[J].环境科学与技术,2009(6)：185-188+205.

[12] 张建伟.论政府环境责任问责机制的健全——加强社会公众问责[J].河海大学学报, 2008(1)：14-17+89-90.

[13] 李佳.地方政府的环境责任实现问题探究——以重金属污染事件为视角[J].赤峰学院学报(自然科学版),2014(6)：42-44.

[14] 许继芳.政府环境责任缺失与多元问责机制建构[J].行政论坛,2010(3)：35-39.

[15] 黄爱宝.政府生态责任终身追究制的释读与构建[J].江苏行政学院学报,2016(1)：108-113.

[16] 张建伟.关于政府环境责任科学设定的若干思考[J].中国人口·资源与环境,2008(1)：193-196.

[17] 常纪文.生态文明建设评价考核的党政同责问题[J].中国环境管理，2016(2)：16-23.

[18] 孙法柏,李亚楠.地方政府环境行政问责：功能与制度[J].唯实,2015(9)：65-68.

[19] 邓可祝.政府环境责任的法律确立与实现——《环境保护法》修订案中政府环境责任规范研究[J].南京工业大学学报(社会科学版),2014(9)：23-34.

[20] 刘佳奇.我国政府环境责任追究制度的问题及完善[J].沈阳工业大学学报(社会科学版),2011(1)：74-77.

(责任编辑：李潇雨)

The “5R” Path Construction of Government Responsibility in Rural Environmental Protection

ZHANG Qi,YANG Xiao-xiao

(School of Law,Lanzhou University of Technology,Lanzhou 730050,China)

With the further development of urbanization, urban construction area is also expanding, population density increasing, and township enterprises have also developed rapidly. But the rural environmental protection consciousness is weak, environmental protection facilities are lacked, environmental law enforcement is not in place, legal supervision and punishment is not enough,things like these make life environment in the rural areas polluted in different degrees. The government plays an important role in the rural environmental protection, how to play the role of government to improve the status of rural environmental pollution is the focus of attention. Through the analysis of the rural environmental protection administration accountability status with reference to enterprise management mode of 5R, this mode is applied to rural environmental protection. The responsibility mechanism of the government also employs enterprise management mode of 5R planning, from system establishment, implementation, assessment, quantification, and practice, in order to improve the coordinating role of the government and realize the leap development of rural environmental protection.

rural environmental protection; government responsibility; 5R principle

2017-01-22

甘肃省哲学社会科学规划项目“地方政府环境责任追究制度构建——以甘肃省建设国家生态安全屏障试验区为视角”(120196)。

张琦，女，兰州理工大学法学院副教授，研究方向：环境法；杨笑笑，女，兰州理工大学法学院硕士研究生。

D922.68

A

1008-2603(2017)03-0007-04