网络政治沟通及其对公共政策制定的作用和挑战

李玲玲，林振兴

(华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206)



网络政治沟通及其对公共政策制定的作用和挑战

李玲玲，林振兴

(华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206)

网络政治沟通凭借双向互动式的互联网这一传播媒介，在技术层面和沟通理念上极大改变着政治沟通主体、客体和各要素之间的关系。网络政治沟通是传统政治沟通的有效补充，二者缺一不可，一起影响并贯穿作用于公共政策的全过程，同时也对政府决策的制定和优化提出了严峻的挑战。在完善传统政治沟通的同时，必须加强网络政治沟通的机制功能建设。

政治沟通；网络政治沟通；公共政策制定；政府决策

随着科技革命和知识经济的到来，经济格局、政治体制和社会结构发生巨大的变化，衍生出了一种新型的政治沟通渠道——网络政治沟通。网络政治沟通是指政府或者其它政治行为主体，掌握互联网的媒体资源，通过网络进行政治信息的获取、输送、处理和反馈的过程。[1]21与报纸、电视和广播等渠道为代表的传统沟通方式不同，互联网是一个双向互动式的传播媒介，其网络终端形式多样，电脑和智能手机等不断更新换代的电子产品使得信息流通和获取更为便捷，为民众表达意见和参与决策开通了直达通道，同时也促成了多种多样的网络政治沟通形式，包括电子政务、网上签名、网上调查、政务微博*微型博客的简称——微博，是一个基于用户关系信息分享、传播以及获取的平台。用户可以通过WEB、WAP、手机等客户端组建个人社区，以140个字的文字更新信息，并实现即时分享所见、所闻、所感。和政务微信等。

一、 网络政治沟通及其对公共政策制定的积极影响

20世纪原创媒介理论家麦克卢汉提出“媒介即是讯息”的观点，这句话不仅告诫人们媒介在信息沟通中的重要性，而且对于今天中国人理解网络政治沟通具有重要意义。与传统政治沟通相比，网络政治沟通无论是在技术层面，还是在沟通理念上都有显著的特点。学者邵刚从沟通双方的地位及相互关系、沟通媒介自身的特点和传递的政治信息三个角度入手，总结了网络时代政治沟通具有平等性、虚拟性、自主性、融界性等十个特征[2]21-23。但是随着智能手机的应用和电脑的普及，它呈现出了新的特点，比如平等开放性、海量综合性和双向交互性。网络政治沟通的这些特点，不仅大大改变了政府和民众之间的关系，而且贯穿于政府决策的全过程，这种新型的政治沟通影响了公共决策及其执行，对推动社会主义民主政治建设有极其重要的意义。基于互联网的网络政治沟通对政府决策产生着持续的积极影响。

(一)有助于增加政府决策过程的透明度

对信息进行周密细致的收集整合是政府部门决策的前提和基础，因此，政府部门在进行决策时，必须树立现代决策意识，加强与相关部门、外部政治环境和相关利益群体的沟通与交流，及时公开相关政务信息，防止主观臆断，提高政府决策过程的透明度。深受“官本主义”、“一个人说了算”的传统习惯定式的影响，相当数量的领导干部不仅缺乏科学的方法技术进行决策，而且单凭个人好恶和情绪意志，用狭隘的眼光草率决定政策的发展走向。网络沟通的平等性有助于消除上层领导集体的权力金字塔，减少了因权力膨胀而带来的非理性和盲目；网络沟通的全球性有助于政府站在全球视野的角度上审时度势，树立和培养全球的战略眼观，从长远的角度考虑公共政策的可行性；网络政治沟通的开放性有助于决策部门打破传统保守的思维定势，运用全方位、多视角的方法探求问题的本质。

(二)有利于提高政府决策合理化、科学化和民主化的水平

在网络信息技术迅猛发展的时代，政府决策部门获取和处理信息的能力随着政治沟通手段的更新而不断提高。信息在决策过程中占据主导性地位，它控制了政治沟通的主要渠道和方向，也相应地影响着政府决策过程。网络政治沟通分析有利于从纷繁复杂的信息中筛选出最具价值的信息资源，帮助政府决策部门建立科学、完整的信息采集和反馈机制，提高信息的可信度，避免信息传输过程中的扭曲和失真，减少政治沟通的噪音和损失，合理地调节政策的方向和目标，有助于政府对社会进行宏观和长远的把握和规划。因此，网络政治沟通能够增进政府公共决策的合理化程度。由于决策体系构建过程中的不完善，信息获取不充足，政府决策部门经常陷入 “决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，出了问题拍屁股”的困境，由此导致“三高”的后果——高失误率、高成本、高浪费。网络时代下的政治沟通能够汇聚民意、采集民情，使政府部门成为信息的集散地，并对政府决策的执行过程进行有效的监督，然后反馈给受众，从而提升政府决策的科学性、民主性和可行性，增加执行的有效性和准确性。

(三)有助于减少决策失误

政府决策失误产生的原因有很多，比如，信息收集的片面性、政治领导人的主观性、利益集团的趋利性、政治环境的复杂性等等，这些因素不利于形成良性的沟通机制，增加了政府的决策失误。网络政治沟通对减少政府决策失误能起到一定的遏制作用，网络政治沟通本质上是沟通主体(政府与民众)之间相互监督、相互约束的过程。网络沟通打通了直通政府的通道，简化了信息输入和输出层层传递的双向渠道，能更好地配合体制内的监督。并且降低了沟通的成本和风险，提高了公众政治参与的积极性和热情，使网民能参与到政府决策中来。在网络时代政治沟通中,“舆论领袖”不仅仅包括传统大众媒介，还包括个人、群体、组织、政党和利益集团等，网络的互动参与性使得更多的公众加入到政府决策的行列，从而使决策主体的范围扩大，淡化了传统媒介“把关人”的角色地位，打破了“沉默的螺旋”理论的局限性，减少决策失误的出现。此外，民众在网络上的匿名性，使他们能“畅所欲言”， 减少了民众的畏惧心理，增强了民众监督的勇气，把内心最关注的社会问题和希望解决的途径都完整阐述出来，为民众监督活动的顺利进行扫除了障碍，进一步减少并有效防止政府决策失误。

二、 网络政治沟通在公共政策过程中的作用

网络政治沟通贯穿决策的整个过程，它与公共政策关系密切，是保证政府民主决策和科学决策的重要前提，同时有助于完善中国特色社会主义民主政治决策机制。

(一)有效促成公共政策问题构建

科学的政府决策必须有广泛的民意诉求，信息的获取对此起基础性作用。政府决策中大多数采用的是客观信息，它把信息当作是政治系统与政治环境的适应与交换，是一种特殊关系，正如多伊奇所说：“可以把信息定义为一种成型的分配，或事件之间的一种成型关系。”[3]74-76信息是政治沟通的血液，在政府决策中占有重要位置。现实政治生活中，“信息是一种资源，也是政府行政决策民主化、科学化的重要保障，有了客观全面的信息作为参考，决策才能保证它的准确性和及时应变性。”[4]86受传统中央集权制和科层制的深刻影响，我国政府决策指令的下达和反馈仍采取单一渠道的信息传输机制，由于存在信息传输片面和失真等缺陷，不利于政府有效收集信息并回应不同利益群体社会成员的政治诉求，制约并影响了公共决策的民主性和科学性。

与其他沟通方式相比，网络政治沟通具有得天独厚的优势，它凭借全方位互联沟通、资源共享的网络工作体系，在社情民意的收集、获取、筛选、甄别和交流方面为政府决策提供重要的资源。首先，网络政治沟通可以提供广泛且相对客观真实的信息，沟通的过程其实是政府与普通民众面对面的交流，由于互联网沟通的无国界性，每天都会产生数以千计的信息，并不断涌现出新的观点和建议。作为自身利益的最佳阐述方和社会问题的亲自体验者，网民会及时提供第一手最真实客观的资料，减少了信息传递过程中过时、失真等问题的产生；其次，网络政治沟通具有民意表达的集中性和普遍性，网民所反映的问题覆盖了社会的各个角度，从“家事”的细枝末节到“天下事”的关乎民生，从不同方面反映社会的新矛盾和新问题，成为社会状况的“晴雨表”。最后，网络政治沟通可以对信息进行过滤和甄别，对社会问题进行分门别类，使零散、无序的信息整合成系统、有序的资源，有利于公共政策问题构建。

网络议程在一定程度上由网民自己来设置，针对自己关心和感兴趣的话题，影响媒体对事件价值大小的判断，并改变政府对事件的看法，从而进入政府的决策议程。备受公众关注的PM2.5数值及其防控问题就是最典型的例证。*详细过程参见白客.【舆情史】PM2.5又爆表了，你还记得美国大使馆和潘石屹吗？——兼谈“舆论市场”[EB/OL]. (2014-11-29) [2014-12-02]. http://url.cn/XguEIo.在政策问题进入政府议程阶段，政府充当的角色是不同利益主体间的调解员，因此要听取社会各界民众的声音。政策议程是相关利益主体的利益诉求从社会问题转化为政策的关键步骤，但有时很多因素会阻碍公众议程进入政府议程。而网络时代政治沟通出现后，更多民众可以推动政治议程的进程。网民在微博、论坛等平台上对热点问题进行讨论，形成舆情，吸引传统大众媒介进行关注报道，不同的声音有助于政府关注原本被忽视的社会问题。例如2009年11月，云南省昆明市螺湾批发市场发生群体性事件，当晚云南省人民政府新闻办公室开设了“微博云南”，在第一时间对这起恶性事件做出说明，并安抚了当地人民的情绪，随后此微博陆续向民众公开政策信息，成为政府下达指令和民众上传民意的重要沟通纽带。

值得关注的还有发展迅猛的微信，微信是近年来增幅最大的言论载体。2012年9月6日，肇庆市在全国开通了首个微信公众平台——“平安肇庆”。据创元微信调查，在使用的前两个月，“平安肇庆”就拥有700多个微友关注，共群发推送了105条涉及出入境、户政和治安等业务的资讯类信息，共接受并答复了2000多条问政信息。政务微信的双向性和共享性，进一步拉近官民距离，使得政府公共服务更具实质意义。

(二)有利于更加科学合理地制定并优选公共政策方案

政策规划是政府对相关群体的利益表达进行整合并制定方案的阶段，只有进入政策程序，并纳入政策规划阶段的公共问题，才能形成政策方案。政策方案优选对全部的政策程序和最终的政策效果有决定性作用。它是通过在网上公开征集网民对方案的意见，并协调相关部门的利益，进行价值、效果、风险和可行性评估和论证，从多个备选方案中优选出最后要付诸实践的政策。

首先，网民面对的是真实复杂的社会经济状况，因此对社会问题的觉察有自己独特的见解。网络政治沟通有收集民情和考察民意的功能，挖掘社会矛盾背后所蕴含的规律，根据自身的利益诉求，决定哪些问题应该纳入政府政策议程，确定哪些政策议程应该优先考虑并予以解决。网上调查就是民意传递的重要途径之一。在我国，人大常委会的法律修订草案会通过中国人大网公布，向全社会公开征求意见，让广大人民群众参与网上调查投票，并提出关于贯彻实施法律的意见和建议，推进政府决策的民主化进程。2014年8月31日至9月31日，全国人大常委会在网上针对行政诉讼法修正案征求意见，有1586人次参与，并提出了关于修正法律草案的建议2300条，对这部和百姓息息相关的“民告官”法的修改做出了重大贡献，推动了十八届四中全会关于行政诉讼法修改完善的进程。其次，因为网络政治沟通可以近距离感受社情民意，它“架空”了领袖和权力精英，把话语权下放到网民手中，改变了社会的层级结构，部分地消除了信息不平等，为自由平等沟通铺平了道路，有助于促进公民政治参与的广度与深度。所以，网络政治沟通有利于政府民众的利益表达综合，集中广大人民群众的智慧，促使政府在政策规划中从官本主义转化为民本主义，使政府决策建立在民主和理性之上。最后，网络政治沟通在政策方案的内容和具体的规划设计方面上，往往更具合理性和科学性，使政府在规划中更注重人民群众迫切需要解决的问题，抓住主要矛盾以及矛盾的主要方面。

(三)有利于提高公共政策执行的力度和效果

为了解决广大人民群众最为关心的社会问题，把政策理想变为现实，必须采取有效的行动将决策方案付诸实践。不利的政治沟通会导致民众的抵触情绪，影响社会的稳定；良好的政治沟通能够使得政策在执行时受到民众的支持，加强权利主体的责任意识。网络政治沟通在政策执行过程中提供了沟通协调和宣传教育的两种机制。一方面，民众不仅是参与者，更是沟通者和协调者，他们不是简单的信息汇集和传递，而是把关于社会矛盾和问题的相关信息进行分类并综合。在网民、政府和相关部门的多元主体间进行横向或者纵向的沟通，使政府内部不同职能、领域的部门形成协调合作，使公共政策更有效地得到贯彻落实，是民主集中的重要体现，也是中国特色社会主义民主政治的治理途径之一。另一方面，由于不同的社会背景、知识结构、思想观念和年龄等因素的影响，网民缺乏对党和政府政策的正确认识和理解，从而引发公共政策的偏差。网络政治沟通从一开始就使广大人民群众参与政府决策，作为政策法规和相关制度的“宣传者”，在沟通的过程中不断地向民众阐释和解读法律政策，增强法制观念，切实宣传政策，增加政府相关职能部门和受众群体对公共决策的理解和认同，使他们了解决策的目的，提供人力物力，相互配合，各司其职，各尽所能，推动政策的顺利和有效执行。

(四)有效改善政策反馈评估和公共政策调整

网络政治沟通过程中的反馈是为了防止执行效果偏离预期目标设定，它是一种“参与式的社会评估”，由政府相关部门组织，对实施过程中产生的问题进行监控，多途径、多渠道开展民意调查，从而把决策风险降到最低，降低社会运营管理的成本，为政策调整和后续的政策决策提供前提和基础。网络政治沟通本质上是一项综合性的系统工作，它不仅是公民利益表达和诉求的有效渠道，而且还是政策反馈和调节的重要组成部分。当政策输出适应政治环境并满足公民的利益诉求时，解决了社会问题，消除了民众不满的情绪，双向的网络沟通可以提供给政府积极的信号，促进政策朝正确的方向发展；当政策输出运行的回路不能解决社会冲突，损害了广大人民群众的普遍利益时，网络政治沟通就会产生负面的反馈和充足的社会压力，把民众的诉求又反馈到政府相关部门，形成一个无限的循环，促使政府不断改进政策。在现代社会，扩大公民有序的政治参与是民主化的重要表现之一，而网络政治沟通的主体就是广大人民群众，他们对政策执行和效果的评价有切身体会，实现了政策评估主体的多元化，使反馈过程变得高效民主，有利于建立和完善政策反馈和调节机制。并且通过互联网的双向性和传染性，加快信息的反馈速度，从单一的个人关注逐步放大到群体性热议，人们更加了解事情发展的进度和实施产生的效果，之后通过媒体再反映到上级有关政府部门，然后政府采集民情收集民意，不断推进政策的优化完善，形成良性的循环。

三、 网络政治沟通对公共政策制定的重要挑战

网络时代政治沟通犹如一把双刃剑，为政府建立完善的决策机制提供了机遇的同时，也提出了重要挑战。由于互联网具有一定的安全风险性，加上信息的超载与碎片化、分散化并存等因素，不利于公共决策的制定和优化。

(一)互联网信息超载和噪音干扰不同程度上增加政府决策成本

准确、全面和适量的信息能有利于公共决策的产生，信息不足或过甚都会给政府决策带来负面的影响，影响政府对公共问题的准确判断。面对信息爆炸的社会，不同种族背景、文化水平和社会阶级的人有不同的政治见解和观点。鉴于网络环境的虚拟性，网民身份的不确定性以及个体在表达过程中的失真，对社会问题的研究和诊断不够深入和全面，对同一件事情的描述，会因为叙述者的受教育程度甚至个人情绪等产生很大差异，这样在一定程度上都会影响公共政策的实施效果。另一方面，形形色色的信息，使得信息甄别和方案制定困难重重，大大增加了决策成本，甚至使决策者无从下手，这种主体倾向性会影响网络政治沟通行为和信息的真实性和客观性，甚至影响民众对政策的正确认识和理解。可见，信息超载和噪音过多与信息不足一样，都会严重影响信息的获取，降低决策的科学性。

(二)互联网的使用产生信息鸿沟与信息不平等

在互联网的使用中，受教育水平高、经济条件好和社会地位高的阶层借助自己的知识技能，能够获取更多、更专业的信息，扩大与受教育水平低、经济条件差和社会地位低的人之间的信息鸿沟。而一般民众，对政治信息的关注度原本就不高，再加上专业受限，缺乏深入研究的动机，往往理解不透政府的决策目的，从而在表达利益诉求的政治参与中处于不利地位。

信息不平等主要是在技术层面的经济原因，发展中国家和发达国家、贫困地区和发达地区、城市和农村在电脑、手机和互联网使用等拥有量上存在很大差距，使得他们在拥有信息量上存在不平等，而政府决策往往是由信息决定的，那些处在网络政治沟通优势的人，就掌握了话语权，可以影响政策的出台，对于在网络技术和网络话语竞争中处于相对劣势的群体而言，则进一步加重了其不稳定倾向。

(三)基于互联网的信息操纵误导政府决策，影响社会稳定

在民主化水平高的社会，公民素质高，政府回应及时，政府部门的决策机制就比较完善，从而网络政治沟通对政治稳定和社会和谐就会产生积极的影响。但是并不意味着网络沟通一定具有维护政治稳定的功能。在网络交流过程中会形成舆论中心或者意见领袖，从而逐步发展成一个具有共同意识形态和政治见解的“文化亚群落”。作为偶像的“舆论领袖”，凭借自己掌握信息的能力，从而操纵民意，忽视民声，左右政治，无法化解民怨。在国际上，网络霸权主义是由网络技术发达的国家凭借其网络沟通上的优势，通过影响其他国家的意识形态，妨碍、限制其他国家对网络自由的参与，操纵国际政治，使信息更加不对称和不确定，以此谋求对网络技术的控制和对网络话语权的主导。2009年7月，美国有线电视新闻网歪曲了6月发生在广东韶关“关于新疆籍员工和其他员工斗殴事件”，在我国少数民族聚集区大范围散播“伊拉克库尔德人使用石刑”的视频，并伪称视频中被打死的是维吾尔族女孩，强调凶手是汉族人，煽动少数民族暴动，直接导致了新疆“7.5”打砸抢烧事件的发生，给我国社会和人民造成严重灾难，破坏了正常的社会秩序。

四、 优化网络政治沟通的途径

面对网络政治沟通在公共政策制定过程中所带来的问题和挑战，我们需要创建文明和谐的网络交流环境，优化网络政治沟通机制，为促进中国民主政治的有序发展铺平道路。

(一)用法律管制和道德教育来治理信息超载和信息扭曲问题

一方面，政府需要从法律层面加强管理和控制，加快和完善网络安全管理的立法体系，规范网络文明用语，创建健康和谐的网络政治环境，使网络政治沟通朝着制度化和规范化方向发展。对外加强对政府决策信息的审批、监督和追查，一旦发现有传播不实信息的个人或团体，就要按照相应的法律制度严加处理；对内要建立专门的信息机构，落实政府的问责制。构建除政府以外的由网民、社团和大众传媒等组成的政治监督中介组织，并在法律上给予对网络政治沟通监督地位的认可；另一方面，要提高网民的素质，用正确的网络价值观来达到自我约束和自我控制的目的，不仅要提高网民的道德水平和权利意识，还要通过教育培训等手段加强其对网络技术、信息处理和电脑知识的掌握，使之能合理有效地表达自己的政治观点和利益诉求。不仅是网民的道德文明素质需要在网络政治沟通中提高，领导干部更要积极主动地融入网络环境，善于接收网民的建议和批评，增强政府对民意的回应能力。例如2008年6月,中共中央总书记、国家主席胡锦涛在人民网的“强国论坛”上，与中国数亿网友进行在线交流沟通,开启了中国最高领导人与网民交流的先河；2009年，以新华网、腾讯网为代表的媒体在网站上率先推出了“总理请听我说”的模块，这种双向的网络互动交流平台超越了时空和部门的界限，不仅拉近了民众与政府领导人的距离，还促进政府转变职能，提升政府的治理能力。

(二)加大网络基础设施和产业的投入，建立平等的信息传递机制

首先，政府要加大对信息产业的投入和网络基础设施的建设，共享信息资源，降低网络的使用费用，尤其是催促国内三大运营商制定和落实降费整改的方案。开展信息扶贫项目，将网络扶贫纳入国家重点扶贫计划中，增加对贫困边远地区公共信息资源的提供，并且加强对其网络技术的教育和培训，通过经济救助和“一对一的帮扶”等方式改善信息贫困者的不利处境和地位，防止加剧因信息分化而产生的社会分化和矛盾冲突。另外，针对我国现行的高度集中的一元化政治沟通体制，政府不仅要建立多渠道、多样化的信息传递机制，还应当以平等的身份在网络空间中传递信息，使不同地域、阶层和社会地位的网民都能接收到同等的信息资源和公共政策，并对这些相关话题予以积极主动的回应，从而拉近政府和民众的距离，打破信息的不平等和不对称现象，建立直接对话的双方信任机制。

(三)加快推进政务信息公开化、透明化的进程,提高网络信息化的水平

首先政府要推进政务信息的公开，健全和完善信息公开的程序，增加信息的开放性和透明度。比如建立电子政务，它不仅节省了行政管理成本，提高行政效率，还改变着“官本位”传统的模式，而且加强了对权力的监督和制约，实现组织机构的优化重组，为建成高效、透明的“阳光政府”铺平了道路。1999年1月，中国全方位启动“政府上网工程”；2002年8月，国务院办公厅转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》，提出了建设高水平电子政务的指导思想和基本框架；为了保障公民依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，充分发挥政府信息对人民群众的作用，2008年5月1日起施行《政府信息公开条例》，这些举措都有利于打破信息在政府间的垄断，从而推动政府信息的公开。其次，在应对国际上的网络霸权主义时，不仅要树立防范“电讯污染”等措施，以强硬的态度回应西方发达国家的信息侵略。更应该主动积极融入全球信息化的大趋势，加强自身综合国力和科技实力，推动自身的网络信息化和政治民主化的发展步伐。

五、 结论

《第三次浪潮》的作者阿尔文·托夫勒曾经断言，“谁掌握了信息，控制了网络，谁就拥有整个世界”。网络政治沟通对旧有政治沟通模式产生了巨大的冲击，增进了沟通主体之间的政治信任，缩短了网民与政府之间的距离，减少政府决策失误，提高政府决策过程的透明度，但是它不能取代传统政治沟通在政府决策中的地位。网络政治沟通作为传统政治沟通的有效补充形式，二者缺一不可，它们共同影响着公共政策过程，在完善传统政治沟通的同时，必须加强网络政治沟通的机制功能建设。

[1] 愈家辉.中国网络政治沟通研究[D].北京：中共中央党校,2009.

[2] 邵岗.网络时代中国政治沟通研究[D].上海：复旦大学博士论文,2012：21-23.

[3] 多伊奇.政府的神经：政治传播及控制的模式[M].北京：自由出版社,1966:74-76.

[4] 陈晋胜.和谐社会构建视野下的中国信访制度分析[J].法学论坛,2008(3):85-90．

(责任编辑：李潇雨)

Effects and Challenges of Internet-mediated Political Communication on Public Policy Making

LI Ling-ling, LIN Zhen-xing

(School of Humanities and Social Sciences, North China Electric Power University， Beijing 102206,China)

The Internet-mediated political communication is a new type of political communication channel, which relies on two-way interactive media, the Internet, and is greatly changing the political communication subject, object and the relationship between the elements on technical and communication concept. Both of the Internet-mediated political communication and the traditional political communication are interacting in the whole process of public policy, and challenging the government decision-making at the same time. It’s extremely necessary to strength the construction of the Internet-mediated political communication mechanism function

political communication; the internet-mediated political communication; public policy making; government decision making

2016-12-18

北京市哲学社会科学规划项目“基于政策工具理论视角的北京市低碳化交通发展模式及策略研究(项目编号：kz16020031)”。

李玲玲，女，华北电力大学人文与社会科学学院副教授，公共政策研究所副所长，北京大学国家治理研究院研究员；林振兴，女，华北电力大学人文与社会科学学院硕士研究生。

D63-31

A

1008-2603(2017)01-0084-06