我国单一制国家结构形式的特点

马 岭

(中国社会科学院大学，北京 100089)

我国单一制国家结构形式的特点

马 岭

(中国社会科学院大学，北京100089)

我国宪法没有明确规定我国的结构形式，学者们从宪法文本中推论出我国是“单一制”，我国是一种较为复杂的而不是纯而又纯的单一制，其中带有一些联邦制因素。单一制主要体现在中央和省、直辖市的关系上，这是我国结构形式的主色调；联邦制因素主要体现在中央和民族自治地方及特别行政区的关系上，反映了我国结构形式的丰富性和多元性。地方自治主要有自治主体、自治依据、自治权三方面的内容。

国家结构形式；单一制；联邦制；民族区域自治；宪法

我国目前实行什么样的国家结构形式，新中国成立后的几部宪法都没有明确规定，“我国是单一制国家”是学者们从宪法文本中推论出来的[1]。那么，宪法为什么不明确规定我国是单一制？学者们又是怎么从宪法文本中推演出“我国是单一制国家”这一结论的？笔者认为，我国确实是单一制，但又不是纯而又纯的单一制，而是带有一定的联邦制因素，是一种较为复杂的国家结构形式。

一、宪法是如何规定我国结构形式的

笔者认为，宪法之所以没有明确地规定我国是单一制，说明我国不是典型的单一制，如果我们各方面都符合单一制的种种特征，我们完全可以明白无误地在宪法中明确加以规定。宪法在这个问题上采取的回避态度恰好说明，立宪者认为直接在宪法中明文规定我国是单一制国家是不妥当的，不适宜的。当时的立宪者或许不太具有宪法学的专业知识，不能在理论上准确地把握联邦制和单一制的种种区别，但他们非常了解中国国情。他们深知我国幅员辽阔，民族众多，中央政权与民族地方的关系在历史上一直比较复杂，长期存在着以朝廷为中心的多元脉络，从秦汉之始中华帝国“便是天下体系与列国体制的并列、等级性的朝贡关系与平等的互市制度互补”[2]，因此我国的结构形式很难简单地贴上联邦制或单一制的标签，单一制的定性与国家的实际情况不完全吻合。而怎么表述中国既不是联邦制又不是纯粹的单一制这样一种复杂的结构形式，立宪者们或许一时找不到准确的法言法语，因此在宪法上留下了空白，这也给后人解释宪法留下了空间*笔者查阅了韩大元教授编著的《1954年宪法的制定过程》(法律出版社2014年版)，在当时的讨论中基本没有涉及这个问题。。

相形之下我国宪法明确规定了民族区域自治制度，其自治权虽然不及联邦制下的地方政府，但也明显不同于省、直辖市地方。“包括费孝通在内的许多中国学者都已经指出，民族区域自治制度是中华人民共和国的‘建国元勋’们在认真考量了中国的历史和现实处境之后设计出来的。”[3]一个典型的单一制国家是不应该有“地方自治”的，而我们不仅有地方自治，地方自治的面积还非常辽阔(虽然人口不多),这些地方历史上又长期有自治或半自治的传统，与中原的地理界限、政治关系时有变化，“中原的华夏民族没有绝对的种族界限，在漫长的历史岁月中通过迁徙、通婚和文化融合了周边的蛮夷，化夷为华。……所谓的天下，乃是一个不断的以夏变夷、化夷为夏的过程”[4]。

值得注意的是，1922年在党的“二大”宣言中首次提出了建立中华联邦共和国的口号，这与当时的联省自治运动可能有一定联系，联省自治一方面暗合了军阀们地方割据的心理需求，另一方面也是受西方“联邦自治”思潮的影响，当时人们似乎普遍认为联邦制就是民主的，单一制就是专制的；加上第一个社会主义国家苏联实行的也是联邦制，因此刚成立不久，尚处于幼年的中国共产党就直接套用了“布尔什维克主义者在俄国十月革命前后所采用的民族自决理论”，在中共二大《宣言》确立三大民主革命纲领的基础上明确提出：“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦”；“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。”[5]随后在党领导的根据地政权中，1931年制定了具有宪法性文件地位的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，其第十四条规定：“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的民族自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。蒙古，回，藏，苗，黎，高丽人等，凡是居住在中国的地域的，他们有完全自决权；加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”1945年在党的七大《党章》中仍然提出要建立“各革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国”*见七大《党章》的《总纲》第三自然段最末一句。。但随着形势的发展，党开始修正有关理论和政策，1946年的《陕甘宁边区宪法原则》没有再提联邦制，而是规定：“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规。”与此同时，“建立了一批早期的民族自治地方，如1946年陕甘宁边区政府建立的回民自治乡，蒙民自治区以及1947年5月成立的内蒙古自治区等”。为新中国成立后国家实行单一制下的民族区域自治提供了实践经验[6]。党从幼年时期提出联邦制，到成熟时期改用单一制(包含民族区域自治的单一制)，反映了党对中国国情认识的不断深化，也体现了从革命党的激进气质到执政党的务实作风的转变，一个多民族国家所需要的稳定成为其首要考虑*“尽管在整个抗日战争时期中国共产党很少提及联邦制，但却没有从根本上放弃这一主张。1946年1月16日，中国共产党代表团在政治协商会议上提出《和平建国纲领草案》。草案中有一些具有明显的联邦性质的条款，如‘地方自治’部分规定‘中央与地方之权限，采均权主义，省得自订省宪，各地得采取因地制宜的措施’。但在1月31日政治协商会议第十次会议全体一致通过的《和平建国纲领》已将这一条款改为，‘中央与地方之权限，采均权主义，各地得采取因地制宜之措施，但省、县所颁之法规，不得与中央法令相抵触’。其中的变化虽然只是措辞上的细微的变化，如‘省宪’这一颇具联邦色彩的概念在《和平建国纲领》中已不再出现，但却反映出中国共产党在国家结构形式问题上的态度已开始发生转变。”王丽娟：《民国时期中国共产党对中国国家结构形式的主张》，《书摘》2001年第5期。。

二、我国单一制结构形式的复杂性

学者们在论证我国是单一制国家时，经常引用的宪法表述是，我国是“统一的多民族国家”。我国1954年《宪法》第三条第一款规定：“中华人民共和国是统一的多民族的国家。”1982年《宪法》序言中也有类似的表述：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。”*我国1954年《宪法》序言还指出：“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭。在发扬各民族间的友爱互助、反对帝国主义、反对各民族内部的人民公敌、反对大民族主义和地方民族主义的基础上，我国的民族团结将继续加强。国家在经济建设和文化建设的过程中将照顾各民族的需要，而在社会主义改造的问题上将充分注意各民族发展的特点。”1982年《宪法》序言中也有类似的内容：“平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”笔者认为这些都是在阐述民族政策，并不涉及国家结构形式。但“统一的多民族国家”不等于“单一制”*“统一的多民族国家”在1954年《宪法》中是放在正文中的，1982年《宪法》修改时，“一种观点认为，这句话实质上是规定我国的国家结构形式，放在国体和政体等内容后面从逻辑上看比较顺。另一种意见则认为，把这句话和民族问题放在一起规定，给人的感觉只有少数民族才产生维护统一的问题。宪法修改委员会综合了这两方面的意见，最后决定把这句话放在序言中。”蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第177页。，笔者认为“统一的多民族国家”，既是在强调同一性，也是在强调多样性。

这句话可以从三个方面来理解：首先，中华人民共和国是“全国各族人民共同缔造”的，这是在讲各民族的历史贡献。由于中华人民共和国是建立在深厚的历史土壤的基础之上，而这种历史土壤是各民族在几千年的民族交往、民族融合中不断培育的，因此各民族对中华人民共和国的建立都有贡献。“各民族共同缔造”不是汉族缔造，也不是几个大民族缔造(比孙中山的“五族共和”宽泛)，而是各民族都有功劳，这里突出的不是建国力量的单一化而是多元化。其次，强调中华人民共和国是“统一”的国家，学界通常认为这是在强调国家的单一制特征[7]，其实不尽然。单一制、联邦制都是统一的国家，不统一的是邦联，宪法强调“统一”是在排除“分裂”，联邦并不是分裂，邦联才是。单一制是中央集权，联邦制是地方分权，但二者都是“统一”的国家，因此从“统一”的国家这一表述中难以推论出我们的国家结构形式是单一制。再次，强调中华人民共和国是“多民族国家”，这也是在强调多元性，反对简单化和一刀切。只不过它不是在强调各民族历史上的功劳(共同缔造)，而是在描述现实——我国不仅过去长期是、目前也是一个“多民族国家”，这是毋庸置疑的事实。因此，从“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”这一宪法表述中，我们不能简单推论出我国就是单一制国家，恰恰相反只能推论出我国的单一制结构形式具有复杂性。

宪法规定的民族地方自治制度更是明显地表明我国的国家结构形式中有一些非单一制的因素(地方自治)，“地方自治”不是单一制而是联邦制的特点。如果我国各省、自治区、直辖市都实行地方自治，那么我国无疑是联邦制国家，但我国只在少数民族地方实行自治，自治的程度也不及联邦制下的地方政权高，因此，一方面这不能改变我国单一制的基本性质，另一方面也不能否认我们确实存在联邦制的因素。综合这两方面内容来看，我国是具有联邦制因素的单一制，单一制主要体现在汉族居住的省和直辖市，这是我国结构形式的主色调和基本框架；而在民族自治地方则允许一些不同于单一制因素的制度存在，反映了我国结构形式的丰富性、多元性；香港和澳门回归后，特别行政区享有高度自治权，更加重了我国单一制中的联邦制色彩，使我们的地方自治有了不同的类型和层次。

三、我国结构形式的主色调是单一制

笔者并非想论证我国是联邦制国家，只是认为我们学界传统的观点——“我国是单一制”过于简单化，没有把我国单一制结构形式的复杂性体现出来，因而主张用“我国是具有联邦制因素的单一制”这样的表述。“具有联邦制因素的单一制”也还是单一制，而不是联邦制*从世界范围来看，有的联邦制国家也有高度的中央集权。可参看[加拿大]乔治·安德森：《联邦制导论》，田飞龙译，中国法制出版社2009年版，第2-3、68页。童之伟教授曾指出，“单一制国家具有联邦制特征，联邦制国家具有单一制特征，都不是鲜见的现象。单一制、联邦制的混合制即使迄今不曾有过，未来却不能说一定不会有，混合制从理论上说是完全可能的”。童之伟：《国家结构形式论》，武汉大学出版社1997年版，第143页。我国是不是“混合制”还值得研究。即使混合制这一概念成立，也还是至少有“联邦制因素为主的混合制”和“单一制因素为主的混合制”两种类型。。

那么在我国宪法中单一制是怎么体现的呢？笔者认为主要体现在以下几个方面。

1.中央有“统一领导”权。《宪法》第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”其中“中央的统一领导”应解释为中央集权，这是单一制的特征。而“充分发挥地方的主动性、积极性的原则”针对的是所有地方，而不是特指民族地方，其中并没有“地方分权”的意思，只是“中央统一领导”时要把握的政策。中央“充分发挥地方的主动性、积极性”的手段是多种多样的，在宪法规定的范围内，可以是权力下放，也可以是政策优惠，可以权力下放，也可以不下放，可以下放这些权力，也可以下放那些权力，可以下放权力，也可以收回权力，主动权完全在中央。当然中央必须“充分发挥地方的主动性、积极性”，而不是相反，这是宪法对中央的约束。但由于“充分发挥地方的主动性、积极性”是很笼统的规定，将宪法规范具体化的立法权又属于中央(全国人大及其常委会)，因此将“充分发挥地方的主动性、积极性”解释成具有“联邦制”因素，似乎牵强。

2.自治地方没有脱离权。《宪法》第四条第三款规定：“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”即民族自治地方没有联邦制下地方政权通常都有的脱离权，这是在强调民族自治地方不是联邦制下的地方而是单一制下的地方(是单一制下特殊的地方政权)，这也是“民族自治”与“民族自决”的最重要区别*“民族自决理论实际上来源于美国前总统、政治学学者伍德罗·威尔逊。威尔逊提出该理论的目的在于瓦解老牌的殖民主义帝国，建立国际新秩序，令美国在此过程中发挥领导作用。布尔什维克党借用这一理论来实现另一个目的，即鼓动各民族发动革命来反对沙俄专制统治。”郑戈：《“中华民族”的宪法建构》，《文化纵横》2011年第6期。。“民族自治”与“民族自决”虽然有多方面的差异，如后者享有的权力比前者大得多，但二者最根本的区别在于是否有脱离原国家而独立的权力*列宁曾指出：“对我们纲领中关于民族自决的那一条,除了从政治自决,即从分离和成立独立国家的权利这个意义上来解释而外，我们决不能作别的解释。”中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译：《列宁全集(第二十三卷)》，人民出版社1990年版，第329页。斯大林认为，民族自决权就是在政治上同压迫民族自由分离的权利，组织独立国家的权利。但是，“不应当把分离的权利理解为分离的义务、分离的责任。每个民族都可以行使这种分离权，但是也可以不行使这个权利”。中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译：《斯大林全集(第七卷)》，人民出版社1958年版，第64页。。

在中华人民共和国成立四十多年后，香港和澳门回归祖国，作为一级地方政权他们享有“高度的自治权”，但即使如此，香港和澳门也没有脱离国家而独立的权力，香港和澳门的《特别行政区基本法》第一条都明确规定特别行政区“是中华人民共和国不可分离的部分。”

3.中央有地方建制和区域划分的决定权。《宪法》第六十二条规定全国人民代表大会有权“批准省、自治区和直辖市的建置”；有权“决定特别行政区的设立及其制度”；第八十九条规定国务院有权“批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”。即地方(包括民族自治地方)无权自行设置省级建制，如1988年海南建省和1997年重庆由省辖市调整为直辖市都是由全国人民代表大会决定的*从实践来看，地方连“提出权”都没有，如海南建省、重庆改为直辖市都是由国务院提出的。。地方即使在本省内也无权更改市、县级的建制和所辖区域内的地域界限，这类变更地方可有“提出权”，但中央握有批准权。如在撤县设市的进程中，陕西省“有21个县提出撤县设市(区)。如果放之全国，至少有138个县(地区、盟)明确提出改头换面的设想”“云南、贵州、广西、安徽，乃至最西边的新疆，大部分地方都是在2011年之后提出的申请”[8]。1988年福建省沿海经济开放区范围由原来的11个县(区)增加至30个县(区)，1995年湖北省撤销黄冈地区，成立地级黄冈市，同时撤销黄州市，实行区、县分设，黄州市一分为二，成立黄州区和团风县，都是由国务院决定的。在改革开放后的“撤县设市”浪潮中，整个进程的掌控权(制定标准、掌握进度和数量、收放时机等)始终掌握在中央政府手里*其基本格局是民政部提交方案，国务院审议批准。如1986年2月3日民政部向国务院提交《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，1986年4月19日国务院发布《批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》；1993年5月17日民政部提交了关于调整设市标准的报告，1993年国务院国发(1993)38号文《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》，出台了撤县改市的标准，其中包含了人口、GDP、财政收入等众多指标，之后各地纷纷抢占机会。到1997年，考虑到许多地方盲目追求县改市造成的“假性城市化”、耕地占用、权力寻租等众多问题，国务院作出了“暂停审批县改市”的决定，民政部也对撤县设市进入了严格管理与控制的阶段。到1998年中国城市数目定格在668个，到2013年中国城市数量是658个，减少了10个。2013年1月24日，民政部一次性批准吉林扶余县改市、云南弥勒县改市，被部分业内人士看作是冻结多年的县改市即将解禁。。根据《宪法》第一百零七条第三款的规定，省、直辖市的人民政府只能“决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分”*中央通过划分地方建制和区域来加强其掌控，在我国是有历史传统的，如将汉中盆地划归陕西而不是与其自然地理和人文地理上更接近的四川，是元代统治者为更有效地控制地方而重新划分的结果，并被明清所沿袭。今天的江苏、浙江两省分别跨淮河、长江两大流域，江苏又与浙江分割太湖流域，则是明太祖的杰作。详见葛建雄：《统一与分裂——中国历史的启示》，商务印书馆2013年版，第187页。。

4.中央政府有对地方各级政府的领导权。虽然我们的中央立法机关与地方立法机关之间是监督与被监督的关系，但中央行政机关与地方行政机关之间是领导与被领导的关系。《宪法》第八十五条明确规定国务院作为中央人民政府“是最高国家行政机关”，第八十九条规定国务院有权“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”；有权“领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”；有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。而联邦制下的联邦政府和州政府之间往往互不隶属，各自依据宪法享有属于自己的权力*宪法并没有明确规定二者之间的监督关系，这种监督关系是根据宪法解释出来的，通说认为全国人大与地方人大之间存在着法律上的监督关系、工作上的联系和指导关系。法律上的监督关系主要表现在：省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，要报全国人大常委会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会制定的地方性法规，由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会备案。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，除了要报省或者自治区、直辖市的人大常委会批准后生效，并且也要报全国人大常委会备案。全国人大常委会如果发现省级人大及其常委会制定的地方性法规和作出的决议同宪法、法律和行政法规相抵触时，有权予以撤销。同时，省、自治区、直辖市的人大及其常委会作为全国人大代表的选举单位，有权监督和罢免由他们所选出的全国人大代表。另外，全国人大及其常委会制定的法律和通过的决议、决定，地方人大及其常委会要保证在本行政区域内的贯彻执行。参见中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/rdgl/rdzd/2000-12/03/content_8635.htm，2000年12月3日。。

5.中央有紧急状态的决定权。《宪法》第六十七条规定全国人民代表大会常务委员会有权“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”，第八十九条规定国务院有权“决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。即国家内任何地方政权都无权自行决定进入紧急状态，紧急状态的决定权归属中央。相形之下，联邦制下的地方政府通常享有这一权力，如2012年10月28日受飓风影响，美国东部沿岸新泽西、弗吉尼亚、马里兰、宾夕法尼亚、缅因、纽约、康涅狄格等多州以及华盛顿哥伦比亚特区宣布进入紧急状态；2013年流感季来势凶猛，纽约州州长科莫1月12日宣布纽约州进入公共卫生紧急状态；由于大范围的流感疫情在东北部的马萨诸塞州蔓延，该州最大城市波士顿的市长汤姆·曼宁诺1月11日宣布该市进入紧急状态。

6.中央和民族自治地方的权力模式基本一致。第一，从《宪法》第三章第六节《民族自治地方的自治机关》的有关规定来看，我国的民族自治地方没有完全形成联邦制下那种联邦和州的两层权力体制，如民族自治机关不包括民族自治地方的法院和检察院(《宪法》第一百一十二条)，司法权不能自治，因此国家的司法体系是统一的，而联邦制下的州法院通常是自成体系的。第二，民族自治地方没有联邦制下地方所享有的那种独立性较强的立法权，虽然民族自治地方有制定《自治条例》和《单行条例》的权力，但自治区的《自治条例》和《单行条例》需经中央批准(不是备案)(《宪法》第一百一十六条)。而联邦制下的州议会一般都有较为独立的立法权，其制定的法律无须联邦议会批准(只是若与中央立法相抵触，一般遵循中央优先的原则)。第三，民族自治地方的行政权虽然比一般的省、直辖市要多(如享有财政经济自主权，科教文卫的自主管理权，组织公安部队权，本民族语言文字的使用权等)，但与联邦制下的地方政权相比还是要小些，表现为各项自治权力都有或多或少的限制，如《宪法》第一百二十条规定：“民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。”其中“依照国家的军事制度和当地的实际需要”“经国务院批准”，以“维护社会治安”为目的(即仅限于武警而非所有公安系统)，都是对“组织本地方公安部队”这一权力的限制*比较宪法和《民族区域自治法》关于自治权的规定，后者比前者的限制要多。。第四，民族自治地方的自治机关行使权力的依据，主要是宪法和国家制定的法律，而不完全是实行自治的民族依当地的法律和习俗而治，如《民族区域自治法》序言强调民族区域自治是“在国家统一领导下”的自治，其第四条规定：民族自治地方的自治机关需“依照宪法和本法以及其他法律规定的权限”行使自治权，根据本地方的实际情况“贯彻执行国家的法律、政策”，第五条规定：“民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行”等等。

四、不纯粹的单一制其不纯粹之处主要体现在“地方自治”

我国单一制下普通的地方政权是省和直辖市，而民族区域自治地方是单一制下特殊的地方政权，其特殊性表现在一定程度的“自治”。虽然有限的民族区域自治不能改变国家单一制的定性，但也使国家的单一制不再纯粹，特别行政区的设立进一步稀释了单一制的浓度。但总体上看，我国仍然是单一制为主的。

1949年中华人民共和国成立后即开始实行民族区域自治制度，《共同纲领》第六章“民族政策”中第五十一条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”1954年《宪法》第三条第四款规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”1982年《宪法》第四条第三款规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”民族区域自治的自治性主要体现在自治主体、自治依据、自治权三个方面，这也是少数民族自治地方与汉族地方政权的区别所在。

(一)关于自治主体

我国的民族区域自治首先是民族自治，“自治”是相对于“他治”而言的，民族自治的主体是本民族而不是外民族，不是中央空投其他民族的干部来进行管辖。如《宪法》第一百一十四条规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”第一百一十三条第二款规定：“自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。”这类似于历史上中央王朝的“以夷制夷”，即用本民族的干部管理本民族的事务。同时考虑到各民族大杂居、小聚居的复杂居住情况，宪法还照顾到居住地的各民族的代表性，如《宪法》第一百一十三条第一款规定：“自治区、自治州、自治县的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。”*但各少数民族自治地方的党委书记是或基本是空降的，且汉族的比例较高。

民族是一个抽象概念，谁能代表本民族？这里关键是怎么理解“地方自治”的“自”，即地方自治的主体是谁？由地方自己管理自己(中央不介入或少介入)，这个“地方”是当地的民众还是当地的头领或精英？这涉及权力的产生及其框架、运作等政体问题。本民族的全体成员直接实行自我管理(类似于直接民主)，在中国、在当下可能既不现实，也未必需要。“以夷制夷”中作为治理者的“夷”(即“夷头”而不是被治理者的“夷民”)过去是世袭的贵族王爷，现在是由该民族的民众通过选举选出的代表(至少法律层面上如此)，这是当地政体的巨大改变，相当于废除了比汉族的君主专制还要落后的头人制度、土司制度等政体，转而实行间接民主的代议制。即根据宪法和法律的规定，民族自治地方的人大代表、人大主任、行政首长是通过当地民主选举产生的*其实根据宪法，各省、直辖市的人大代表、主任、政府首长也是当地选举产生的，只是没有民族成分的限制。，而不是沿袭这些民族的历史习惯——由当地世袭的头领进行治理，这等于把国家较为先进的政体形式搬到了少数民族地方——这一“进步”是国家推动的，可见国家结构形式虽然不能等同于政权组织形式，但二者确实有密切关系。由于很多汉族地区的选举实际上并没有真正落实，因此搬到少数民族地方的选举也大多没有完全实现。在实践中中央(而不是当地民众)对当年的土司头领给予了适当照顾，如“新中国建立后，对边疆少数民族地区过去的土司，依据他们原先的品级，或委任为省、州、县的政协副主席，或委任为州、县政府的副州长、副县长”[9]。

(二)关于自治的依据

我国少数民族自治地方实行自治的依据既有国家的宪法和法律(如前所述《民族区域自治法》第四条规定“依法”行使自治权)，也有当地制定的《自治条例》和《单行条例》。《民族区域自治法》第六条第二款规定：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”这样既坚持了单一制，维护了国家法律的统一性，又在一定程度上吸纳了某些联邦制因素——当地有权采取特殊政策和灵活措施，是原则性与灵活性相结合的产物，体现了对历史上“以夷制夷”政策的继承和发扬：一方面保留了“以夷制夷”中“以夷人制夷人”的特点(自治主体)，另一方面又在一定程度上改变了“以夷俗制夷民”的传统方式——其治理的依据是国法和民俗的结合，《自治条例》和《单行条例》在一定程度上是把当地的一些风俗习惯法律化了，如新疆(1980年)、西藏(1981年)、宁夏(1981年)、内蒙古(1981年)都分别制定了执行国家《婚姻法》的补充或变通规定，普遍降低了法定婚龄，西藏还规定对各少数民族传统的婚嫁仪式，在不妨碍婚姻自由的前提下应予尊重，等等。在国法和民俗的结合中，民俗的比例应占多少，可否适当提高，是值得进一步探讨的问题。

(三)自治的内容

主要表现在自治权上，我国《宪法》第一百一十五条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”这些自治权比联邦制下的地方政府少，比单一制下的一般地方政府多，实际上是一种“准地方自治”。

我国宪法和《民族区域自治法》都规定了自治权，但其份量不完全相同。作为人民建国的契约，宪法中规定的权力具有始原性，高于任何国家机关，不论中央还是地方都必须遵守，因此宪法上规定的自治权中央也不能随意更改*根据我国宪法第六十四条，全国人大有修宪权，但修改宪法一般不能违背宪法的基本原则和精神。；而法律规定的权力一般是中央(最高立法机关)根据宪法派生出来的权力，是细化宪法规范的结果，国家最高立法机关制定的《民族区域自治法》应该是宪法有关规定的细化，以不违背宪法为原则，否则应该受到合宪性审查*《民族区域自治法》是全国人大制定的，它是国家的最高权力机关，其合宪性由谁来审查，在目前体制下是没有解决的问题。。

从《宪法》第一百一十七条至一百二十二条的六条规定来看，自治权主要包括三个方面，一是立法方面的自治权，表现为制定自治条例和单行条例(第一百一十六条)。二是行政方面的自治权，包括四个方面：管理地方财政的自治权(第一百一十七条)，自主管理经济权(第一百一十八条第一款)，自主管理科教文卫权(第一百一十九条)，组织本地公安部队权(第一百二十条)。三是其他方面的自治权，主要表现为国家对民族自治地方的政策，如在国家开发本地资源时适当照顾地方(第一百一十八条第二款)，自治机关在执行职务时有权使用当地语言文字(第一百二十一条)，国家在经济、文化和培养民族干部及相关人才等方面给予帮助(第一百二十二条)*其中第一百一十八条的两款分别表达的是自治权及国家义务，笔者认为分两条分别规定较好。。

《民族区域自治法》第十九至四十五条的规定将《宪法》的上述6条分解为27条，有些是重复《宪法》的有关规定，如制定自治条例和单行条例(第十九条)，有些是新增加的规定，如对国家有关法律的变通执行权(第二十条)*该条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复。”；还有一些是补充、细化《宪法》的有关规定，如《宪法》第一百二十一条规定：“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字。”《民族区域自治法》第二十一条除了重复这一内容外，还增加了“同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主”。又如《宪法》第一百二十二条第二款规定：“国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”《民族区域自治法》第二十二、第二十三条的内容与此类似，但在培养对象上增加了“少数民族妇女”：“民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人，充分发挥他们的作用，并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。”同时将其主体落实到更为具体的“自治机关”和“企事业单位”两方面，并将“培养”的形式具体化了：如第二十二条规定：“民族自治地方的自治机关”“录用工作人员的时候”，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾；“民族自治地方的自治机关”可以“采取特殊措施，优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作”。第二十三条规定“民族自治地方的企业、事业单位”依照国家规定“招收人员时，优先招收少数民族人员，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收”。值得注意的是，《民族区域自治法》第二十二条与《宪法》第一百二十二条第二款规定的内容相似，但“主体”明显不一致，《宪法》规定的主体是“国家”：“国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”而《民族区域自治法》第二十二、第二十三条规定的义务主体是“民族自治地方的自治机关”和“民族自治地方的企业、事业单位”：“民族自治地方的自治机关”根据需要培养各级干部和人才，“民族自治地方的企业、事业单位”招收人员时要优先招收少数民族人员，等等。这一改变的意义在于，宪法规定“国家”有帮助民族自治地方培养干部和人才的义务，强调的是国家对民族自治地方的义务，是宪法规范中央与地方关系的内容之一；《民族区域自治法》作为中央立法机关制定的法律其规范的对象主要是“民族自治地方”(虽然法律生效后也对中央各国家机关包括最高立法机关本身以及其他地方机关都有约束力)，这一方面表明宪法上确立的民族区域自治制度的有关细化工作是由中央来掌控的，另一方面也说明行使自治权的主体是当地的“自治机关”，而不是中央国家机关(这也是一种分权)，如中央国家机关不能插手民族自治机关“录用工作人员”的事务。但宪法规定“国家”帮助培养民族干部和有关人才的义务并没有因此取消，而是在《民族区域自治法》第六章“上级国家机关的职责”中做了较为具体的规定，如第六十七条：“上级国家机关隶属的在民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收当地少数民族人员。”第七十条：“上级国家机关帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人；根据民族自治地方的需要，采取多种形式调派适当数量的教师、医生、科学技术和经营管理人员，参加民族自治地方的工作，对他们的生活待遇给予适当照顾”等*本文限于篇幅未能将我国宪法和《民族区域自治法》规定的自治权做逐条比较，有兴趣的学界同仁可以继续这一工作。。

从宪法和法律的规范上看，我国的民族区域自治制度设计是好的，但没有完全落实，其中原因很复杂，有苏联体制的影响，也有我国历史上长期形成的大汉族意识作祟，还有激进的革命理想文化之魅影。在世界多元发展、政治日益文明的今天，我们应当反思历史上中原王朝对少数民族的“同化”政策，尽量“求同存异、保护文化多样性的‘多元一体’”，国家对少数民族地区“输血式”的经济扶持也应有所调整，应当“承认和培育少数民族人民自身改变命运的能力，帮助他们找到适合本民族地区地理、生态和文化环境的可持续发展道路”[10]。

1997年、1999年分别在香港、澳门设立的特别行政区，不仅赋予其高度的自治权(港澳《基本法》第二条)，而且其权力比联邦制下的地方政府还大(如港《基本法》第一百零六条、澳门《基本法》第一百零四条规定不向中央政府交税)。其自治的主体是当地人，即港人治港，澳人治澳；自治的依据是当地法律，如香港《基本法》第八条规定：“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。”*澳门《基本法》第八条也规定：“澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除同本法相抵触或经澳门特别行政区的立法机关或其他有关机关依照法定程序作出修改者外，予以保留。”更重要的是，“一国两制”允许特别行政区实行不同于大陆社会主义制度的资本主义制度，不仅是两种意识形态并存，而且两种政权组织形式并存——大陆实行人民代表大会制度，以民主集中制为原则，港澳实行英美分权式的代议制，不实行民主集中制*详见香港、澳门《基本法》第二章(中央和特别行政区的关系)、第四章(政治体制)。相形之下《民族区域自治法》第三条规定：“民族自治地方的自治机关实行民主集中制的原则。”，这在联邦制国家也是比较少见的，联邦制下的联邦和州虽是双层权力体制，但权力模式基本相同，如都设置议会、政府、法院，彼此的制衡关系也基本类似。如果说民族区域自治是准地方自治，那么特别行政区则是标准的地方自治，特别行政区的设立为我国单一制中的联邦制因素增加了浓墨重彩的一笔。

[1]吴家麟.宪法学[M].北京:群众出版社,1983.257;许崇德.宪法[M].北京:中国人民大学出版社,1999.121;俞子清.宪法学[M].北京:中国政法大学出版社,2002.127;董和平.宪法学[M].北京:中国政法大学出版社,2002.195;魏定仁.宪法学[M].北京:北京大学出版社,1994.151;张光博.宪法论[M].长春:吉林人民大学出版社,1984.151.

[2][4]许纪霖.多元脉络中的“中国”[N].东方早报,2014-04-27.

[3][10]郑戈.“中华民族”的宪法建构[J].文化纵横,2011,(6).

[5]中央档案馆.中共中央文件选集(第一册)[M].北京:中共中央党校出版社,1982.77-78.

[6]廉希圣.宪法学[M].北京:中国政法大学出版社,1995.179-180.

[7]周叶中.宪法[M].北京:高等教育出版社.北京大学出版社,2000.229;蒋碧昆.宪法学[M].北京:中国政法大学出版社,2002.138;廉希圣.宪法学[M].北京:中国政法大学出版社,1995.180.

[8]吕宗恕，彭利国，赖园林玢，等.撤县设市，16年后再潮涌[N].南方周末,2013-04-25.

[9]龚荫.中国土司制度简史[M].成都:四川人民出版社,2014.25.

TheFeaturesofStateStructureofChinaasAUnitarySystem

MaLing

(UniversityofChineseAcademyofSocialSciences，Beijing100089)

The Constitution of China does not designate the form of state structure.From the text of the Constitution the scholars derive that China is a unitary system.This article holds that China has a sophisticated but not pure unitary system and shares some features with the federal system.The features of unitary system,which is the main feature of China,are embodied in the relations between the Central and the provinces,while that of federal system in the relations between the Central and the SARs.This indicates the diversity and richness of the form of state structure of China.The subjects,legal bases,autonomy authorities constitute the fundamental topics of local autonomy.

form of state structure; unitary system; federal system; national minorities regional autonomy; the Constitution

2017-07-21

马岭，女，中国社会科学院大学教授。

D921

A

2095-3275(2017)06-0007-09

责任编辑：邵东华