新型城镇化背景下公安维稳的困境与理念创新

徐 慧

(中国人民公安大学，北京 100038)

新型城镇化背景下公安维稳的困境与理念创新

徐 慧

(中国人民公安大学，北京 100038)

社会稳定是实现我国经济改革、发展的前提。我国城镇化起步晚，发展水平低，部分城市盲目追求城市规模的扩展，忽视人的权益保障，产生一系列影响社会和谐稳定的不安全因素，公安机关的维稳工作面临严峻挑战。因此，要保持清醒的认识，及时调整维稳理念和对策，更好地维护国家安全和社会稳定。

新型城镇化；公安维稳；对策

新型城镇化是党的十八大报告提出的特色方针，我国城镇化率年均提高1.2个百分点[1](P143-145)，我国城镇化水平不断提高，但传统城镇化过程中积累的问题依然存在，对社会稳定具有深刻影响，因此公安机关要立足新型城镇化建设的背景，转变思路，创新方式，探索新形势下维稳工作的新路径，保护人民群众的合法权益，维护社会和谐稳定。

一、传统城镇化建设过程中出现的影响社会稳定的问题

改革开放以来，我国处于社会转型和体制转轨的深刻变革中，导致城镇化发展失衡，冲击社会阶层原有结构，带来一系列社会问题，影响社会稳定。虽然这是城镇化过程中不可避免的阶段，但产生的问题不容忽视。主要表现为以下四个方面。

(一)经济利益冲突引发的矛盾纠纷冲击着社会和谐稳定

土地城镇化快于人口城镇化，农民被城镇化，是我国传统城镇化的一个显著特征，导致农民遭遇强占强拆，在土地征用补偿与拆迁赔偿方面无法与政府达成一致意见，我国60%以上的农民上访涉及土地征用和拆迁的问题，无法实现权益诉求，农民便寻求上访、群众闹事的方法，这一过程人员混杂，群众情绪激动，极易演化成群体性事件；农民土地被征用后，工作得不到落实，一些无业农民便成为危害社会稳定的影响因素，带来一系列的社会治安问题。

我国传统城镇化大搞城市建设，工程建设领域矛盾多发。大批工程项目实施，由于财政资金运转速度慢，工程建设滋生腐败等问题，工人工资、施工方工程款和材料供应商的材料款被拖欠，引发大量的矛盾纠纷，群众便采取集体上访、阻挡交通、围堵工地等方法，以期实现权益诉求，严重影响社会和谐稳定。

我国城镇化经历产业结构调整、国有企业改制的过程，这一过程触动了多方面的利益，产生多方面的矛盾纠纷。企业拖欠工人工资，裁员导致工人下岗失业，为追求企业效益侵犯工人合法权益等行为刺激工人采取自杀等极端行为实现个人权益，酿成大量的群体性事件。此外，部分企业以牺牲环境和人民群众身体健康为代价，盲目追求企业经济利益，投资建设高排放、高污染项目，激起了当地居民的反抗，2007年6月，厦门PX事件为代表的群体性事件[2](P133-147)就是一个例证。

(二)社会矛盾不断累积，引起社会动荡

城镇化过程是将农村人口变为城镇人口的过程，传统城镇化背景下我国的户籍制度不健全引发附着在户籍制度之上的社会问题。在城乡二元户籍结构、严格限制户口迁移的背景下，外来人口在城里落户依然困难重重，他们在城市就业，为城市建设、税收做贡献，却得不到附着在户籍之上的权益保障，社会矛盾不断积累，容易引发违法犯罪行为。

当前我国正处于社会转型期，同时也是矛盾凸显期，一系列的社会问题随之产生。第一，出于维护个人权益产生的社会问题，医患矛盾突出，教育资源不公平，就业无法保障，收入差距过大，社会困难群体在生存压力下所累积的不满情绪容易引发个人极端行为和群体冲突，城市失业人员在生活压力的逼迫下更容易实施违法犯罪行为；第二，伴随着城市规模的扩大，按摩中心、网吧、卡拉OK在城市的兴起，黄赌毒等社会丑恶现象日益猖獗，屡禁不止，黑恶势力在城乡结合部表现尤为突出，肆意妄为；第三，传统城镇化也带来生活矛盾纠纷问题，缺乏教育和疏导，生活矛盾易演化成为故意伤害、杀人等违法犯罪行为。

我国传统城镇化存在“重城镇，轻农村”的弊端，导致城乡发展失衡，给农村社会稳定带来大量问题。在传统城镇化下，城乡发展差距扩大，人口大量涌入城市，造成“空心村”现象。首先，农村生活的主体是老年人、妇女、儿童，自我保护能力弱，农村治安防控能力差，容易发生盗窃等违法犯罪；其次，我国每年有大部分的青壮年进城务工，造成留守老人、留守妇女、留守儿童的家庭分离现象，由于家庭教育缺失，学校教育落后，留守儿童很容易走上违法犯罪道路。

(三)权力部门用权不当，侵害公民合法权益

我国传统城镇化建设存在权力过分集中、监管缺位的问题。部分官员在城镇化建设中发现了“生财之道”，滋生腐败思想，贪污、挪用工程款、项目款、社会保障费用，导致群众生活无法保障，部分群众采取围堵或冲击党政机关、堵塞交通、暴力对抗执法等方法表达诉求，相同利益诉求的群众聚合在一起，极易酿成群体性事件。

2003年，我国开始“集中处理涉法访”案件，有关部门查处了大量涉及法律、诉讼的案件，解决了问题，解决了矛盾，处理了有关责任人，维护了公平正义。尽管如此，仍然存在一些亟待解决的问题，无法满足老上访户的要求[3]。同时，部分政府及司法机关工作人员对涉法涉诉案件处理重视程度不够，导致治安案件、刑事案件当事人及亲属上访案件不断增加，息诉罢访难以实现。

(四) “三股势力”成为危害社会稳定点的毒瘤

在传统城镇化建设过程中，我国多次受到暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力的袭击，“三股势力”往往以“民族独立”为目的，以宗教极端面目呈现，一方面大搞暴力恐怖活动，另一方面，制造舆论，蛊惑人心，破坏社会安定[4]。“新疆7·5事件”“拉萨3·14事件”，严重破坏了我国的治安秩序，冲击着我国的国家安全和社会稳定。在经济全球化的背景下，境内外敌对分子联合对我国进行渗透颠覆活动，煽动我国的民族分裂势力，更加恶化了我国的社会环境。同时，我国宗教信仰多样化问题交织，邪教迷信活动在农村尤为突出，对社会和谐稳定造成压力。

二、公安机关在维稳工作中遭遇的困境

在传统城镇化下，公安机关在开展维稳工作的过程中，由于理念和方法存在偏差，面临很多困难和问题，同时新型城镇化建设的推进，特别是以网络为载体的各种信息、各种自组织活动对社会秩序的干扰，公安机关维稳压力不断增强，给公安工作开展和社会治安秩序的维护带来潜在威胁。

(一) 维稳压力不断增大

近年我国的刑事案件、治安案件增加，群体性事件频繁，总体来说，涉事案件呈上升趋势，维稳工作任务繁重。一是群体性事件，据不完全统计，近年来我国群体性事件发生数量逐年增加，每年可达十万余起，涉及的社会冲突主要包括征地拆迁、劳资关系、环境保护和改善民生等焦点问题；二是信访问题，越级上访增多，多头信访普遍，群体性上访增加，涉诉信访比例大；三是仇官仇富现象，随着阶层分化，贫富差距加大，社会上仇官仇富现象越来越多，严重危及社会稳定；四是违法犯罪案件，近年来个人极端暴力犯罪多发，突发性强，危害性大，社会影响严重。同时，我国传统的维稳工作重改革、发展，轻稳定的错误倾向，片面追求社会经济增长的高速度，忽视了社会稳定，维稳工作远未引起足够的重视；重事后处理，轻源头预防，立足于权宜之计，许多不稳定因素无法从根本上解决。

(二) 公安机关单打独斗，相关部门协作不力

公安机关与党委、政府等相关部门协作不力，我国为应对涉稳事件成立维稳办，然而在发生涉稳事件时维稳办并未发挥实际作用，党委、政府在大多情况下将公安机关推到处置涉稳事件的最前线，形成公安机关包打天下的局面，大多数群体性事件是为了通过群众聚合来要求政府维护其合法权益，然而公安机关虽然是政府的职能部门，对事件不了解也无权向群众做出答复，其武装性更容易引起群众情绪激化，引起更为严重的冲突。

(三) 警力不足，增加了公安维稳工作难度

在传统城镇化建设背景下，我国维稳形势日趋复杂，涉稳事件增加，然而民警数量受财政和编制的影响没有增加，我国的平均警力配比明显低于西方发达国家，我国的警力不足还突出地表现在基层警力不足，同时，由于我国对警用装备投入不足，民警在人数和装备上均难以应对群体冲突性的涉稳事件。

群众是维护社会稳定的重要力量。部分公安民警在执法过程中，脱离群众，长此以往，疏远了民警和群众的关系，没有充分发动治保会等社会组织和群众共同维护社会稳定。同时由于警察队伍滋生的腐败现象，影响了民警在群众心中的形象，因此由公安机关出面处理涉稳事件，不仅不会使问题得到有效解决，反而会使事件形势恶化。

(四) 法律支撑不足

在发生群众声讨、维权事件时，有些党委、政府不分情况，利用公安机关的专政职能，单纯依靠治安处罚和刑事惩罚来威慑群众、解决问题，将维稳工作全权交给公安机关，然而公安机关在处理维权过程中常常陷入无法可依的尴尬局面。

三、新型城镇化背景下维稳理念的转变

新型城镇化建设的核心是以人为本，公安机关的维稳思路要顺势而变，在党和政府的统一领导下，依靠人民群众，站在人民群众的立场上，畅通人民群众表达诉求渠道，化解社会矛盾纠纷。

(一)坚持以人为本的思想

与传统城镇化盲目扩规模，搞建设不同，新型城镇化坚持以人为本，以提升人民群众的获得感和满意度为目标，公安机关的维稳工作要以保护人民群众的合法权益为前提，公安机关的维稳如果忽视了人民群众的合法权益，极有可能适得其反。因此，公安机关在维稳过程中要处理好政府维稳和民众维权之间的关系，避免过度维稳，损害公民的合法权益。

(二)实现从被动维稳向主动维稳的转变

被动维稳是和主动维稳截然不同的两种维稳思路，在传统城镇化进程中，政府部门往往存在“重事后、轻事前”“重打击，轻化解”的倾向，在发生诸如集会、游行、示威等群体性事件或者其他维稳事件时，采取打击手段进行压制，虽然在一定程度上维护了社会秩序，但可能激化矛盾，引起更大的社会风险，瓮安事件带来的惨痛教训就是一个明证。为此，公安机关要转变观念，通过多种方式，建立和完善预警体系和风险评估体系，及时发现隐患，畅通表达渠道，化解社会矛盾，维护社会稳定。

(三) 引入治理理念

党的十八大报告提出，我国要提升国家治理体系和治理能力现代化，新型城镇化建设是提升国家治理能力和治理水平的重要方面，公安机关在维稳工作中要转变思路，坚持源头治理、系统治理，综合治理和依法治理，及时发现社会不稳定因素，将其扼杀在萌芽阶段，变管理为治理，变公安机关单打独斗为政府、社会组织和个人共同维稳，形成维稳合力，依法维护社会和谐稳定。

四、新型城镇化背景下转变维稳思路的策略

实现维稳思路的转变，要针对当前引发社会稳定的源头性问题和维稳工作中存在的突出问题，从加强协作、基层社区治理创新、维稳工作制度创新和社会组织作用发挥等方面着手，开创维稳工作新格局。

(一)坚持党委政府统一领导，提高应对涉稳事件的能力

涉稳事件大多是由人民内部矛盾激化引起的，涉及政治、经济、社会生活的方方面面，多与党、政府的政策相关，公安机关必须坚持党委、政府的统一领导。维稳工作是一项社会化工作，需要依靠各部门、各行业和广大人民群众的共同参与，不是一个或少数职能部门所能有效解决和应对的，只有党委、政府才能最大限度、最大范围地动员社会各方面力量，形成维稳合力。党委、政府是处置涉稳事件的主体，在维稳工作中发挥组织领导、统筹协调的重要作用。公安机关要做好党委、政府的参谋者，为党委、政府提供情报信息，以便于党委、政府从总体上把握治安形势，全面掌握不安全因素，制定科学合理的处置涉稳事件预案和工作措施。党委、政府处于维稳工作的上游阶段，将矛盾化解在苗头，防止形势恶化，才能真正实现维稳的目标，处于维稳工作下游的公安机关要充分配合党委、政府工作，在日常工作中，发现不稳定因素要及时向党委、政府报告，协助党委、政府开展维稳工作，提高应对涉稳事件的能力。

同时，公安机关要依靠党委、政府的领导开展维稳工作，在维稳压力不断增大的情形下，公安机关要进一步争取党委、政府对维稳工作的重视和支持，建议党委、政府出台具体方案和办法，明确各相关部门单位和社会组织的应急处突维稳工作职责和任务，并对各部门单位和社会组织的应急处突维稳工作严格落实目标考核和责任追究，切实理顺指挥体系，规范处置程序，完善联动机制，加大保障力度，确保应急处突维稳工作实现无缝对接，从而推动公安机关维稳工作进一步完善和有效运行[4]。

(二)构建维稳工作专业力量，维护社会长治久安

公安机关是维稳工作的主力军，只有建立公安维稳专业力量，公安机关才能切实担负起维护社会稳定的重任。公安机关要建立“专业队伍”和“后备队伍”，形成应急维稳工作的梯队力量，确保突发事件发生后迅速聚集，有效稳定局势。充分发挥特警在应急处突维稳工作中的重要作用，按规定配足配强，并严明工作职责，严禁擅自动用。同时，公安机关要将维稳工作下放到公安派出所，加强人、财、物、权的支持力度，把派出所打造成拥有足够维稳能力的战斗堡垒。

公安维稳工作要坚持公开和秘密相结合，除了建立公开的专业力量，还要重视隐蔽力量的建设。公安机关要建立涉稳情报信息收集机制，赋予其收集涉稳情报信息的权力，涉稳情报信息收集人员也可在社区发展耳目，深入社区，全面收集影响社会稳定的信息，及时消除不良影响，正确引导公众舆论导向和公众行为，将收集到的可能引发涉稳事件的信息分类向公安机关内部不同部门、不同警种，以及党委、政府进行反馈，便于公安机关和党委、政府开展预警工作，及时消除隐患。此外，涉稳情报信息收集部门要及时对收集到的信息进行分析研判，对潜在的风险进行评估，为制定涉稳事件应急预案提供信息支持[5]。

(三)改革完善相关制度，提升应对风险能力

一是完善网络实名制、通信实名制和各类社会管理治安管理实名制，并通过公民身份号码、人像、指纹等信息与现实社会人口信息关联，识别“虚拟人”真实身份，建立网络舆情预警、控制与引导机制，加强虚拟社会的现实化管理。二是建立社会稳定风险评估机制，维稳办、综治办联合建立社会稳定风险评估工作机制，明确各级党政部门在重大项目、重大事项出台前，必须将社会稳定风险评估作为前置程序，由同级维稳综治政法部门对决策可能带来的社会稳定风险进行评估，实现由“保稳定”向“创稳定”转变，有效规避风险化解矛盾、切实加强矛盾源头控制、维护稳定[6]。

(四)增加警力保障，强化风险意识

当前，我国进入一个“维稳公安”的时期，公安机关不得不接受泛化的警务活动，同时维稳压力的不断增加也要求公安机关不断增加警力投入，完善装备保障。基层民警尤其是特警，是处置涉稳事件的主力，必须按规定配备，同时又要以专业力量和后援力量加以区分，根据涉稳突发事件的形势，合理调动民警在第一时间赶赴事件现场，快速平息事端。美国在处置涉稳事件时，高度重视警用装备的利用，警用装备在保护警察人身安全、驱散群众方面发挥重要的作用，然而我国公安维稳工作警用装备落后，大大削减了处置涉稳事件的效果。因此，公安机关要加强维稳工作的警力投入，不断升级更新警用装备，为维稳工作提供充分的人力和物质保障。

维稳工作投入大，风险高，成效不明显，长期以来得不到公安民警的重视。公安机关要加强对民警的教育培训，包括维稳工作形势教育、责任教育、风险教育，应对涉稳事件处置方法培训，转变工作理念，强化风险意识，提高奉献精神，不断提高处理涉稳事件的能力。

(五)高度重视应急处突工作，把握维稳工作主动权

突发性事件对社会稳定有着重要影响，如果处理不力，事态蔓延扩大，会造成社会秩序混乱，产生强烈的社会动荡。“新疆7·5事件”“孟连事件”等突发性事件造成的严重后果印证了应急处突工作的重要性。公安机关要强化应急处突工作意识，一旦发生突发性事件，迅速搭建现场信息传递、情报综合研判、警务决策指挥一体化实战平台，第一时间到达现场，第一时间调查，第一时间处置，第一时间反馈，确保将事态处置在最佳效果，控制在最小范围内。

公安机关开展应急处突工作的前提是在党委、政府的领导下进行风险评估，制订应急处突工作预案，并在日常工作中定期演练，在发生突发性性事件时，公安机关要及时启动预案。公安机关在处置突发性事件要坚持原则、理性处理，慎用武器警械，对于公民维权、声讨群体性事件，公安机关要及时了解情况，向党委、政府报告，请党委、政府尽量出面解决，同时劝慰群众，妥善化解矛盾，防止形势恶化，造成打砸烧等恶性事件；对于涉爆涉恐案件，公安机关要快速启动预案，获得支援力量，依法控制有关嫌疑人员，将危害减小到最低；对于民族宗教问题引起的事端，公安机关要在联系党委、政府的同时，联系民族宗教部门，分情况采取措施。

(六)加强日常检查，防患未然

公安机关在日常工作中，要加强对重点行业场所的治安管控，防止被不法分子利用实施违法范围行为，同时也要消除黄赌毒等社会丑恶现象；强化对重点物品的安全监管，严防被利用指导极端、暴恐事件。

随着经济的发展，传统城镇化过程中的弊端日益显露出来，我国已经开启了探索新型城镇化建设的征程，公安工作也要因时而变，准确把握影响社会稳定的突出因素，掌握维稳工作的主动权，将矛盾消除在萌芽状态，实现矛盾最小化，用和谐社会来推动城镇化发展。民警要深入实际，贴近群众，全面掌握社区动态，切实关注社区不稳定因素，加强对重大隐患的重点管控，要加强对群众的法治宣传教育，引导群众用法治思维和法治方式来实现权益诉求。

(七)充分发挥社会组织的积极作用，促进多元治理维护社会稳定

新型城镇化是在治理理念指导下的城镇化进程，要发挥多元主体在维护社会稳定方面的作用。实现社会稳定仅靠公安机关单打独斗是不可能实现的，因此，要发挥行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，特别是在社区和单位层面积极促进这些基层社会组织的发展，充分发挥其在化解矛盾纠纷、维护社会稳定方面的作用。

(八)充分利用信息技术手段，创新维稳工作方式

随着移动互联网等新型信息技术的发展，网络俨然成为人们日常生活不可或缺的组成部分，越来越多影响社会稳定的信息通过微信等即时通信工具、微博等社交平台在互联网上传播，对社会稳定产生深刻影响，把握住网络信息控制权就是把握住维稳工作的主动权。公安机关要充分发挥网安部门的作用，控制网络舆论动向，依法打击网络谣言等违法行为，及时发现、预警网络有害信息，打击网络违法犯罪行为。建立维稳信息共享平台，由综治维稳部门牵头，整合涉及人口管理的各部门和公安机关户籍人口、流动人口等实有人口信息系统，并将其与维稳办、国安的维稳反恐信息共享平台整合，形成维护社会稳定和反恐防暴的综合信息平台，开展情报信息共享、案事件预警和绩效评估；整合基层管理力量，牢牢把握维稳工作的主动权。

习近平总书记说：“没有稳定的政治环境，一切改革发展都无从谈起。”[6]新型城镇化建设正在进行中，我国的公安维稳工作任重道远。公安机关要立足新型城镇化的理念，实现维稳思路的转变，创新维稳方式，维护社会和谐稳定，提升我国城镇化水平，早日实现建设社会主义现代化强国的目标。

[1]张文翠,田志伟. “新型城镇化与城市治理现代化”国际研讨会观点综述[J]. 公共治理评论,2016(2).

[2]宋雪,包韶睿. PX事件谣言传播机制研究——基于国内历次PX事件的谣言文本分析[J]. 新媒体与社会,2015(4).

[3]王学军. 湖南省涉法上访管理问题研究[D].长沙：湖南大学硕士学位论文,2012.

[4]应急处突维稳机制[EB/OL].https://wenku.baidu.com/view/d490762d8bd63186bdebbc3b.html.

[5]李琦. 潍坊市警情分析研判与预警系统的设计与实现[D].济南：山东大学硕士学位论文,2011.

[6]陶森修. 公民的政治参与对政治稳定的影响及对策研究[D].兰州：西北师范大学硕士学位论文,2009.

IdeasAndMethodsInnovationofPublicSecurityWorkUnderTheBackgroundofNewUrbanization

XU Hui

(People’s Public Security University of China,Beijing 100038,China)

Social stability is the prerequisite for economic reform and development in China.The traditional urbanization of our country started late and the level of development is low, and some cities blindly pursue the expansion of urban scale,ignoring the protection of people’s rights and interests, resulting in a series of unsafe factors affecting social harmony and stability,The stability maintenance work of public security organs faces severe challenges.Therefore, we should keep a clear understanding and adjust the concept and Countermeasures of maintaining stability in a timely manner, so as to better safeguard national security and social stability.

new urbanization;pubic security work;countermeasure

D630.8

A

2095-0292(2017)05-0039-05

2017-07-25

徐慧，中国人民公安大学硕士研究生，研究方向：治安学。

[责任编辑孙兰瑛]