宿州市社会组织承接政府职能转移问题研究

夏红莉，张海水，祝中原

（中共宿州市委党校，安徽宿州234000）

宿州市社会组织承接政府职能转移问题研究

夏红莉，张海水，祝中原

（中共宿州市委党校，安徽宿州234000）

近年来，随着国家治理现代化进程的不断推进，宿州市启动了社会组织承接政府职能转移的进程。但由于受各方面条件的制约，宿州市社会组织承接政府职能转移还面临着许多的困境。这既有社会组织自身的原因，也有外部因素的作用。因此，需要政府、社会组织和社会公众三方共同努力，才能够让社会组织顺利承接政府公共服务职能的转移,实现公共服务的合理、高效供给。

宿州市；社会组织；政府职能转移

中国共产党十八届三中全会对社会治理体制改革过程中社会组织承接政府职能转移进行了明确部署。《决定》指出，要“加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”[1]此后，各级政府围绕转变政府职能，大力简政放权，改革政府包揽社会治理的传统方式，逐步开启了向社会组织转移职能的进程。本课题组在对宿州市社会组织承接政府职能的现状进行充分调研的基础上，对宿州市社会组织承接政府职能转移存在的制约因素及其产生原因进行系统分析，以便有针对性地提出宿州市社会组织承接政府职能转移的对策思路，以期对宿州市乃至欠发达地区政府职能的转移及社会组织参与社会治理创新有所裨益。

一、宿州市社会组织承接政府职能转移的现实困境

按照十八届三中全会精神，目前宿州市已制定了《宿州市政府向社会力量购买服务实施办法》[2]以及《宿州市政府向社会力量购买服务指导目录》（下称《指导目录》），[3]政府已经把一部分社会职能交由社会组织承接。但从总体上看，作为典型的欠发达地区，由于受经济社会发展水平的制约，宿州市社会组织承接政府职能转移还面临着不少困境。

（一）社会组织承接能力不足的困境

近年来，随着宿州市社会治理创新进程的不断展开，社会组织也有了一定程度的发展。截止到2015年底，宿州市已有各类社会组织1600余个。但是，相较于国外和全国平均水平而言，社会组织数量明显偏少。据统计，在发达国家，每万人拥有的社会组织数一般在50个以上，发展中国家一般在10个以上，我国近4个，[4]而宿州市只有2.7个。[5]不仅数量偏少，结构也不合理，以服务与教育培训的居多，而从事公益慈善、社区服务、生态环保方面的偏少；同时，规模也较小，且由于经费紧张、专业人员缺乏等因素的存在，社会组织发育存在严重不足，治理能力难以适应政府职能转移的需要。

（二）政府让渡不足的困境

社会组织行承接政府职能转移的前提是实现政府职能转变，政府不再包揽社会治理事务。虽然宿州市行政审批制度改革和政府职能转变工作已取得了重要阶段性成果，但是，仔细分析宿州市政府各部门向社会公开的权力清单和责任清单可以看出，各部门下放的审批权不少，但是真正取消的权力却不多；在放权当中存在放小不放大、放责不放权、放虚不放实的问题。[6]社会组织承接政府职能转移的空间非常有限，缺乏必要的政策空间。

（三）社会支持不足的困境

社会认同是社会组织承接政府职能转移、参与社会治理的生命线。由于受经济文化较为落后的限制，宿州市公民文化长期处于缺失状态，导致了社会组织的社会认同不足，社会各界乃至政府部门对社会组织“不了解、不认同、不支持”的情况在一定程度上还广泛存在，社会组织承接政府职能转移缺乏社会基础和社会氛围。在调研中笔者走访了一些政府相关部门的工作人员，他们基本上都认为社会治理主要还是政府的事，社会组织所做的工作仅仅是补充性的，因而对社会组织承接政府职能转移在一定程度上心存疑虑。而我们所走访的一般民众，大部分对社会组织缺乏基本的认知，再加上“郭美美”等事件的影响，很多人对社会组织持不信任态度，甚至对社会组织的公益性活动持排斥和怀疑态度（调研对象对社会组织参与社会治理的认同度情况见表1）。这在一定程度上限制了社会组织承接政府职能转移的空间。

表1：调研对象对社会组织参与社会治理的认同度情况

（四）资金支持不足的困境

社会组织要提升社会治理能力，必须有充足的资金做保证。但宿州市的社会组织普遍存在资金支持不足的问题。在调研中笔者了解到，宿州市社会组织的日常管理及活动费用，主要以收取会费为主，其次就是靠政府补贴和资助，服务性收入、社会捐助较少。而宿州市由于经济相对落后，财政不可能为社会组织提供过多补贴。这导致社会组织面临着资金支持不足的困境，大多数发展困难，有的甚至连正常的活动也开展不起来，不得已而处于休眠、半休眠状态。

在调研中，我们走访了宿州市规模较大、发展较好的近10家社会组织，他们纷纷表示，缺乏资金链条的支持是妨碍社会组织承接政府职能转移的能力得以提升的重要因素。[7]由于缺乏资金支持，使宿州市社会组织发展后劲不足，社团成员往往仅凭一腔参与公益的热情参与社会组织的活动,让本来就紧缺的专职人员难以招募甚至大量流失，使社会组织项目的执行力大大下降，使社会组织承接政府职能转移缺乏必要的物质基础。

二、宿州市社会组织承接政府职能转移面临困境的主客观原因分析

当前，宿州市社会组织承接政府职能转移之所以面临着诸多困境，既有社会组织自身的原因，也有外部原因。具体分析，主要有以下方面。

（一）传统的认识误区和利益固化的藩篱难以破除

长期以来，由于政府部门一直是公共服务供给的唯一主体，在向社会提供公共服务的过程中习惯于亲力亲为，所以，职能部门延续了惯性思维，对政府转变职能的意义认识不清，对社会组织承接政府职能转移在认识上存在偏差。更主要的是，受自身利益驱动，个别职能部门对于推动社会组织承接政府转移也可能并非心甘情愿，仅仅是在上级政府的推动下，为转移而转移，被动地向社会组织转移一些利益较小的职能，致使转移的项目“含金量”不高。思想僵化、利益固化成了社会组织承接政府职能转移的一大障碍。

（二）政府与社会组织在社会治理中责任边界不清晰

从全国范围内来看，早在近20年前，我们就明确提出政府职能转移的战略目标，期间虽然进行了多次行政体制改革，但是，对于各级政府的职能一直没有一个清晰的界定，政府职能转变也没有取得实质性的的进展，对政府该做什么、不该做什么，一直缺乏明确界定。这就导致了政府与社会组织的职能配置边界模糊，政府在向社会组织职能转移的过程中不可避免地带有随意性：对于不能为自身创造利益的职能，或者履行有难度的职能，政府往往会交给社会组织承担；而对于有利可图的职能或比较好履行的职能，则垄断在自己手中。政府与社会组织责任边界模糊，在一定程度上限制了社会组织承接政府职能转移的空间。

（三）政府在社会治理中越位、缺位、错位

在国家治理现代化背景下，社会治理不再是政府一家的事，而是全社会的共同行为，政府、市场、社会应当协调承担社会治理职能。但是，和全国一样，在宿州市的社会治理过程中，政府仍然扮演着主要角色，再加上长期存在的“政社不分”等现象的存在，政府做了大量的“不该管、管不好、管不了”的事情，越位、缺位、错位现象非常突出，制约了“政府主导、社会协同、公众参与”的社会治理格局的形成。这是造成宿州市社会组织承接政府职能转移困境的体制性障碍。

（四）社会组织因自我发展能力缺失而导致公共服务能力不强

目前，宿州市政府推进政府职能转移的力度不可谓不强，但从政府到社会比较关心的问题是，社会组织是不是有足够的能力承接这些服务，即是否能“接得住、管得好”。

在宿州市这样的经济社会相对落后的地区，社会组织自我发展能力不足的问题非常突出。主要表现在：

首先，社会组织的发展缺乏制度保障。由于社会组织具有自发性、志愿性和自治性等特性，所以，社会组织要想健康发展，必须构筑起基本制度和规范，以确保社会组织在自身运作、财务信息公开、内部监督等方面有法可依、有据可循，否则，就会导致内部运作的混乱。而宿州市社会组织的发展恰恰处于制度缺失状态。制度保障的缺失限制了宿州市社会组织自我发展的能力。

其次，社会组织自我“造血”能力不足。高素质人才是提升社会组织自我发展能力的关键。而宿州市社会组织人才极度缺乏，自身“造血”能力不足，限制了社会组织自我发展能力的提高。在调研中，不少社会组织负责人都表示，缺乏专业性人才是制约社会组织承接政府职能转移的一大障碍。据有关部门负责人介绍，目前宿州市的社会组织从业者，拥有社会工作资格证书者可谓是寥寥，据有社会工作教育背景的更是少之又少，而且年龄老化严重，有相当一部分社会组织在靠离退休人员支撑着。[8]专业能力低下、管理与技术队伍力量薄弱，时社会组织在发展过程中面临着后劲不足的窘境。

再次，社会组织内部治理不完善。宿州市的社会组织普遍没有建立起现代社会组织的治理结构，不同程度地存在着运行机制不畅、财产关系混乱、内部管理松弛等问题，规章制度形同虚设，损害了社会组织的形象，导致社会组织发展缓慢，自我发展的能力严重不足。

社会组织因自我发展能力缺失而导致的公共服务能力不强，使社会组织在承接政府职能转移时心有余而力不足，政府职能转移存在着“接棒难”的现象。

三、化解社会组织承接政府职能转移困境的对策思考

从以上分析可以看出，宿州市社会组织承接政府职能转移难成因复杂，既有社会组织自身的原因，也有外部因素的作用。因此，化解社会组织承接政府职能转移的困境是一个系统工程，需要政府、社会组织和社会公众三方共同努力，才能够让社会组织顺利承接政府公共服务职能的转移,实现公共服务的合理、高效供给。

（一）着力推进政府职能转移的制度化

要保证社会组织有效承接政府职能转移，关键在于宿州市党政领导干部，能不能在思想上接受社会组织，在政治上认可社会组织，从而切实树立起与国家治理现代化相适应的的政府治理理念。而这种理念要在宿州市的地方治理中得以贯彻落实，说到底，还是要靠制度，因为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[9]所以，社会组织承接政府职能转移要尽快走向成熟，离不开一整套相关制度的支撑。为此，要从以下方面着力推进政府职能转移的制度化。

第一，通过制度明确界定政府职能的范围。这是宿州市政府职能转移的前提和基础。在治理创新过程中，如果政府职能的范围不清晰，政府和社会的关系也就难以理顺，政府“越位”和“错位”问题就无法得到根治，政府转移职能的随意性也就无法得到消除。为此，我们要进一步调整、完善权利清单、责任清单，指导协调各部门梳理出更多政府可转移、社会组织可承接的职能，以对《指导目录》进行调整充实。要引导社会组织的前期参与，参考社会组织的职能定位，梳理出更多适销对路的项目，进一步提高《指导目录》的针对性和有效性。

第二，建立联席会议制度。建立市政府职能向社会组织转移工作联席会议，由市政府分管领导牵头，成员由市编办、市民政局、市财政局、市法制办、科协、工商联及列入实施职能转移的单位负责人组成，定期召开联席会议，商讨和解决所遇到的问题，打破部门分割，破除社会组织承接政府职能转移的体制性障碍，并形成支持社会组织承接政府职能转移的强大合力。

第三，建立年度考评制度。把转移主体在政府职能向社会组织转移后，对承接转移职能社会组织的监管情况、业务培训和工作指导情况等作为年度考评的重要内容。

（二）着力加强社会组织承接能力建设

在一定程度上说，社会组织发育不健全是导致宿州市社会组织承接政府职能转移能力不足的重要因素。因此，宿州市要推动社会组织承接政府职能转移，政府和社会组织都要致力于提高社会组织的承接能力。

首先，就政府来说，要加大对社会组织的支持力度。目前重点应做好三个方面的支持工作：

第一，要扩大政府财政投入，为社会组织的发展提供坚实的物质基础。现阶段宿州市社会组织发展的面临的最主要困境就是资金投入不足，致使一些社会组织无法正常开展活动，更无法形成有效承接政府职能转移的能力。所以，政府要支持社会组织的发展，首先就要加大对社在人力资源的配置方面应当给予社会组织一定程度的保障会组织的资金投入。为此，可以通过政府的直接拨款、转移支付、购买服务等多种渠道为社会组织发展注入资金。

第二，要建立和完善科学的社会组织人才培育机制，为社会组织的发展提供人力资源保障。人才是社会组织生存和发展的第一位的要素。但由于社会组织具有非营利性、志愿性等特性，决定了其对于人才的吸引力无法与政府、市场部门相抗衡，在宿州市这样的欠发达地区更是如此。因此，市政应尽快制定实施政策性激励措施，吸引优秀人才服务于社会组织，优化社会组织人才队伍。

第三，要加强对社会组织的监督。目前宿州市社会组织社会认知度低、公信力不足，政府部门“重登记轻监管”是一个重要原因，因此，必须加强监管力量和执法机构建设，以促进社会组织规范化发展。

另一方面，还要加强社会组织承接政府职能转移的事中事后监管。编办、民政局、财政局等部门要对社会组织承接转移职能的履行情况，以督促社会组织正确履行职能。对于在行使职能中牟取不正当利益，对公共利益造成损害的行为，应依法严肃查处，并及时收回所转移职能。

其次，就社会组织来说，要加快推进自身建设，不断培育和提高自己承接政府职能转移的能力。目前要重点做好两个方面的工作：

第一，要以高质量的服务带动自身公信力的提搞。社会公众的认同是社会组织要得到持续健康发展的必要条件。为此，社会组织就必须注意提升自己为社会公众提供高质量的专业化公共服务的能力。因此,社会组织应从自己的优势出发，着力提升为社会提供个性化服务的能力,以高质量的服务赢得社会公众的认同，从而带动自身公信力的提高。

第二，拓宽融资渠道，提高筹措资金的能力。社会组织在拓宽接受社会捐赠的渠道，多争取政府支持的同时，还应当把重点放在增强自我发展的能力上，通过自身生存、发展能力的提升来取得业务的拓展，进而取得稳定的资金来源。要着力提高自己的项目策划和开发能力，通过不断创新，重点打造一批有影响力、并为市民乐于接受的有偿服务项目，在提供有偿服务中实现创收，以取得自我发展所需要的资金。

第三，构建有效的自律机制，以增强社会公信力。和全国一样，宿州市社会组织的公信力不高、筹资能力不强,在很大程度上与自律机制的缺失有关。为此，社会组织要不断完善自己的治理结构，健全以章程为核心的内部管理制度，形成开放透明、管理规范、运行高效的现代社会组织法人治理结构，使决策、执行、监督三个环节相分离。要坚持非营利性原则，推行服务承诺制，增强诚信和守法意识，自觉接受社会监督，提高社会公信力；同时，要建立透明的财务运作制度，尤其是社会慈善资金的流向和用途,要主动予以公开。可以把年度报告在自己的官方网站等平台上及时予以公示；对于资金用途和流向，也及时向捐赠人汇报。此外，为了消除社会公众的疑虑，社会组织更是要主动接受审计部门、捐赠人、服务对象以及社会公众的监督与质询。

（三）着力营造社会组织发展的良好社会氛围，引导公众提高对社会组织的认可度

社会组织除了要练好“内功”以外，还要有效利用各种形式和手段宣传自己，以此让社会公众了解自己，认同自己。而党和政府也应该利用新闻媒体，进行公民意识教育，引导公众提高对社会组织的认可度和接纳度,逐步培育公民“有需求、找组织”的意识，努力营造社会组织承接政府职能转移、参与社会治理的社会氛围。

为了提高社会公众对社会组织的认可度，还必须强化社会公众对社会组织的监督。社会组织所提供的社会服务好不好，社会公众最有权力评价，因为社会公众是社会组织所提供公共服务的直接享用者。因此，强化公众对社会组织的监督,能够提升公众对社会组织的认知度和认可度。为此，在社会组织在每年的年检工作中，要向管理部门提交年度报告，在报告中如实反映自己的内部管理、财务状况、业务活动等，由主管部门向社会公布，以便于社会公众监督；建立社会组织服务信息公开制度，社会组织的服务项目、服务标准、收费情况等要向社会公开公示，接受社会公众监督。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16，（2）.

[2]宿州市政府向社会力量购买服务实施办法[EB/OL].（2014-07-18）[2016-08-24].http://www.yqczj.gov.cn/DocHtml/184/99/12/0012045 6.html.

[3]宿州市政府向社会力量购买服务指导目录[EB/OL].(2016-06-12）[2016-08-24].http://szczj.gov.cn/sitecn/zhglzcfg/19738.html.

[4]廖鸿，石国亮，高成运，许昀.通过社会组织管理制度改革推进现代社会组织体制建设[J].行政论坛，2013，（6）：66-67.

[5]宿州市社会组织管理局.宿州市社会组织发展情况概要[EB/OL]. (2014-12-12)[2016-08-24].http://www.sznpo.com/.

[6]宿州市第一批市级政府权力清单和责任清单目录[EB/OL].（2015-01-04）[2016-09-18].http://www.laosizhou.com/html/36109. html.

[7]访谈记录，宿州市XXXX助学中心负责人许某、宿州市XXXX公益宣传中心负责人陈某等/2016.2.6/宿州市社会组织服务中心.

[8]访谈记录，宿州市社会组织管理局负责人李某/2016.2.6/宿州市社会组织服务中心.

[9]邓小平文选（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1993.333.

安徽省党校系统2016年度重点课题项目“宿州市推进社会组织承接政府职能转移问题研究”（QS201624）

夏红莉（1964-），女，安徽宿州人，学士，教授，主要从事中国特色社会主义理论与实践研究；张海水（1973-），男，安徽宿州人，硕士，讲师，主要从事经济与社会管理研究；祝中原（1972-），男，安徽宿州人，学士，讲师，主要从事经济与社会管理研究。