独立学院贫困生资助政策绩效分析及对策

王立军+龚敏

摘    要： 独立学院贫困生资助政策从2007年实施至今已九年，一方面，资助政策的实施有力地保障了贫困生接受教育的权利，最大限度地实现了教育的公平，得到了社会、家庭的高度赞誉。另一方面，在资助政策的实施中发现了一些问题，如贫困生资格的认定、资助对象的贫困程度分类等问题，导致资助政策的期望绩效与理论及实践诉求大相径庭，成为资助政策实施过程中必须突破的瓶颈。

关键词： 独立学院    资助政策    实施绩效    对策建议

实现教育公平是人类社会亘古不变的价值目标，尤其是在知识经济时代的今天。独立学院资助政策的确立、变迁与完善，正是人类社会追求教育公平的体现。如何进一步解决独立学院资助政策实施的瓶颈问题，构建科学合理的资助政策体系，关系到教育公平的实现与政策的价值诉求。

一、江苏大学京江学院学生资助工作介绍

江苏大学京江学院从1999年成立以来一直都是依托母体办学，因此，江苏大学京江学院的资助管理工作是按照江苏大学学生资助管理工作相关条例操作进行的，隶属于江苏大学学生工作处下的资助管理科。直到2011年《关于成立江苏大学京江学院资助管理中心的通知》[江京院（2011）2号]的颁布，江苏大学京江学院的学生资助管理工作才真正独立开展相关资助工作，中心结合学院实际，颁布实施了《江苏大学京江学院家庭经济困难学生认定工作暂行办法（试行）》（江京院[2011]43号）、《关于开展2014-2015学年家庭经济困难学生认定工作的通知》（江京院[2014]38号）相关文件，制定了相关实施细则，并且建立了贫困生相关数据信息库和个人档案，进一步规范和完善了学院资助管理工作，初步形成了具有奖、助、贷、勤、免、补的资助体系，分为国家、社会、学院三个层面的资助。

以江苏大学京江学院2014年资助工作为例，2014年，江苏大学京江学院在校生9497人，贫困生1398人，约占全院在校人数的14.72%。其中家庭经济特别困难的为314人，占贫困生总人数的22.46%。2014年学院资助工作发放国家助学金114.35万，国家励志奖学金74万，勤工助学金17.1516万，特困生补助金6.34万，学费减免金41.5万，社会捐赠3万元，共计256.3416万，资助人数达1538人/次，其中家庭经济困难学生资助人数为1138人，占全院经济困难人数的81.4%①。总体来看，各种类型的资助政策均对高校贫困生起到了很大的帮助，资助作用明显。但是也存在现行各类型资助政策的对象并没有完全限定在贫困生内等问题。

图1  2014年京江学院学生资助情况表

二、江苏大学京江学院学生资助政策实施问卷调查及分析

为了进一步了解京江学院学生资助政策的实施情况，依据资助理论的内涵，以四个不同的维度及影响因素为基础，设计调查量表，具体为资助的本质、资助的条件、资助的过程及资助政策的绩效，其中前三个可以概述为资助活动，第四个资助政策的绩效是本文所研究的重点内容，所以本文又将资助政策的绩效细分为：资助政策的救济性、资助政策的发展性、资助政策的差异性、资助政策的可感性和资助政策的联动性。为了使得量表设计更加合理，本文量表中的题目参照通用量表形式，史秋衡、魏新婷和苗深花等在学生工作的调查研究中，已使用类似的量表，所以本文的问卷本身已经经过了实践的检验，并得到了普遍认可。经过题目筛选，本文最终确定了资助活动的12个题目，资助政策绩效20个题目，加上被调查学生的基本信息5个题目。量表问卷的发放对象群体为江苏大学京江学院的本科生、教师、学生家庭及社会相关人士，共发放问卷量表2000份。为了提高调查质量，以學生为主的问卷量表通过各学院辅导员分发给各自所带学生，量表问卷在年级和专业之间分布都比较均匀。问卷回收并经过筛选，有效的为1934份，问卷有效率非常高。经过对量表的录入与整理，本文首先对量表的信度进行检验。检验信度的信度系数有很多种，本文仅需要考虑学习观量表中资助活动与资助政策绩效的各个项目之间是否具有一致性，即内在信度。内在信度的指标用Cronbach α信度系数来评价，使用SPSS 19.0对量表数据进行检验，得到数据如表1所示。从表中可以看出，信度系数Cronbach α都大于0.7，表明本文设计的量表信度是可以接受的。

量表的效度系数，本文主要使用KMO和Bartlett检验，经SPSS 19.0计算得到数据结果如下表1。其中取样足够度的KMO度量系数分别为0.883和0.701，均表现出较好的效度，而Bartlett伴随概率Sig都显示为0.000，小于0.01的显著性水平，所以拒绝Bartlett球度检验的零假设，认为本文的变量满足进一步分析的要求，结合被解释的方差贡献率分别达到89.802%和86.615%，说明量表的效度是比较好的。

表1  江苏大学京江学院学生资助情况量表信度与效度检验情况表

注：“-”表示不需要计算的值。

1.学生资助政策实施的满意度情况。

问卷中对学生资助政策实施的满意度设置了相关的问题，分别对各相关主体进行了调查，其满意度情况如图2所示。

图2  学生资助政策实施的满意度情况

从图2可以看出，总体上对于学生资助政策的实施满意度是较高的，特别是在学生工作一线的学校，应该将资助工作做到尽量满足贫困学生资助的要求。但是，从学生资助政策涉及的各个主体可以看出，其利益相关者较多，需求和目的也不尽相同，学生资助政策本身可能还存在缺陷。

2.学生资助对象认定问题的调查。

从学生资助政策实施的满意度看，尚不能满足所有人的需求，而对学生资助工作的不满意，比较明显的问题是学生资助对象的认定，因为做好独立学院资助对象贫困生的认定工作是落实资助政策、实现教育公平的前提和基础。本文将学生资助对象的认定过程中可能存在的问题设置为：①政策没有规定具体的贫困线;②贫困学生的判定指标不明确;③贫困认定流程不合理;④提供的贫困证明不真实;⑤伪贫困生的家庭经济状况一般同学无法调查和了解;⑥对班级贫困生的认定和档次评判的最后发言权不合理。从调查的实际结果来看，具体如图3所示，后面三个问题构成了学生资助对象认定中存在问题的主要原因，39%的调查对象认为，伪贫困生的家庭经济状况一般同学无法调查和了解是学生资助对象认定过程中最主要的问题。比较值得重点关注的是，31%的调查对象认为贫困生提供的贫困证明不真实，这个问题在实际中确定普遍存在，涉及的是相关制度完善方面的问题。

图3 学生资助对象的认定问题调查情况

三、江苏大学京江学院学生资助政策实践中的问题及对策建议

依据江苏大学京江学院学生资助工作开展的实践经验积累与实证调查分析，目前资助工作的主要问题集中在以下方面：

1.学生资助政策本身存在的缺陷。

评价任何一个政策的好坏，不仅要看制定政策的前提和落脚点是否符合事物发展的客观规律，是否解决了当前面临的复杂环境问题，实现了效益的最大化，而且要看政策执行实施的相关程序及实施方案是否经过了反复的论证推敲，并且需要对可能出现的问题有预测，同时提供可选的解决方案。特别是教育资助这样对国家、社会、家庭有深刻影响的政策，更应该谨慎，反复调研论证，才能防止因对问题预估不足带来的巨大损失。

2.学生资助政策执行实施缺乏相关法律法规与制度的保障。

前面我们已经探讨过，目前高校学生资助政策大多出自中央政府的各个主要职能部门，如教育部、财政部等部门，通过指导意见或者试行方案的形式下发到各省，然后由各省的相关职能部门教育厅、财政厅等机构根据中央文件精神发布相关文件通知下发到辖区的所有高职院校执行，各个高校根据实际情况制定实施细则进行相关操作，而相关法律上的立法依据却严重滞后甚至缺失，特別是独立学院的资助政策尤为如此。一方面，让政策执行实施的相关部门感觉政策本身存在随意性，缺乏严肃性、规范性;加之政策实施过程中的相关权利义务关系不清楚，容易出现推诿、踢皮球、暗箱操作等现象，导致资助政策执行出现偏差（如征式政策执行、观望式政策执行、附加式政策执行、替代式政策执行、残缺式政策执行等），从而达不到政策的预期效果。另一方面，对于资助政策的受益主体困难学生来说，除了按照学校的相关资助政策获得既定的资助外，没有任何“讨价还价”的可能，一切只能无条件接受，对于维护自己相关权益的申诉程序、机构等不得而知。这样让资助主体完全丧失了本应有的主体资格，无形之中增加了贫困生对国家资助政策的不解或者误解的情况。

3.学生资助政策执行实施主体的目标大相径庭。

独立学院资助政策执行实施的过程中，资助体系涉及的相关主体有独立学院、贫困生、银行、政府部门及社会助学力量。其中独立学院是执行主体，贫困生是直接受益者，银行是资金供给保障，政府部门是政策的源头，社会力量起到补充和帮助作用。就目前独立学院的学生资助体系，主要资助方式基本都一致，均是由政府财政和银行来承担，由学校直接执行实施如贷款资助的整个流程。中央政府作为政策的制定者，在政策施行中是最重要的推动力，但没有具体直接的执行对象，地方政府相关部门面对财政压力和学生资助工作的政绩权重比较低，但是一旦贷款的学生毕业后不能如期还款，政府就要承担相应的风险责任，所以许多地方政府部门可能会不重视贫困生的资助，出现怠慢及不作为的现象;就银行而言，其工作的核心是保证社会经济生活的稳定，在保证收支平衡的前提下实现盈利，因此银行通常会附加许多苛刻的贷款条件。像京江学院这样的独立学院作为资助体系整个过程的最终执行者，在接受政府部门行政监督的同时，还要完成大量的、繁琐的学生工作，并且要与缺乏积极性的银行合作，以获得资助资金。显而易见，在竞争环境日趋激烈的背景下，贫困生的资助工作显然不是影响独立学院自身发展的关键因素。贫困学生作为被动接受资助的受益者，在整个资助体系过程中是没有反馈渠道的，因此处于一种比较被动的状态。社会资助力量在整个资助体系中处于辅助地位，他们的加入完全是因为对社会的责任和感恩。综上分析可知，学生资助政策的执行实施自身存在着不统一、难协调、效率低等问题。

4.资助主体单一，社会力量参与不足。

显然，贫困生问题属于社会问题范畴，需要社会力量的共同关注和积极参与，从京江学院学生资助金的分布情况来看，政府一直是资助资金的主要来源，社会力量参与资助一直是学院的短板，甚至可以忽略不计。据了解，目前有些独立院校虽然有社会参与的力量，但大部分是因为继承了母体学校的相关社会资源。独立学院社会力量参与不足的因素主要是独立学院建校时间较晚，培养的人才积累不足，社会效益的潜力还没有发挥出来。另外，社会对独立学院的了解不足，以及在资助独立学院学生方面存在错误的理解，认为独立学院学生的家庭经济情况都较好，不存在贫困生这类群体。这些因素最终导致目前社会力量参与资助独立学院学生的局面举步维艰、困难重重。国家财政经费投入不足，加之独立学院贫困生高昂的学费，而且贫困生的规模逐渐加大，如何开拓资助参与主体，唤醒社会力量的参与资助，是今后独立学院资助工作要着重考虑的问题。

5.独立学院资助对象的认定程序缺乏操作性。

做好独立学院资助对象贫困生的认定工作是落实资助政策、实现教育公平的前提和基础。江苏大学资助管理中心虽然依据《江苏省高等学校家庭经济困难学生认定工作暂行办法》（苏教财[2007]38号）文件精神，结合本学院的实际制定了贫困生认定的相关实施细则，如学生如实填写《江苏大学京江学院学生及家庭情况调查表》、《江苏大学京江学院家庭经济困难学生认定申请表》。其中《江苏大学京江学院学生及家庭情况调查表》需由父母或其法定监护人签字，并经家庭所在地乡、镇或街道（或县级）民政部门加盖公章。以京江学院为例，资助工作以年级为单位，辅导员任所带学生组的资助组长，几个班选取学生代表组成认定评议小组。贫困生资助评议小组需要统筹考虑学生的家庭收入情况，明确学校的认定标准，清楚学生的日常消费情况及影响其家庭经济状况的其他因素，进行翔实认真评议，最终确定本年级各档次的贫困学生资格。据了解，京江学院在资助工作实施的实际操作过程中经常发现贫困生认定失误的情况：首先是因为提供的贫困证明不真实，有些学生凭借家庭社会关系，得到相关部门的印章并非难事。由于“山高皇帝远”，相关部门也无从考证。其二，伪贫困生的家庭经济状况一般同学无法调查和了解，其利用班级同学之间的私交，很快能获得班级同学的同情和认可。最后，对班级贫困生的认定和档次评判有最后发言权的辅导员，因为对他没有直接的利害关系，同时能得到学生的拥护和爱戴，建立起良好的师生关系，便于班级的管理和引导。所以经常会出现睁一只眼闭一只眼的做法。资助管理中心只能根据评议结果、相关证明做出判断。所以，关于贫困生的认定工作一直是资助工作的重点和难点。如何科学地对贫困生进行认定成为建立和完善独立学院资助体系必须要突破的瓶颈。

6.独立学院资助工作的内涵拓展问题。

目前，政府、社会、高校对于学生资助政策的理解、资助工作的认识存在误区，包括国内大部分高校长期从事学生资助管理工作的工作人员，他们普遍认为资助工作就是简单地解决贫困生的经济困难，仅仅限于货币意义上的经济扶助，在为了弥补教育资源不足建立的独立学院资助工作表现中尤为严重。存在误识的一个重要影响因素是独立学院的定位就是为了培养应用技术性人才，认为只要贫困生能够顺利完成学业，拿到本科文憑，那么资助工作就达到了其实施的效果，以致使学生资助工作流于形式，把它当做一项工作来完成。与此同时，主要受益方贫困生把资助扶助工作简单理解为国家、社会、学校应做之事，把获得资助资金当做解决家庭经济困难负担，自己能够交上学费完成学业为唯一目标和动机，而伴随贫困生的心理健康问题、就业创业问题、综合素质培养问题、感恩教育问题等却一再被忽视和抛弃。因此，如何让独立学院资助工作成为教书育人的重要抓手，成为承担思政教育的又一个重要阵地，是各个独立学院资助工作面临的又一个重要议题。

总而言之，独立学院的学生资助工作除了上述问题之外，可能还存在资助资金匮乏、资助过程缺乏监督、结果无反馈、工作人员对于资助政策的理解还不到位、资助政策面临的环境变迁等不利因素影响方面的问题。所以，独立学院贫困生的资助政策能否真正落实到位，资助工作能否深入人心，还需要各方共同努力，开拓创新，用全新的视野，站在时代的前沿慎重待之、谨慎思之。

注释：

①江苏大学京江学院财务处.学工处资助管理科.2014.

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江苏大学人文社科基金《大学生学业规划理论与实践研究》（编号：1251340001）。