国家级青少年体育俱乐部规范化研究

王清梅，钱俊伟，史 健，刘传海



国家级青少年体育俱乐部规范化研究

王清梅1，钱俊伟2，史 健1，刘传海1

目前青少年体质健康状况不容乐观，党和政府频繁发文对青少年体育工作高度重视，社会组织管理体制改革方案逐步启动，政府购买公共体育服务全面展开，青少年体育俱乐部的社会影响与日俱增，亟待对青少年体育俱乐部的规范化进行再研究。文章分析了中国青少年体育俱乐部面临的主要问题，并借鉴国外体育社会组织发展的经验，归纳了俱乐部自身、行政管理部门规范化建设的重点路径：专业化、市场化、结盟化、实体化。提出了破解俱乐部结构失衡、扶持示范性俱乐部建设、扶持退役运动员创建青少年体育俱乐部、完善俱乐部行业治理体系等规范化创新方向，力求为青少年体育俱乐部中长期发展规划提供理论支撑。

国家级；青少年；体育俱乐部；规范化；研究

2016—2020年是中国全面建成小康社会、基本实现现代化的关键阶段，是体育事业全面发展、实现体育强国梦的关键时期[1]，也是创新青少年体育发展理念、推动青少年体育俱乐部工作快速发展的重要战略机遇期。为贯彻党的十八届三中全会关于“强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健”的要求，顺应体育社会组织建设与改革的有利历史条件[2]，统筹规划青少年体育俱乐部中长期发展的各项任务，努力解决制约青少年体育俱乐部发展的主要矛盾和突出问题，着力实现青少年体育俱乐部工作增加数量、提高质量、调整结构、扩大服务的发展目标，需要对中国青少年体育俱乐部的规范化运营进行研究[3]。青少年体育俱乐部（以下简称俱乐部）是由政府主导，体育彩票公益金资助，依托各级各类学校、体校、体育场馆、社区和基层体育项目协会等社会体育资源，以培养青少年体育兴趣、爱好和终身体育锻炼习惯，传授体育运动技能，发现、培养体育人才和普遍增强青少年体质为主要目的的社会化、公益性体育组织[4]。俱乐部是青少年体育组织的核心力量，也是推动青少年体育事业向前发展的重要力量。

1 青少年体育俱乐部实现规范化的现实背景

1.1 政府的政策与制度

党和国家历来对青少年体育工作高度重视，寄予厚望。1995年颁布的《中华人民共和国体育法》第1次从国家法律的高度明确了“国家对青年、少年、儿童的体育活动给予特别保障”。2007年中央7号文件首次把青少年体育工作在现代化建设全局中的重要战略位置提升到一个新的高度，把增强学生体质作为教育的基本目标，而且中央的文件明确规定，要每天锻炼1小时，上好体育课。2009年《全民健身条例》第二十一条提出根据学生的年龄、性别和体质状况，组织实施体育课教学，开展广播体操、眼保健操等体育活动，指导学生的体育锻炼，提高学生的身体素质，学校应当保证学生在校期间每天参加1小时的体育活动[5]。2011年《全民健身计划（2011-2015年）》提出要切实加强青少年体育，积极开展课余体育训练，倡导科学、健康的体育健身和生活理念，办好各级各类体育学校、体育传统项目学校，加强青少年体育俱乐部、青少年校外体育活动中心和营地建设[6]。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健[7]。2014年10月国务院印发了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，涉及青少年体育6项内容。最重要的是“实施课外体育活动锻炼计划，每个学生掌握一项运动技能，学校体育场馆向社会开放”。国务院从2007年到2014年接连发文，党和政府对青少年体育工作的关注超乎寻常。

1.2 国家对社会组织管理体制改革方案逐步启动

随着党的十八届三中全会的召开，新一轮政府机构改革拉开序幕，随着政府机构改革的深入，政府职能转变的步伐也将进一步加大，社会组织的管理模式也将发生较大转变，从一元管理模式向多元分类管理模式发展。青少年立足“五个依托”创建，并且具有社会主义公益性特征，是今后国家倡导并引导发展的旨在广泛开展青少年日常体育活动的社会组织。目前，国家民政部对青少年体育俱乐部的身份定位是民办非营利企业，是体育社会组织中最为庞大的群体，俱乐部是青少年体质培养的地方，它的发展再次成为新时期中国青少年体育系统中的一个重要议题。

1.3 中国青少年体质健康状况不容乐观

青少年课业负担日益繁重，锻炼时间严重不足，影响青少年体质健康，引起社会多方关注。根据1985年、1991年、1995年、2000年、2005年、2010年全国学生体质与健康调研以及2012年、2013年青少年体质健康的抽测数据，中国青少年体质健康依然面临严峻的形势，超重和肥胖检出率依然居高不下，视力不良检出率继续上升，并出现低龄化倾向。体质仍然持续下降的现象，未来10年内，高血压、高血脂、糖尿病、脂肪肝等青少年“富贵病”的发病年龄将大大提前，我们的青少年正在成为“手无缚鸡之力”的一代人，这将危及全民族健康素质[8]。

1.4 青少年体育俱乐部的社会影响与日俱增

随着青少年体育俱乐部数量的不断增加和其自身业务能力的不断加强，受益青少年的数量、范围也不断增加和扩大。截至2014年底，国家体育总局共资助创建包括国家级、省级、地市级和县级在内的青少年体育俱乐部共计5 033个；青少年体育俱乐部的年在训青少年数量达到2 373 839人，学生们在青少年体育俱乐部搭建的这一平台上参与体育活动或开展体育竞赛。青少年体育俱乐部成为普及青少年体育的重要途径，国家级青少年体育俱乐部中参加俱乐部活动的平均人数约为976人，受益青少年数量较为可观。

图1 青少年体育俱乐部的重要作用

图2 2000-2015年总局资助命名国家级青少年体育俱乐部情况

1.5 政府购买服务全面展开

购买俱乐部的服务将成为体育行政部门的重要举措，各级政府应将对俱乐部的评估结果作为政府向社会组织转移职能、购买服务的重要依据和条件。在发达国家，基本上都把青少年事业纳入公共范畴，国家把此作为投资对象，不由私人承担，多方面进行免费，即所谓“政府配餐，群众点餐[9]”。现在进行规范已经迫在眉睫，因为政府等各部门都在研究购买政策。政府购买青少年体育俱乐部服务已经是大势所趋，（1）俱乐部具有公益性，政府理应投资；（2）社会组织管理体制改革推进，社会组织承担服务供给的任务；（3）国际上购买青少年体育服务已经是普遍做法；（4）国内已有公共体育服务领域的成功经验。但是中国的青少年俱乐部尚不具备承担购买服务的资格。俱乐部要重视做到规范化，上接政策，下接地气，做好承接购买服务的条件。

2 目前青少年体育俱乐部面临的主要问题

2.1 总量不足、结构布局不均衡

国家体育总局自2000年起在全国推动俱乐部创建工作，各级体育行政部门克服困难，不断增加投入，一直保持有计划、稳步地发展和建设，总局累计投入近4亿元，地方配套近3亿元。截至2014年底，全国已创建了5 033所国家级俱乐部，1 128所省级俱乐部，609所地市级俱乐部，俱乐部数量与发达国家相比差距很大，而且结构失衡，整体呈倒金字塔结构。国家级俱乐部多，省市级俱乐部较少。其中，依托于各类学校创办的俱乐部超过60%；依托于各类体校创办的俱乐部达到20%；依托于体育场馆、社区和基层单项运动协会创办的俱乐部约占总量的20%，依托学校的俱乐部比例过高。目前，俱乐部是全国体育类民办非企业单位的主体，比例达到76%。由于受教育部门治理教育乱收费、教师绩效工资等方面因素的影响，很多依托学校的俱乐部工作开展很不稳定，直接制约了服务规模和质量的提升，可持续发展成为难题。

图3 2000—2015年各省（自治区）创建国家级青少年体育俱乐部情况

2.2 俱乐部配套政策法规建设滞后

俱乐部大部分是非营利性的民办非企业，然而在扶持和规范俱乐部发展的税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险等方面缺乏健全的政策规定。各地俱乐部在登记注册、业务开展、服务收费、税收减免、财政扶持等方面依然存在很多困难和障碍。俱乐部发展环境亟待改善，筹资和运营难度较大。与青少年体育俱乐部相关的三大条例《民办非企业单位登记管理暂行条例》《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》的相关修改议案已经提交全国人大讨论，修改草案正在拟定中[10]。

2.3 管理体制和运行机制需要完善

随着俱乐部数量迅速增加，各级俱乐部管理任务与体育行政部门管理人员数量间的不相适应等问题日益突出。青少年体育俱乐部开展业务工作必然需要一定数量的教练员、管理人员、财会人员等多个工种从业人员。从2013年全国青少年体育俱乐部中指导教师数量情况看，全国范围内的总量达到了16 871人。青少年体育俱乐部共计5 033个，平均每个俱乐部有指导教师的数量分别为3.4个，每个俱乐部会员数量达到443人，指导者与会员的比例为1：140.7（数据来源：国家体育总局青少年体育司《青少年体育年度统计报表（2013）》）。中国青少年体育俱乐部的指导者数量还不能完全满足俱乐部会员的需要，有必要加大俱乐部指导员队伍建设。

在俱乐部服务社会的绩效方面缺乏规范、标准和评估。“重创建、轻管理、无力管理或监管不到位[11]”的情况普遍存在。目前，只有四川、北京、广东、安徽、浙江、吉林、甘肃等省市加强了对俱乐部的规范化管理。造成俱乐部绩效水平不理想状况的原因也是多方面的，但关键还在于缺乏有效的监督评估体系。调查数据表明，接受业务主管部门（体育行政部门）评估的俱乐部有77.6%，接受依托单位评估的有39.5%，但接受具有资质的第三方进行评估的俱乐部只有11.8%。同时，还有高达11.8%的俱乐部从未接受过任何部门的评估。中国青少年体育俱乐部缺乏有效的监督评估体系，不利于俱乐部的经营和管理，是造成俱乐部绩效水平不理想的重要因素。

表1 俱乐部接受相关部门评估情况

注：全国按俱乐部依托类型比例抽样，有效样本299个。

2.4 俱乐部的整体发展实力有待提高

客观上讲，中国的大多数俱乐部在基础条件、内部治理、经营管理和社会评价等方面与发达国家相比还有较大的差距，还不能有效满足广大青少年的课外体育健身锻炼需求，在承接政府购买服务方面也有不小差距。根据各地了解的情况，有些俱乐部会员众多，普及和提高均衡发展，影响力不断增强，成效显著，已经有一些俱乐部开始承接政府的购买服务，积极承办或自办大型赛事、活动，发挥了品牌和示范效应；有些俱乐部却正好相反，举步维艰，甚至不再开展青少年体育活动。

表2 被调研的俱乐部服务学生的部分项目与内容列表

3 青少年体育俱乐部规范化的重点

3.1 俱乐部自身规范化建设发展

俱乐部自身应加强内部治理，建立现代法人治理结构，完善登记注册；打造专业化的经营管理团队，团队很关键，要懂管理和经营；全方位扩大为会员服务的核心能力，做实在的事，服务不分大小，主要是做，并且做到全方位；积极扩大生存模式——扩大社会融资模式；提升对外形象，加大宣传范围，争得各方关注，不可像从前一样忽略社区、家长等；完善内部制度建设，不能一切靠行政，靠指令；建立并完善合理的运行机制，当作企业来做。

3.2 俱乐部管理部门规范化建设

各级行政部门应采用管办评分的俱乐部管理体制，不能什么都管，重点应放在定政策、定标准、管引导，做好顶层设计；持续增大对俱乐部的经费投入，不一定是投到扶持经费，逐渐开发变成政府购买体系；改变模式，树立对俱乐部的客户意识；把建设实体化俱乐部作为重点；发挥青少年体育俱乐部联合会的作用，成为保护角色；探索政府购买俱乐部服务的运作模式；重视对俱乐部的绩效评估工作，可以依靠第三方，但行政管理部门必须有一定的评价。

图5 青少年体育俱乐部规范化重点的示意图

4 青少年体育俱乐部规范化的创新

4.1 破解俱乐部结构失衡，基层俱乐部发展不足的问题

结合转变职能、简政放权的新形势，转变工作思路。充分调动省市积极性，加强基层俱乐部建设。以扶持创建省级俱乐部行业协会为核心抓手，加快推动基层俱乐部建设发展。目标是省市级俱乐部行业协会争取达到30个。今后对基层俱乐部的扶持创建，让行业协会发挥更大的作用，配合基层体育部门做好俱乐部的行业管理。

4.2 抓精品、创品牌，创建扶持示范性俱乐部建设

发挥示范性俱乐部龙头作用。总局计划建设300个示范性俱乐部。使这些俱乐部能够在公共体育服务、承办和举办省级以上活动、竞赛，服务当地行业发展，体育后备人才培养，体教结合、服务社区等方面发挥引领示范作用。每个俱乐部每年资助10万元，3年1个周期，也是分两批。2016年命名资助150个，2018年重新评估认定，达到300个。

4.3 扶持退役运动员创建青少年体育俱乐部

《体育总局关于进一步做好退役运动员就业安置工作有关问题的通知》（体人字〔2014〕382号）明确提出“落实和完善创业扶持政策，对创办经营实体和接受退役运动员就业的创业项目，给予经营扶持”“大力支持退役运动员从事社团管理、社区体育服务、青少年体育俱乐部从事体育教练工作。整合青少年体育俱乐部资源，为运动员从事学校体育工作创造条件。”为贯彻落实总局要求，结合俱乐部工作实际，国家体育总局计划分两批资助退役运动员创建俱乐部。“十三五”期间总计资助创建200个。2016年100个，2018年100个。连续资助3年，每年每个俱乐部资助10万元。

4.4 创新完善管理制度，完善俱乐部行业治理体系

在大力扶持俱乐部行业协会建设的基础上，加快推进俱乐部市场化、结盟化、专业化、实体化建设。计划是研制相应的星级管理制度和评定办法，2016年—2017年试行，2018年正式实施。将星级俱乐部评定、培育、管理、制度建设等工作交给各级俱乐部行业协会来组织实施。

5 结 语

国家体育总局青少司应当积极推进俱乐部建立健全合理的法人治理结构，实现青少年体育俱乐部产权清晰、责任明确、运营有序、自我发展的良好局面，以符合服务需求的规范、成熟、高效的青少年体育俱乐部、青少年体育俱乐部协会类组织为对象，探索青少年体育服务的政府购买模式，建设服务购买平台。建立健全以绩效评估管理为核心青少年体育俱乐部评价体系和评价机制。推动省级、地市级和县级青少年体育俱乐部的绩效评估工作。

总局通过对青少年体育俱乐部进行规范化建设，全面提升青少年体育俱乐部发展水平，使青少年体育俱乐部成为青少年体育公共服务体系的骨干力量，初步形成规模适宜、布局合理、结构优化、普及与提高融通、体教有机结合的俱乐部发展体系[13]。建立财政为主、社会支持、全面覆盖、优质便捷的青少年体育俱乐部服务保障机制，基本形成政府主导、部门协同、行业管理、社会关注、民众认同、市场参与的俱乐部治理格局。到2020年，青少年体育俱乐部服务范围逐步扩展，能力与质量显著提升，社会影响力不断提高，青少年得到体育服务的机会明显增加。

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[4] 骆 雷，吕笑蓉，李益群.我国青少年体育俱乐部的发展现状研究[J].中国体育科技，2006（3）：40~43.

[5] 国务院.全民健身条例.中华人民共和国国务院令第560号，2009.

[6] 国务院.国务院关于印发全民健身计划（2011-2015年）的通知[Z].国发[2011]5号.

[7] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].2013-11-12.

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Research on the Standardization of National Youth Sports Clubs

WANG Qingmei1, QIAN Junwei2, SHI Jian1, et al

The physical health of the adolescents is not optimistic currently, the party and government attaches great importance to the work of youth sports by issuing documents frequently, social organization management system reform program gradually gets started, government purchase of public sports services is in full swing, youth sports club’s social influence is growing, then research is urgently needed for the youth sports club standardization. This paper analyzed the main problems of youth sports clubs, learned the development experiences of sports social organizations from foreign countries, summarized the key path of standardization construction related the youth sports club’s and the administrative departments: namely specialization, marketization, alliance, entity. This paper puts forward the direction of standardization innovation, which include breaking the imbalance of the club structure, supporting the construction of the model club, supporting the retired athletes to establish the youth sports club, perfecting the management system of the club and so on, in order to provide theoretical support for the planning of the youth sports club in long-term development.

National; Youth; Sports Club; Standardization; Research

1007―6891（2017）01―0005―05

10.13932/j.cnki.sctykx.2017.01.02

G80-053

A

2016-06-13

2016-06-17

国家体育总局2015年体育哲学社会科学规划项目青年项目，编号：2217ss15104。

1.北京科技大学天津学院，天津，301830；

2.北京大学体育部，北京，100871。

1.Tianjin College, Beijing University of Science and Technology, Tianjin, 301830, China;

2. Physical Education Department of Peking University, Beijing, 100871, China.