论我国主办侦查员制度之构建

2017-02-21罗彩荣

湖北警官学院学报 2017年1期

关键词：侦查员公安机关办案

罗彩荣

（湖北警官学院侦查系，湖北武汉430034）

论我国主办侦查员制度之构建

罗彩荣

（湖北警官学院侦查系，湖北武汉430034）

以落实办案质量责任终身制和突出主办侦查员办案中主体地位的主办侦查员制度是当前刑事法学研究的热点问题。构建主办侦查员制度对于提高公安机关执法公信力，建立具有中国特色的刑事司法责任体系，提升公安队伍战斗力，加强公安队伍规范化建设，具有重大理论和现实意义。当前构建主办侦查员制度在法律法规、体制机制和操作落实层面均存在一定的障碍。严格规范的遴选机制、行之有效的考核机制、科学合理的监督问责机制和与责权利相一致的职业保障机制是主办侦查员制度构建的重要内容。

主办侦查员；制度构建；办案责任；机制

主办侦查员制度是与我国当前人民法院主审法官制和检察机关主任检察官制相衔接的一项办案责任制度。在积极推进依法治国战略和全面深化改革的时代背景下，构建科学的、符合我国公安工作实际的主办侦查员制度，对于深化司法体制改革，建立具有中国特色的刑事司法责任体系，从源头上预防遏制冤假错案，提高公安机关执法公信力，打造高素质侦查员队伍，提升公安队伍战斗力，具有重大理论和现实意义。相对于较为成熟的主审法官制度和主任检察官制度，人们对公安机关正酝酿建立的主办侦查员制度关注较少，其研究尚处于探索构建阶段。基于此，笔者就如何构建我国主办侦查员制度进行初步探析，以期与各位同仁深入探讨，企望对这项制度的落地生根、发展完善有所裨益。

一、主办侦查员制度之内涵

党的十八届四中全会明确提出要“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制度，落实谁办案谁负责”。为了贯彻落实这一重大决定，2015年2月，中共中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，该《框架意见》提出了要“积极探索建立主办侦查员制度”，并对主办侦查员制度的实施及运行提出了原则意见。自此，“主办侦查员制度”进入了人们的视野，引起学者们的高度关注，并成为当今刑事法学理论研究热点问题。但何为“主办侦查员制度”?目前，众说纷纭，理论和实践均无统一认识。纵观已有研究成果，有以下代表性观点:

第一，侦查工作模式说。该观点认为，主办侦查员制度是指公安机关侦查工作以两人搭档为前提，以具备一定的业务条件为基础，确立由主办侦查员对所办案件承担主要职责的侦查工作模式及其考核管理规定。[1]

第二，侦查工作机制说。该观点认为，主办侦查员制度是一种以侦查责任制为核心的工作机制。[2]也有观点认为主办侦查员制度是指公安机关在依法履行刑事司法职能过程中，围绕落实主办侦查员办案责任和突出主办侦查员的地位作用而探索建立的一系列新型配套制度和侦查工作机制的总称。[3]还有观点认为，主办侦查员制度是指公安机关从建设法治公安的高度出发，在依法履行刑事司法职能过程中，围绕落实主办侦查员办案责任和突出主办侦查员在侦查办案中的地位作用而探索建立的一系列新型配套制度及侦查工作机制的总称。[4]

第三，侦查管理模式和侦查工作机制综合说。该观点认为，主办侦查员制度是指以搭档制为基础，以具备一定资质条件的侦查人员为牵头人，组成侦查团队，按照一定程序获得案件的侦查任务，享有该案侦查指挥权和开展侦查活动的全面自主权并对所承办的案件承担主要责任的侦查管理模式和侦查工作机制。[5]

纵观这些观点，尽管文字表述有差异，但存在以下共识:

第一，从业务属性角度来定位主办侦查员资质。关于主办侦查员职务定位问题，存在行政职务说和资格说之争。持行政职务说观点者认为，主办侦查员是一种行政职务，应参照公安机关执法机构警员职务设置主办侦查员职务序列，在县(区)级设立副科级、正科级主办侦查员，在地(市)级设立副处级、处级主办侦查员，在省级以上设立副厅级、厅级主办侦查员，并享受相应行政级别待遇。[6]持资格说观点者则认为，在现有的职务系列中已经有警官领导职务和警员非领导职务两个序列，参照公安机关执法机构警员职务设置主办侦查员职务序列做法，这不仅与当前《公务员法》《人民警察法》和《公安机关组织管理条例》相冲突，[7]而且也易异化、误读为向党和人民要待遇，[8]与设立主办侦查员的初衷相背。应从业务属性来对主办侦查员进行职务定位，担任了不同级别主办侦查员，也就取得了不同类型刑事案件主办资质，该种资质与行政职务不相关联。这种强调从业务属性来认定主办侦查员的做法，是对取得主办侦查员资质的侦查员的办案能力与执法水平的肯定和认同，突出了主办侦查员在侦查办案中的主体地位和作用。

侦查工作模式说认为主办侦查员应具备一定业务条件，侦查管理模式和侦查工作机制综合说认为主办侦查员应具备一定资质条件，这两者其实质上均是从业务属性角度来认定主办侦查员资质。实务中，从目前公安部在贵州省公安机关推行的主办侦查员制度试点做法来看，也是从业务属性角度而非从行政职务角度来认定主办侦查员资质。因此从业务属性来定位主办侦查员是多数人的观点。

第二，主办侦查员制度旨在突出主办侦查员在办案中的主体地位与作用。从性质上讲，公安机关是具有武装性质的国家行政机关和刑事司法机关，[9]具有治安行政管理和刑事司法双重职能。行政机关实行行政首长负责制，上令下行是其权力运行特征。我国依行政运行模式设置的公安机关，呈现出司法行政化特点。在打击一些重大、复杂、涉及面广的刑事犯罪，如黑社会性质犯罪、非法集资、毒品犯罪等，集体领导、团队作战的优势得到充分体现。但在侦查实践中，重大复杂刑事案件毕竟是少数，而犯罪情节较为简单、单一的盗窃、抢劫、诈骗等多发犯罪往往占大多数。侦办这些刑事案件并不需要大规模团队作战，办案人员个体作用往往被多头请示、层层汇报的僵化体制所掣肘，侦查员个人积极性被抑制，个体地位和作用难以充分发挥，办案效率远不能适应当前侦查工作的需要。正是认识到现行侦查体制的这种缺陷和弊端，自上世纪90年代以来，部分地方公安机为了调动侦查员主动性、积极性和创造性，从实际出发，尝试建立如“探长制”“搭档制”和“破案竞标制”等主办侦查员制度。相较传统的集体办案模式，在主办侦查员制度下，主办侦查员享有较大侦查权力，如指挥决策、采取强制措施和销案等权力。侦查工作机制说和侦查工作模式和侦查机制综合说均将突出主办侦查员在办案中的主体地位与作用，这也是设立主办侦查员制度的主要目的。

第三，主办侦查员制度的亮点是落实主办侦查员办案质量责任终身制。中共中央在《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案中，明确要积极探索建立主办侦查员制度，落实办案质量终身负责制。“谁办案谁负责、终身责任制”是主办侦查员制度的亮点。办案质量责任终身制，意味着主办侦查员对所办理刑事案件质量须终身负责，一旦其负责侦破的案件出现冤假错案等质量问题，主办侦查人员须承担相应的的法律责任，受到法律追究。探索主办侦查员制度，实行办案质量责任终身制，由办案者定案，由定案者负责，对于遏制避免冤假错案，提升办案质量意义深远。侦查模式说、侦查机制说和综合说也均以办案质量责任终身制为主办侦查员制度的核心内容。

第四，主办侦查员制度是由遴选、考核、监督问责、职业保障机制等多重机制构成的有机整体。从制度与机制的辩证关系来看，任何制度都是由具有内在联系、相互作用的系列机制构成，制度的性质决定了机制的组成结构，而机制的组成结构则反过来影响制度的运行与实现。与其他制度一样，主办侦查员制度是由遴选、考核、监督问责、职业保障等多重机制来构成，并以其来保障有序运行。侦查模式说、侦查机制说和综合说三种观点，尽管有的从静态、宏观角度将主办侦查员制度表述为侦查工作模式或侦查管理模式，有的从动态、微观角度将主办侦查员制度表述为机制，其实质是相同的，主办侦查员制度应由遴选、考核、监督问责、职业保障机制等系列机制构成，并保障主办侦查员制度的有序运行。

综上，笔者认为主办侦查员制度是指公安机关在依法履行刑事司法职能过程中，围绕落实主办侦查员办案责任和突出主办侦查员的主体地位作用而探索建立的一系列侦查工作机制的总称。

二、构建主办侦查员制度之必要性

（一）预防冤假错案，提高公安机关执法公信力的迫切需要

近年来，频频曝光的冤假错案，从湖北京山佘祥林杀妻案，到浙江杭州张高平、张辉叔侄杀人案，再到河北石家庄聂树斌杀人案，不断挑战着普通民众的公平底线。这些刑事错案最终因“亡者归来”“真凶出现”而得以纠正，受害者冤情得以昭雪。人们在庆幸“迟来的正义也是正义”的同时，也开始质疑办案机关执法公正性。毫无疑问，刑事错案带来的严重后果是不言而喻的，它不仅侵蚀了我们一直奉行的法治精神，扭曲了公平正义的法治灵魂，而且严重削弱了我国司法机关执法公信力，最终影响人们对法律的敬畏和信仰。为维护司法公正和弘扬法治精神，刑事法理论界和实务界开始关注刑事错案，刑事错案预防研究也逐渐成为当前我国刑事司法理论研究的热点问题。导致刑事错案原因和因素有很多，既有我国刑事立法不完善的原因，又有司法实践中执法者违法办案因素。有研究发现，绝大多数刑事错案发生在侦查阶段，其中多与刑讯逼供有关。[10]正如有学者所言，“每一起刑事错案背后，基本上都有刑讯逼供的黑影，可以说，尽管刑讯逼供并非百分之百地导致错案，但几乎百分之百的错案，都是刑讯逼供所导致的。”[11]刑讯逼供屡禁不绝，办案者职责不清，责任落实不到位，惩罚不严，查处不力是重要原因。主办侦查员制度中办案质量责任终身制，让办案人员不能、不想、不敢违法办案，这对于从源头上预防冤假错案发生，恢复公安机关执法公信力和权威，重塑人们的法律信仰，无疑具有重大现实意义。

（二）深化司法体制改革，构建中国特色刑事司法责任体系的必然要求

党的十八届四中全会对我国司法体制改革作出整体部署和安排，提出“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平与正义”。为了提高司法效率，保证司法公正，防止司法腐败，解决司法不公问题，人民法院、检察机关先后进行一系列改革，并出台了众多措施。其中，在明确责任方面，人民法院和检察机关分别实行了主审法官制度和主任检察官制度。这两种制度遵循了责任与权力相适应的法治原理，对保证司法独立、实现司法公正发挥了重要作用，并取得了良好的社会效果。为此，体现我国法治理念、权责明晰的刑事司法责任体系初步形成。相对于人民法院和检察机关的探索实践，公安机关积极探索建立的旨在落实办案责任和提升执法公信力的主办侦查员制度起步较晚。作为主办侦查员制度亮点的办案质量责任终身制，实质上是刑事司法中让“审理者裁判、让裁判者负责”的司法责任理念向刑事侦查领域的延伸，与检察官起诉责任和法官审判责任相互衔接，共同构成了我国刑事执法一体化责任体系的重要内容。至此，以“主办侦查员—主任检察官—主审法官”为核心内容的刑事司法责任体系构成了我国未来刑事司法责任制度框架，并为未来司法体制改革责任落实指明了发展方向。在全面深化改革和倡导依法治国的今天，各地公安机关积极探索试行主办侦查员制度，既是对全面深化公安改革的积极回应，也是构建我国特色的刑事司法责任体系的必然要求。

（三）激发队伍活力，提升公安队伍战斗力的必然选择

公安机关担负着巩固执政党地位、维护国家长治久安和保障人民安居乐业的重大政治和社会责任，是社会和谐、稳定发展的重要保障力量，迫切需要打造一支“召之即来、来之能战、战之能胜”坚强有力的战斗团队。当前，由于现行侦查办案行政管理模式和工作机制存在缺陷，侦查员权责不清，职责不明，赏罚无力，部分地方出现了“干多干少一样、干好干坏一样、干与不干一样”的不正常现象，极大地挫伤了广大侦查员工作的积极性和主动性，导致公安队伍战斗力下降。提高公安队伍特别是刑事侦查人员的战斗力，是新时期加强公安队伍建设的重要任务。有研究者指出，激励是通过调整外因来调动内因，使被激励者向提供激励者预期方向的发展过程。[12]其被证明是激发被激励者工作潜能、实现工作效能最大化的有效手段和措施。主办侦查员制度引入“能者上、庸者下、平者让”竞争激励机制，将那些政治素质好、业务能力强的优秀侦查员选拔到主办侦查员岗位，配之行之有效的职业保障机制，最大限度地调动其工作积极性、主动性和创造性。同时，通过发挥主办侦查员的引领和示范作用，激发广大刑侦民警的工作热情和积极性，形成人人参与、平等竞争、争当主办侦查员新局面，从而提高侦查队伍的整体素质，这对加强我国公安队伍建设，特别是提升刑侦队伍整体战斗力有重大促进作用。

（四）创新管理机制，加强队伍规范化建设的有效途径

推进公安队伍正规化建设，是提高公安队伍执法能力的重要战略决策。2005年，公安部明确指出公安队伍正规化建设是当前公安队伍建设的一项长期任务，并提出了“以科学发展观统领公安工作和队伍建设，以执法为民为核心，以改革创新为动力，以科技强警为支撑，以基层基础建设为重点，以队伍正规化建设为保证”的建设方针。公安队伍正规化建设是一项综合性、系统化工程。公安队伍正规化建设，不仅需要规范警容警纪，强化内务管理，培养公安民警优良作风和严格纪律，而且需要建章立制，坚持制度束警，用制度管人管事，建立行之有效的科学长效管理机制。如前所述，我国主办侦查员制度是由遴选、考核、监督问责、职业保障等系列机制有机构成，这些机制在保证主办侦查员制度良性运行的同时，也将有力地促进侦查队伍的正规化建设。

三、构建主办侦查员制度之障碍

（一）法律法规层面障碍

主办侦查员办案质量责任终身制是主办侦查员制度的亮点。既然要对所办理的刑事案件终身承担办案责任，那么与责权利相一致，主办侦查员办案时应享有较大的自由裁量权和临场处置权，如调查取证权、采取法定强制措施、查封、扣押、冻结、技术侦查、提请销案权等。同时，由于侦查权属于公权范畴，法无授权即禁止的属性决定了公安机关在行使这些权力时，必须遵循法定原则，依法进行。依法侦查原则要求公安机关依照法定程序进行侦查，否则其侦查行为因程序违法不具有正当性。目前，主办侦查员制度中主办侦查员应享有广泛权限的应然状态与现行法律规定实然状态相冲突。纵观我国2012年新修订的刑诉法和《公安机关办理刑事案件程序规定》(以下简称《程序规定》)之规定，大部分侦查权的行使须经县级以上公安机关负责人或办案部门负责人批准。如经公安机关负责人批准，可以进行侦查实验(刑诉法第133条)，可以进行解剖尸体(《程序规定》第213条)，可以对隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查(《程序规定》第217条)；向有关单位和个人调取证据，应当经过办案部门负责人批准，开具调取通知书(《程序规定》第59条)；在侦查过程需要扣押财物、文件的，应当经过办案部门负责人批准，制作扣押决定书；在现场勘查或搜查中需要扣押财物、文件，由现场指挥人员决定，但扣押财物、文件价值较高或者可能严重影响正常生产经营的，应当经县级以上公安机关负责人批准(《程序规定》第223条)，等等。从设立主办侦查员制度的初衷来看，主办侦查员的业务属性决定主办侦查员既不是公安机关负责人，也不是办案部门负责人。主办侦查员在行使这些法定侦查权时，须经公安机关负责人或办案部门负责人审批授权，这样就会出现权小责大，甚至无权有责的不正常现象，办案质量责任终身制形同虚设。刑事诉讼法和《程序规定》刚经历修订，有关侦查权的这些立法规定短期内是不会改变的，可以预见主办侦查员执法权运行与现行法律法规立法冲突将长期存在。如何实现二者之间的平衡，这是我们当前应思考的问题。笔者认为，主办侦查员制度是我们正在探寻建立的一项新制度，主办侦查员行权到底需要哪些权限，立法上给予何种范围的权力清单，对其认识也需要一个较长过程。当条件成熟时，刑事立法再作出回应，明确主办侦查员的法律地位，细化主办侦查员独立办案所需权限，彻底解决主办侦查员执法权运行与现行法律法规立法冲突问题。

（二）体制机制层面障碍

长期以来，我国省、自治区、直辖市以下主要侦查业务部门实行的是“条块结合、以块为主”的领导体制。在该种体制下，侦查部门组织管理采用的是行政首长负责制。不同级别、不同类型的刑事案件，往往由不同层次、不同地域、不同部门的行政领导来具体负责案件的侦破工作。如一般的毒品案件，往往由县(区)级禁毒大队负责人负责案件的具体侦破工作，而跨区域的特大毒品案件，多是由地(市)禁毒支队负责人甚至是省禁毒总队负责人负责案件的侦破工作。过去30余年的侦查实践，充分证明了该体制在打击刑事犯罪方面发挥着重要作用。主办侦查员制度实行的是主办侦查员办案质量责任终身制。从责任范围来看，首长负责制大于侦查员主办责任制，导致在实际工作中侦查员主办责任和领导责任难以区分。如何协调这两种机制，是我们建立主办侦查员制度必须面对的问题。笔者认为，可以借鉴检察机关主任检察官制和人民法院主审法官制成熟做法。在主任检察官制和主审法官制下，在具体案件的起诉和审判上，相关权力由过去的检察委员会或检察长、审判委员会或庭长让渡给承办案件的主任检察官和主审法官，赋予主任检察官和主审法官较大的独立办案权力，实行“谁办案、谁决定、谁负责”和“谁审理、谁裁判、谁负责”，改变过去“承办者无决定权”和“审者不判、判者不审”的不正常现象。由于公安机关具有国家行政机关和刑事司法机关的双重属性没有改变，所以侦查部门内部的日常组织管理仍采用行政首长负责制，主办侦查员与部门行政领导之间仍是行政上的领导与被领导关系，而在业务方面，过去部门行政领导在具体案件上的组织、指挥、决策等相关职权让渡给主办侦查员，减少过去侦查活动中办案人员多头请示、层层汇报的审批程序。部门领导更多是发挥协调、保障和监督作用，对主办侦查员独立办案权力的行使提供全方位支持。

（三）落实操作层面障碍

上世纪90年代，湖南怀化、上海市普陀区等地公安机关和广州市白云区检察院等检察机关，为充分调动侦查员工作责任心和积极性，尝试建立以落实办案责任为核心的如“探长制”“搭档制”“破案竞标制”等制度。这些改革虽取得一定成效，但大多无疾而终。究其原因，除了这些改革是地方公安机关或检察机关主导的，仅从现有的体制框架内进行局部改良外，还与这项改革密切相连的外部配套制度未能及时修改到位有关。如主办侦查员地位问题，国家对公务员实行分类管理，依照公务员现行的综合管理、专业技术和行政执法三种职位分类，无法找到具有刑事司法属性的主办侦查员的对应类别，导致直接后果是高于其他一般公务员的主办侦查员薪金报酬因欠缺法律政策依据无法保障到位。主办侦查员制度的设立是一个系统工程，牵一发而动全身。主办侦查员制度能否达到预期目的，除了与构成主办侦查员制度的遴选、考核、监督问责、职业保障等系列机制是否科学、合理有关外，还与其相互衔接的各种外部配套制度是否及时修改到位密切相关。构成主办侦查员制度的遴选机制、考核机制、监督问责机制和职业保障机制，公安机关可以自行主导，但公务员分类管理、财务保障等外部配套制度的改革非公安机关所能自行主导。如何保证这些外部配套制度改革到位，这是我们建立主办侦查员制度也必须面对的问题。笔者认为，此次主办侦查员制度的探索建立，与以往部分地方公安机关各自进行的改革不同，它是中央主导，顶层设计，是在现有的体制内进行全方位改革而非局部改良。此次改革的力度之强，范围之广，决心之大，是前所未有的。在科学构建主办侦查员制度的遴选等系列机制外，公安机关还应通过中央高层促使与构建主办侦查员制度相关联的外部配套制度改革到位。目前，除了现行掣肘主办侦查员制度发挥作用的公务员分类管理制度、财务保障制度需要改革外，我们还需通过推行试点来发现其他的需要改革的外部配套制度，并保证这些改革及时到位。此外，公安机关自身正在积极推行的深化改革，如完善刑事案件管辖分工、案件统一审核工作机制、受案立案分离制度，因与主办侦查员制度耦合性强、关联度高，也需要留下制度空间。

四、构建主办侦查员制度之思考

（一）建立严格规范的遴选机制

人是第一要素。将政治素质好、业务能力强的侦查员选拔到主办侦查员岗位上，是主办侦查员制度发挥作用的前提条件。为保证将符合要求的主办侦查员从众多的候选对象中精准地遴选出来，需要科学的遴选机制作保障。笔者认为，科学的遴选机制包括成立遴选委员会、明确遴选范围、确立遴选条件、确定遴选比例和规范遴选程序等内容。首先，应成立遴选委员会。遴选委员会是把好主办侦查员入口关的重要组织，因此，遴选委员会的构成应具有专业性和广泛性。主办侦查员遴选是业务人才的选拔，遴选委员会应由懂侦查业务的公安机关领导为主体组成，除此之外，还应有部分政工、纪检人员参与，所有与遴选有关的工作须在遴选委员会主导下进行，以保证遴选工作的公平、公正、公开。其次，明确遴选范围。为了能将最优秀、有担当的主办侦查员遴选出来，遴选范围应广泛，不分警种和单位，刑侦、禁毒、经侦、国保、派出所等警种和单位里所有具有法定侦查资格的人员，都应纳入遴选范围。再次，确立遴选条件。主办侦查员遴选是人才选拔，优中选优，故将政治素质和业务素质作为遴选核心条件。政治素质的考核可以近3到5年的公务员年终考核结果作为参考依据，业务素质的考核可以近3到5年的刑事案件办案数量、案件移送起诉率和有罪判决率为重要参考依据。又次，遴选比例要适当。比例过高，易人浮于事，比例过低，易捉襟见肘。借鉴人民法院和检察机关员额制做法，将遴选比例确定在内设侦查机构中侦查人员总数的35%至40%间，各地具体比例应结合本辖区内发案数、破案率等因素来综合合理确定。最后，规范遴选程序。遴选程序可以设计为本人申请、部门推荐、综合测评、组织认定和申诉复核，以确保遴选结果的公平公正。在遴选程序中，综合测评是关键环节。综合测评应以业务考试和岗位业绩考核相结合方法来进行。业务考试应以侦查员应知应会的专业知识为基础，适当突出指挥、反应、决策等能力来全面考核其专业素养。岗位业绩考核以其近3到5年的公务员年终考核结果、办案数量、案件移送起诉和有罪判决率以及相关荣誉奖励为重要参考依据。

（二）建立行之有效的考核机制

建立一套行之有效的考核机制，是保证主办侦查员制度始终保持活力的关键因素。笔者认为，首先，为保证考核工作有序进行，应成立相应的考核委员会。考核委员会可以先前的遴选委员会成员来担任，也可以政工、纪检、督察为主体构成，主导与考核相关工作。其次，为了保证考核结果的客观公正，应科学地确定考核标准。考核标准的科学合理性在一定程度上决定了考核机制的成败。对主办侦查员的考核不同年终的公务员考核，应以考核主办侦查员的办案质量和办案效率为考核重点，特别是办案质量。为了保证考核结果的公正性，应以考核对象在考核期间内的办案数量、侦破率、起诉率和有罪判决率为依据，设置合理的权重计算出考核分值。对于因故意或重大过失而被认定为错案或造成其他严重后果，实行一票否决。再次，为了保证考核成效，应合理确定考核时机。遴选后，对主办侦查员何时进行考核，也是值得研究的问题。有观点认为，为了维持主办侦查员队伍的稳定性，不能让主办侦查员既承担办案压力，又承担定期考核压力，认为除非主办侦查员出现违法违纪特别情形，不宜对主办侦查员进行再次考核，随意撤换。[13]笔者认为，该观点值得商榷。主办侦查员遴选入职后，能否胜任工作，只有通过考核结果才能反映出来，同时通过考核这种方式，促使主办侦查员认真履职。当然，为了消除短期考核给主办侦查员工作带来不利影响，可采用3年为一周期进行考核。此外，为了维护考核权威，考核结果应作为保留、淘汰、再次遴选主办侦查员资格的依据。根据考核的标准，可将考核结果分为优秀、合格和不合格三个等级。对于优秀等级，应保留主办侦查员资格。对于不合格等级的，应取消主办侦查员资格，淘汰出主办侦查员队伍。对于合格等级的，应再次参与遴选，以决定是否留用。最后，为了维护考核对象的合法权利，应建立申诉机制。无救济即无权利。对于考核结果有异议者，可向申诉委员会提出异议。申诉委员会应由纪委、督察等机构组成，及时地复核回复，以维护异议者合法权利。

（三）建立科学合理的监督问责机制

“绝对的权力导致绝对的腐败。”这一亘古不变的定律警示我们需要对公权力的行使予以监督、制约，通过科学的制度来保证公权力的行使不偏离法治轨道。同样，在依法授予主办侦查员办案所需权力的同时，也需要对授予其的公权力行使予以制约，对其违法违纪行为依法问责，因此，建立科学合理的监督问责机制显得尤为必要。首先，应明确主办侦查员承担责任范围和情形。要承责须先问责，而要问责须先明责。科学界定主办侦查员承担的责任范围和情形，这既是主办侦查员依法行权的根据，又是对其进行监督问责的依据。公布责任清单，明晰细化责任，正确处理好承担责任和免除责任的关系。其次，应建立对主办侦查员违纪违法行为的多渠道检举、投诉机制。广开言路，充分发挥社会公众监督作用，除了传统的来信、来访外，还可以根据时代的变化，公开检举、举报电子信箱、微博，广泛收集主办侦查员执法过程中的违法违纪线索。再次，加强法制和督察日常监督。作为公安机关内部承担法定监督职责的法制、督察等部门，在日常工作中应充分发挥监督功能，认真履行监督职责，对主办侦查员的履职行为进行实时、动态、全程监督，确保其执法行为合法规范。最后，强化纪委监察的违法违纪的查处。对于群众检举、投诉以及法制、督察日常工作中发现的主办侦查员执法过程中的违法违纪线索，公安机关的纪律监察部门应及时调查处理。对于违法违纪行为不属实的，要及时公布调查结果，保障调查对象合法权益。对于违法违纪行为查证属实的，应及时处理，取消主办侦查员资格和相应待遇，并给予相应行政纪律处分。构成犯罪的，依法追究其刑事责任，切实做到“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”。

（四）建立责权利相一致的职业保障机制

建立与责权利相一致的职业保障机制，对于充分调动主办侦查员工作的积极性、主动性和保障合法权益有着重要现实意义，也是主办侦查员制度得以持续运行的内在动力。笔者认为，与责权相一致的主办侦查员职业保障机制，应包括较高的薪酬保障、较好的政治待遇保障、充足的办案经费保障和完善的职业教育保障。首先，要有较高的薪酬保障。主办侦查员制度中办案质量责任终身制要求主办侦查员对所办理的刑事案件终身负责。刑事案件办案要求高、周期长、风险大，承办案件的主办侦查员为了保证办案质量，必然会付出更多的时间和精力。依据等量劳动等量报酬原则，主办侦查员获取较高的薪酬也是理所应当。至于较高的薪酬数额，我们可以借鉴人民法院和检察机关成熟做法，在现有工资水平的基础上上浮30%至40%为宜。薪酬数额太低，不能体现责权利相一致，对一线办案人员也无吸引力。其次，较好的政治待遇保障。当前侦查队伍行政管理化模式客观上促使部分民警将职务晋升作为实现人生价值和职业价值的重要途径。部分地区公安机关将主办侦查员经历作为行政职务晋升的必要条件值得借鉴。如河南周口市公安局和四川省眉山市公安局出台文件，规定凡未取得主办侦查员资格的民警不得提拔担任领导职务。[14]此外，我们还可以将主办侦查员经历作为年终公务员考核评优评先的优先条件。较好的政治待遇保障，能增强主办侦查员的职业荣誉感和归属感。再次，要有充足的办案经费保障。办案需要经费，只有充足的办案经费作保障，才能保证刑事案件的执法者公正执法。内地部分公安机关办案经费欠缺也是不争事实，曾出现过办案机关边办案、边创收，以创收来维持办案的不正常现象。在主办侦查员制度下，这种不正常现象必须得到改变。巧妇难为无米之炊。只有充足办案经费作保障，才能使主办侦查员安心办案、办好案。最后，应有完善的职业教育保障。随着社会发展，作案人犯罪手法不断翻新，与此相适应的是承担打击任务的主办侦查人员的专业知识也必须得到更新。后续的职业教育培训是主办侦查员知识更新的重要途径。应根据社会治安形势的发展变化，大力推陈出新，逐步完善主办侦查员职业教育保障制度，为主办侦查员制度运行提供智力支持。

[1]史述云,季华琴.主办侦查员制度的完善、管理之初探[J].上海公安高等专科学校学报,2005(1).

[2]程小白.主办侦查员制度：全面深化公安机关刑事司法改革的着力点[J].江西警察学院学报,2015(2).

[3]聂金波,唐金辉.主办侦查员制度改革探析[J].公安教育,2015(9).

[4]赵荣根,姚文威.关于试行主办侦查员制度若干问题的思考[J].上海公安高等专科学校学报,2015(5).

[5]吴秋玫.试行主办侦查员制度的思考[J].江西警察学院学报,2015 (2).

[6]曹云清.主办侦查员制度设计的若干思考[J].江西警察学院学报, 2015(2).

[7]张震天.浅议主办侦查员制度的建立[J].公安学刊(浙江警察学院学报),2015(6).

[8]宋阳.关于主办侦查员制度的几点思考[J].江西警察学院学报, 2015(2).

[9]公安部政治部.公安基础知识[M],北京:中国人民公安大学出版社,2006:13.

[10]董邦俊,邱加吉.刑事错案预防与纠错机制研究——基于浙江张氏“叔侄强奸案的启示”[J].山东警察学院学报,2013(5).

[11]陈兴良.错案何以形成[J].浙江公安高等专科学校学报,2005(5).

[12]周玲.警察激励机制的构建与实施[J].四川警察学院学报,2013 (6).

[13]张震天.浅议主办侦查员制度的建立[J].公安学刊(浙江警察学院学报),2015(6).

[14]郁发顺.周口举行主办侦查员资格考试——主办刑事案件要有资格证[N].人民公安报,2007-06-28.

【责任编校：边草】

Discussion on the Construction of the System of Sponsor Investigator in China

（Hubei University of Police,Wuhan 430034,China）

The sponsor investigator system,which includes implementing the lifelong responsibility of working quality of case handling and highlighting the dominant position ofsponsor investigator in cases,that is the hotspot in the current research of criminal law.Establishing the sponsor investigator system has great theoretical and practical significance to improve the public credibility oflaw enforcement ofpublicsecurity organs,establishthe criminal justiceresponsibility system withChinesecharacteristics,strengthentheforceofpublicsecurityteam,aswellasenhancethestandardizationconstruction ofpublicsecurity team.Atpresent,thereareobstaclesonestablishing thesponsorinvestigatorsystemin the implementation of laws and regulations,institutions and mechanisms.The major contents of the sponsor investigator system are strictly regulated selection mechanism,effective examining mechanism,scientific and reasonable supervision accountability mechanism,and occupation guarantee mechanism with coherent duties,rights and benefits.

Sponsor Investigator;System Constrction;Responsibility for Handling Cases;Mechanism

D631.2

1673―2391(2017)01―0042―07