粮食改革进行时

文/本刊特约撰稿人 尚强民

粮食改革进行时

文/本刊特约撰稿人 尚强民

2016年我国启动了玉米价格形成机制和收储制度改革，秋季玉米上市之后，国家不再在东北三省和内蒙古收购临时存储玉米，打破了僵化的玉米价格形成机制，正式拉开了重要粮食品种价格形成机制和收储制度改革的序幕。习近平总书记强调，要准确把握新形势下“三农”工作方向，深入推进农业供给侧结构性改革，要在确保国家粮食安全基础上，着力优化产业产品结构。要坚持新发展理念，把推进农业供给侧结构性改革作为农业农村工作的主线，培育农业农村发展新动能，提高农业综合效益和竞争力。中央经济工作会议提出，2017年将“积极稳妥改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度，加大玉米收储制度改革，做好政策性粮食库存的消化工作”；中央农村工作会议也指出，“推进粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革”，传递出了清晰的粮食改革信息：

一是不仅要改革玉米的价格形成机制和收储制度，也要积极稳妥地改革其他粮食等农产品的价格形成机制和收储制度

2012年全球粮食价格大幅度下跌，而国内粮食价格在托市政策支撑下保持高位运行，国内外农产品比价关系出现重大变化，这在相当大的程度上进一步提高了我国粮食市场开放度。15年前我国加入世界贸易组织，全面放开了油脂市场，也在放开谷物市场的同时，争取到了重要粮食品种进口实行配额管理，以对国内粮食生产实行最基本的保护。当时国内粮食价格低于国外，配额管理的保护作用发挥得并不明显。现在情况发生了重大的变化，在国内玉米市场明显供大于求之时，虽然我们可以通过进口配额管理，努力减小进口玉米对国内的影响，但非配额管理的高粱和大麦却大量流入了我国市场，严重挤占了国产玉米市场份额。一般说来，只要国内粮食价格明显高于国际市场，粮食就会大量通过正规渠道或是非正规渠道流向国内。在参与经济全球化的进程中，我们需要根据变化了的国内外市场情况，逐步地由过去的以价格支持和干预性收购为主，转为“价补分离”的新方式，在实现市场定价的同时，向生产者发放直接补贴，并将现行的农业支持的具体做法转为符合世界贸易规则允许的绿箱政策。很多人曾经提出要精准调控，将财政补贴与粮食的产量和收购量挂钩，以促进粮食产量的提高。这些与粮食产量或是收购量挂钩的做法，属于“黄箱”政策，受到贸易规则的约束。在新的形势下，需要调整和完善延续多年的粮食政策。要让生产出来的产品真正是市场需要的有效供给，而不是只能卖给国家储备库的无市场产品。要使国内的粮食供给与需求在总量上和结构上都能够实现平衡，就要将农业补贴功能从价格中分离出去，让市场发挥更加积极的作用，让价格反映真实的市场供求情况，让价格引导农产品生产。

二是要抓好正在进行的玉米收储制度改革

玉米价格形成机制和收储制度改革正在进行之中，这是推进农业供给侧结构性改革的一场硬仗。在年度供给仍然大于需求的背景下，调整玉米价格形成机制，改革玉米收储制度，面临各种困难和问题，改革的难度很大，任务十分艰巨，要按照积极稳妥的要求，做好改革的各项工作。面对国内玉米供求失衡的严峻形势，要积极地完善体制、创新机制，理顺政府和市场的关系，全面激活市场、激活要求、激活主体，以实现市场的可持续运行。

现在关于国内玉米市场的争论很多，不仅仅是关于价格高低和市场行情走势的讨论，有些人将玉米市场价格的高低与保护生产者利益问题联系了起来，强调玉米价格大幅度下跌，东北农民大幅度减收。三省一区玉米种植者失去了国家的托市收购保护，需要按市场价格出售自己生产的玉米，虽然国家给予了直接补贴，地方政府也通过给以玉米深加工企业补贴的方式，采取了稳定玉米价格的措施，但在供大于求的大背景下，生产者种植收益减少，仍然不可避免。玉米价格由市场决定，目的就是通过市场发现价格，通过价格引导生产。玉米价格下行是国内玉米供求严重失衡的结果，国家为了支撑国内玉米价格保持在高位，前几年组织玉米临时收储，积累了巨量的国内玉米库存，这种做法已经无法继续下去，必须通过调整生产结构调整，减少玉米产出。而要达到这一目标，需要调整玉米种植收益，通过价格手段，实现农业生产资源的重新配置。

面对新情况、新问题、新矛盾，各方面有着不同的认识，有些人还在寄希望于国家最终再次伸出干预之手，再次启动保护性收购，使得东北的玉米生产者得到高一些的价格。面对复杂的局面，我们要坚持改革的定力，一定要根据既定的改革原则，坚持市场化的改革方向，推进粮食“价补分离”改革，粮食价格由市场决定，让粮食价格反映市场供求，让粮食价格引导粮食生产。一定不要再对价格实行干预了，要从粮食供求的大势认识当前粮食市场出现的新情况，解决出现的新问题，化解出现的新矛盾。取消玉米主产区的临时收储措施，改为市场化收购+补贴，不是简单的市场问题，涉及到各方利益的调整。这决定了推进玉米价格机制改革既要积极也要稳妥，要努力处理好各种关系，做到市场化改革与保护农民利益并重，以保证改革的平稳推进。

抓好玉米收储制度改革，一定要对当前的国内玉米供求形势有清楚的认识。2015年度国内玉米临时收储数量达到了1.25亿吨，市场的普遍认识是国内玉米供大于求的程度超过了5000万吨。在消费无法有效扩大的情况下，需要从供给侧进行有效的调整。2016年玉米生产结构调整工作开始。根据国家统计局公布的最新数字，2016年全国玉米播种面积降至5.51亿亩，比上年减少2039万亩，减幅达3.6%，而且由于东北、西北部分地区出现不同程度旱情，对玉米后期生产和灌浆不利，国内玉米单产也比上年下降，但是2016年国内玉米产量为21955.4万吨，只比上年减少了502万吨。虽然在国内玉米价格大幅度下跌之后，来自国外的供给减少了，年度国内玉米消费也有明显增加，但是相比上年供给大于需求的数量，2016年玉米减产的数量似乎还是太小了。关于2016年的玉米产量减少多少有着不同的看法，有人预测，在面积减少和单产下降的共同作用下，全国玉米产量的减少数量会有5000万吨之多，是国家统计局公布的减产数量的10倍。这种看法很乐观，如果真的减产5000万吨，国内玉米供求失衡的问题似乎就得到了解决。

进行玉米收储制度改革的目的是促进国内玉米生产结构调整，调好调顺调优玉米生产，使玉米生产真正适应市场需求。当前，在年度市场供给仍然偏多的情况下，要在取消国家临时收储政策的同时，采取多种方法化解出现的矛盾。为此要加强市场预期管理，以激活国内市场，充分调动各类市场主体的经营积极性。

三是要做政策性粮食库存的消化工作

近几年国内粮食总供给大于总需求，加上粮食进口量持续增长，预计2016年我国粮食进口将连续第三年超过1亿吨。我国的粮食库存数量不断增加，实际库存数量远超过了保障市场供应所需要的安全库存数量。现在玉米多了，稻谷也多了。为此中央经济工作会议特别指出，2017年要做好政策性粮食库存的消化工作。粮食是生命体，随着储存时间的延长，粮食的品质会不断下降，使用价值会不断降低。粮食入库储存一段时间之后，就需要轮换出库，以保证库存粮食品质良好。当前国内玉米和稻谷市场供求宽松，如果加大库存出库力量，促进市场消化更多的库存粮食，将会挤占新产粮食市场份额，使得当前市场供大于求的矛盾更加突出。根据市场多数机构的分析，2016年度国内玉米年度节余数量估计仍将有2000万吨之多，稻谷年度节余数量估计也与玉米年度节余数量相当。消化政策性玉米库存，在年度供给仍然大于需求的状况下，要想不对市场产生冲击，难度非常之大。目前，已经确定了在东北库存集中地区适度扩大燃料乙醇消费，以消化库存中品质较差的粮食。

消化现有的政策性粮食库存，需要努力扩大需求，但更要抑制供给。2017年还需要加强玉米生产结构调整的力度。在2015年调低临时收储价格的基础上，2016年取消了通过在主产区临时收储玉米实现托升全国玉米价格的作法，实行市场化收购+补贴的新方式。2016年全国玉米播种面积调减，总产量较上年下降，玉米生产结构调整取得了好成绩。国内玉米临时收储政策取消之后，政策因素对价格的干预作用明显下降，价格在很大程度上开始反映国内供求，价格大幅度下跌，这将有利于2017年玉米生产结构的调整。在价格和政策的双重引导下，预计2017年玉米生产调整力度会加大。但是，考虑到前已经积累的巨量库存，2017年实现国内玉米供求平衡仍有很大难度。

切实减轻国内玉米供给压力，一方面要加大国内玉米生产结构调整力度，另一方面也要努力减少玉米、高粱、大麦等商品的进口。有消息称，美国贸易代表办公室在向世贸组织申诉中国向谷物提高补贴之后，又指称中国设定的大米、小麦和玉米关税配额违反了中国的入世承诺。在加入世界贸易组织15年之后，中国粮食市场迎来了新挑战。面对挑战，既要坚守基本的利益底线，争取合理的利益保护，也要积极地调整现行粮食政策，改变善国内外粮食价格倒挂严重的情况，改变对粮食生产者的支持方式，使国内的粮食政策符合国际贸易规则要求。我们要根据变化了的国内外市场情况，努力使国内的玉米价格与国际市场接轨。目前，国际市场玉米价格降至了10年来的低点，继续下跌的可能性减弱，也就是说最坏的情况可能已经出现，市场正向好的方面转变，这将有利于我们推进粮食价格形成机制改革。国内粮价要由市场决定，可能不仅要反映国内的供求，在市场开放的情况下，也要反映全球的供求。我们要在实行市场定价的改革的同时，建立起有效的符合国际贸易规则的对生产者补贴机制。

玉米改革先行先试，2016年有了突破性的进展，僵化的价格体制被打破，2017年改革将继续。玉米价格形成机制和收储制度改革将为接下来的粮食改革提供经验，“价格由市场决定，给生产者直接补贴”的改革思路，同样适用于稻谷和小麦。面对国内新的粮食供求形势，在新的国际粮食环境下，2017年以及未来几年，我国粮食政策将逐步作出重大调整，粮食流通机制将得以重新构建，国内粮食供求将更高的水平上实现平衡。