牢牢把握当前农业政策改革的主要方向——关于加快推进农业供给侧结构性改革

文/陈锡文/

牢牢把握当前农业政策改革的主要方向
——关于加快推进农业供给侧结构性改革

文/陈锡文/

习近平总书记指出，要把推进农业供给侧结构性改革、提高农业综合效益和竞争力，作为当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。之所以提出这样的要求，是因为在当前的新形势下，我国农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供不应求并存。

一、当前我国粮食面临的突出问题

我国粮食产量连续12年增长，从2003年的8614亿斤增加到2015年的12429亿斤，12年间的年度产量提高了3815亿斤，平均每年提高318亿斤，这是了不起的成就，但也面临非常突出的问题：一方面进口数量不断增加，另一方面库存越来越大。之所以出现这样的情况，归根到底在于粮食生产存在两大突出问题。

（一）粮食品种的供给结构与市场需求结构严重脱节

就我国粮食的供求总量而言，供给和需求之间存在约500亿斤的缺口，需要从国际市场进口加以弥补。但是，我国2015年进口粮食总量达到2495.5亿斤，比弥补国内的供求缺口多进口了近2000亿斤。2015年进口的粮食中，大豆占了65.5%（达1633.8亿斤），是国内大豆产量的近7倍，可见国内大豆产量明显供不应求，而进口大豆比国内粮食供求的总缺口还多出2倍多，这表明，其他的粮食品种存在着一定的供过于求现象。

（二）粮食生产成本高、效益低，缺乏国际竞争力

我国经济高速增长的过程中，土地、资金、劳动力等要素价格上涨过快，导致农业生产成本持续攀高。为弥补农民生产成本的不断上涨，自2008年起，政府不得不每年提高粮食最低收购价。粮价大幅度上涨导致我国粮食价格在国际市场失去竞争优势，因此在粮食产量大幅度增长、供求缺口不断缩小的背景下，进口粮数量不断增加。

在2015年的粮食进口中，除了大豆之外，还有八九百亿斤的其他谷物品种。其中小麦、稻谷（大米）合计进口不到130亿斤，主要是品种调剂。但在我国玉米产量总体上已经供过于求的背景下，除了进口近95亿斤玉米，还进口了大麦、高粱、木薯干（粉）等玉米替代品合计约750亿斤，这显然不是供求问题，而是价格问题。由于国内尤其是东北生产的玉米价格明显高于国际市场，陷入产得出来却卖不出去的窘境，市场被进口的玉米及其替代品夺走，自己生产的玉米只能转为库存。由此便出现了近年我国粮食的产量、进口量、库存量“三量齐增”的反常现象。从这个角度去看，推进农业供给侧结构性改革，在粮食生产方面，必须花大的力气去解决好以上两个问题。

二、确保我国粮食安全的弦始终不能松

面对我国粮食生产和市场目前所出现的复杂情况，有一种意见认为，既然国内生产粮食在经济上不划算，那何不减少国内生产，增加进口？这种看法值得商榷。

（一）当前粮食问题是多方面原因造成的

一是为了保障农民种粮的合理收益，政府不得不在2008年到2014年间不断提高粮食的最低收购价格和临时收储价格，小麦和玉米的价格提高了60%以上，稻谷的价格提高了90%以上，国内价格由此逐步高于国际市场价格。

二是受全球经济复苏缓慢的影响，自2012年年底起，国际市场的粮价开始持续下跌。金融危机后，全球经济一直未复苏，需求疲软。到2015年年底，以美元计价的国际市场各类主要粮食品种的价格，相比2012年底已下跌30%~45%。其中，大米和小麦跌了1/3，大豆跌了40%，玉米跌了45%，可以说，目前的状况使全球的粮农都在受煎熬。

三是受人民币对美元升值的影响，从2005年开始，我国的汇率改革走向了一个比较快的道路。2015年人民币对美元的年平均汇价（中间价）相比2004年已升值24.75%。

四是由于全球能源价格暴跌，导致全球海运价格明显下跌，直接降低了国际市场粮食运抵我国的到岸价格。

上述各因素，有的可能长期存在，有的则可能只在短期内起作用，因此不能简单地认为国内生产粮食就必然在经济上不划算。更需考虑的是，世界人口还在增长，而目前全球每年可进入国际贸易的谷物仅为3亿多吨。把我国十几亿人口的吃饭问题押在国际贸易上，风险可想而知。

（二）要客观分析我国粮价高于国际市场的实际状况

在世界贸易组织的相关规则下，对于国内外的粮价比较，需考虑关税配额制度所带来的不同情况。入世谈判时，我国提出对主要粮食品种实行进口关税配额管理的要求，得到了世贸组织各方的认可。我国承诺关税配额内每年进口粮食的最高数量为小麦963.6万吨，玉米720万吨，大米532万吨，合计为2200多万吨，只相当于我国目前粮食总产量的3%~4%。目前在关税配额内进口的粮食数量，尚不足我国承诺数量的50%。在关税配额数量内进口的粮食，实行1%的关税；但超过关税配额数量的进口，则征收65%的关税。说目前国内粮价高于国际市场，是与关税配额内进口的粮食作比较。而如果粮食进口数量超过我国关税配额数量的，在征收65%的关税后，情况就会大不一样。

当前面临的突出问题在于玉米有多种替代品可以绕过关税配额的管理，且进口关税税率均很低。大麦和高粱关税是2%~3%，木薯进口主要来自东南亚，而中国和东南亚有贸易协定，进口农产品实行零关税，因此国内的玉米市场受到了严重冲击，三大谷物中玉米面临的困难最大。2016年国家对玉米实行“市场定价、价补分离”的新政策后，东北玉米的播种面积已有明显调减，市场价格也正在回落。要推进粮食供给侧结构性改革，必须认识到中国的粮食安全，主要在于能否保证中国农业产业的安全、保证中国农民就业安全。因此，在粮食生产问题上，我们没有理由妄自菲薄。推进农业供给侧结构性改革，决不能放松国家粮食安全这根弦。

三、推进粮食生产的供给侧结构性改革要多措并举

（一）发挥市场在粮食价格形成中的决定性作用

落实2016年中央一号文件的要求，按照“市场定价、价补分离”的原则，积极稳妥推进收储制度改革，让价格在市场中形成，引导农业生产结构的调整优化。

（二）加大科技兴农的力度

尽管我国农业科技进步的贡献率已经超过56%，但总体而言，我国粮食亩产仍与发达国家存在差距。以大豆为例，我国大豆平均亩产长期徘徊在250斤以下，最高亩产仅为247斤，仅为世界平均水平的2/3。这导致我国的大豆价格缺乏国际竞争力、效益低下，大豆的播种面积和产量持续下滑。农业也与其他产业一样，缺乏了科技这个核心竞争力，就必然会危及整个产业的安全。提高我国农业的科技含量，不仅要重视良种、设施、装备、种养技术等物质性因素，更要高度重视培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。只有培养出现代化的农民，才能真正发展现代农业。

（三）加快推进新型农业经营体系创新

土地的流转集中、规模经营，是发展现代农业的基础。改变我国农业分散、粗放的经营方式需要时间和条件，必须有足够的历史耐心。推进农业规模经营要具备以下条件：一是新型城镇化，让较多的农业人口转移为城镇人口；二是领先的农业科技，让更少的人种更多的地，提高劳动生产力和土地产出；三是建立社会化服务体系。目前我国30%以上的农户流转承包地，流转面积达到4.3亿亩，占总面积的33%。由此来看，城镇化的进程并不慢，但是必须看到粮价下跌对土地流转、规模经营、经营大户带来的新挑战。现在各地已经探索实行土地托管、土地代耕，农户可以经营自己的承包地，也可以将承包土地的经营权出租、入股，还可以向社会化服务组织托管或请人代耕自己的承包耕地，等等。这一重大制度创新是中国农民的伟大创造。中国应该认真总结农业社会化服务的经验，农业经营体系创新要有自己的特色。

（四）加快形成既符合国际规则又具有中国特点的农业支持保护体系

我国对农业实行支持保护的时间并不长，可以说尚处于探索阶段。当前我国农业补贴的办法还主要集中在世贸组织规定的“黄箱”范围内，不仅增加的空间有限，且易引发贸易纠纷。应当着力开拓“绿箱”、“蓝箱”政策研究，加大对农业支持保护的空间，使我国对农业的支持保护在合理范围内实现可持续。

（五）推动农村一二三产业融合发展

我国农业效益低的根本原因在于农民转移就业难。但是，分流农业人口仅靠城镇化显然不够，大规模的农业人口城镇化难以在短时期内一蹴而就。即使将来城镇化率达到70%，还有四亿多人在农村。因此，结合城乡公共资源均衡配置、基本公共服务向农村延伸和加强新农村建设，积极发展农村新产业、新业态，通过一二三产业的融合发展，为农村劳动力就地、就近就业创造更多机会，将成为较长时期内解决我国农村劳动力充分就业的现实途径。近几年来，乡村旅游、农村电商、农副产品加工业等快速发展，证明了努力发挥农业多种功能，挖掘农村多样化的自然景观和人文历史资源，不仅将成为农民扩大就业、增加收入的重要途径，而且将为促进农业适度规模经营的发展创造必要条件。

（作者系全国政协常委、中央农村工作领导小组原副组长、中央财经领导小组办公室原副主任）