论精准扶贫政策下残障人就业权的保障

摘 要：精准扶贫，对于中国残障事业而言是一个节点，更是一个起点。自2012年国务院办公厅提出“到2020年中国残障人要与全社会同步全面实现小康”以来，我国贫困地区面貌得到显著改善，但目前贫困残障人的生存及发展形势仍十分严峻。要实现让残障人与全社会同步小康的目标，仅仅依靠国家财政补贴、社会救济是远远不够的，在这种形势下促进残障人自身就业就显得尤为重要。

关键词：精准扶贫；残障人；就业权保障

一、精准扶贫与残障人就业

精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。精准扶贫，对于中国残障事业而言更是一个节点和起点。节点在于2012年国务院办公厅发布的《农村残疾人扶贫开发纲要（2011-2020年）》中，明确提出到2020年中国残障人要与全社会同步全面实现小康，残障人生存有保障，生活有尊严，发展有基础。而我国目前贫困残障人的生存及发展形势仍然十分严峻，因此残障人就业权的保障也必然是我们下一步工作的起点。

自2008 年中国正式批准加入《残疾人权利公約》①以来，“平等”、“参与”、“共享”理念逐渐为人们普遍接受。但是第二次全国残疾人抽样调查数据显示，残障人就业形势仍然相当严峻，残障人生活状况和社会平均水平的差距在加大②。如何实现残障人的就业权，已引起国际社会的广泛关注，成为各国政府目前亟需认真解决的一个重要问题。为残障人建立良好的就业保障制度，促进残障劳动者就业，使其在劳动中获取物质和精神上的双重满足，是帮助残障人摆脱被歧视和生活贫穷最有效的方式。

二、残障人就业权保障的法理基础

一般来说，残障人就业权指残障人获得就业机会的权利。残障人是人类社会的平等成员，保障其平等参与社会生活是现代文明标志之一。

（一）保障残障人就业权是基本人权的本质要求

人权即因其为人而应享有的权利，具有不可放弃性③。残障人的前提属性是人，当然具有作为人的权利。残障人享有就业权是其生存和实现价值的必要手段，而残障人本来就因其自身缺陷，生存和发展面临着超乎正常人的困难，因此保障其就业权显得更为重要。

（二）保障残障人就业权是社会正义的追求

新自然法学家罗尔斯将正义解释为每个人可以获得平等的竞争机会，是过程的公平。同时，他提出正义的两个原则：一是平等自由原则；二是差别原则和机会的公正平等原则④。国家对处于竞争弱势地位的残障人提供特殊就业保障，实现就业的形式平等和实质平等，这充分体现了社会公平正义原则的本质要求。

三、我国残障人就业权保障的现状

（一）我国残障人就业现状

目前我国残障人就业形势仍旧十分严峻，存在着各方面的问题。从残障人自身来看：第一，残障人就业率总体偏低。由针对残障人调查的全国抽样数据测算可得，需要就业的残障人数量仅占残障人总数的30%。第二，残障人受教育水平偏低。2012年度全国从未上过学和只上过小学的残障人数量占残障人总数比率高达74.5%，而接受大学本科及以上教育的残障人数量占残障人总数仅0.5%⑤。第三，残障人就业层次低。残障人大多从事的是简单笨重、收入低微的体力劳动。从就业需求方来看：第一，福利企业作为集中就业的主要形式，容纳残障人就业数量有限且呈现减少趋势，按比例分散就业和个人就业受诸多因素影响实施效果也不佳。第二，侵犯残障人劳动权益现象时有发生。从残障人就业环境来看：整体劳动力市场供大于求的矛盾突出，配套措施跟进不及时，就业歧视现象仍然存在。

（二）我国现阶段残障人的就业权保障

世界各国最早开始关注残障人就业权可追溯至工业革命。1944年国际劳工组织在第71号建议书中首次承认残障人有就业权。1975年通过的《残疾人权利宣言》，从各方面规定了残障人享有的权利及其保障措施。国际劳工组织和联合国分别通过了《残疾人职业康复和就业公约》和《关于残疾人的世界行动纲领》，联合国大会为此还成立了加强各国交流的专门机构，为残障人事业各个领域的工作提供各种服务。2008年中国批准加入的《残疾人权利国际公约》是一部具有转折性意义的公约，在保障残障人权益方面对世界各国具有法律约束力。自此，残障人权益保障实现了从社会福利到人权的转变。

我国形成了以宪法为依据，以《残疾人保障法》为主导，以相关法规为补充的保障残障人权利的法律体系，具有综合性保护和专门保护的特色。《中华人民共和国宪法》第42、45条对残障人获得就业机会做出了规定，是残障人就业权法律保障的立法渊源。《劳动法》、《劳动合同法》和《就业促进法》是保障残障人就业权的依据，其对残障人就业权的保障更加机制化和具体化。1990年颁布的《残疾人保障法》是我国第一部专门保护特定群体的法律，规定了残障人就业方式及国家、企业在保障残障人就业权方面的责任。此后，国家又出台了多项行政法规、条例和政府规划，为残障人就业权提供了切实保护。

四、精准扶贫政策下保障残障人就业权的法律路径探索

（一）完善残障人就业权的法律体系

1.修改完善残疾人保障法

《残疾人保障法》对残障人享有就业权以及政府、社会和企业的责任做出了专门规定，但也存在不尽完善之处。如该法确定了按比例就业制度，但在实施过程中却一定程度上损害了雇主的自主经营权，并不能很好地保证残障人就业权的实现，也加重了政府的财政负担及工作量。因此，我们可以考虑逐步取消按比例就业制度，建立反残障人歧视制度。反残障人歧视制度可以在《残疾人保障法》进行概括性规定，具体内容由反就业歧视法进行专章规定。

2.制定反就业歧视法

《中华人民共和国劳动法》、《就业促进法》和《残疾人保障法》明确规定了平等就业禁止歧视的行为⑥，但我国在反就业歧视工作中却遇到了诸多问题。通过分析我国具体国情和借鉴国外先进经验，我国的反歧视基本法应着重关注：①歧视的判断标准。可从两方面考虑，是否有能力完成主要工作内容以及从事该工作是否危害到其他人。即残障人若有能力完成该工作，并且从事该工作不会危害到他人，用人单位就不得以各种原因拒绝聘用残障人士。②举证责任分配。虽然民事诉讼一般原则为谁主张谁举证，但残障人在就业中明显处于弱势，应当考虑按照实质公平原则合理分配举证责任。③明确救济和惩罚措施。建议把此类案件作为选择性仲裁案件，以防法院和仲裁机构互相推诿，同时将调解作为前置程序⑦；为有效预防和制止对残障人的歧视，应明确规定对行为人的法律制裁。

3.完善相关地方性法律规范

建议地方政府根据当地经济情况，针对不同行业和规模的企业，制定分行业、分级别的招收残障职工实施办法。在充分调查研究的基础上对处于行业垄断地位和经济效益固定的企业，可以规定其承担较重的安置残障人就业的工作；对中小型企业安排残障人就业的给予奖励和表彰，以推进残障人就业制度的落实。同时建议在地方性立法规范中规定用人单位应当合理调整残障人就业岗位。

（二）加强政府部门的执法和监督职能

第一，加强政府对残障人就业的保障和监督。建议各级人民政府要结合实际，制定残障人就业的规划和扶持措施，明确目标和任务；同时应该注重资源和财政的平衡机制，保障各个地区之间残障人就业法律保障的平衡发展。第二，加强政府对残障人就业保障金的监管。明确征收过程中的执法主体，增强对残障人就业保障金支出及支出比例的管理和监督，对现行的代征工作部门制定考核机制。第三，加强政府部门对残障人再就业社会服务的管理平台。劳动保障部门在残障人失业期间，可提供免费的职业介绍，建立公共就业服务制度；财政部门应优先安排残障人再就业保障资金，各级政府也要加大残障人再就业资金的投入。

（三）完善残障人就业权保障的法律援助机制

我国《法律援助条例》（2003年）的实施，标志着对弱势群体权益的司法救济制度的正式建立。但该制度在实施中也遇到了不少障碍，具体到残障人就业权保障方面，存在维权成本高、赔偿少、救济难等难题。我们可从以下方面提出完善之策：第一，扩大受援范围，在法律援助相关法律的受援对象中明确加入残障人；第二，加强相关部门配合，鉴定机构等部门需配合援助机构工作，在提高维权速度的基础上，减少因证据不足等造成的维权难问题。第三，提高援助服务者的素质，法院、律协或相关机构应定期开展法律培训，也可邀请心理咨询机构或者残障人本人参加座谈，了解残障人在就业方面的真正需求。

（四）加大残障人就业权保障的法制宣传，形成良好的社会氛围

我们应加大对于残障人就业权保障的宣传，提高残障人权利保护意识。残障人由于自身缺陷，心理较脆弱，而且教育程度整体偏低，不知道自己有什么权利、更不知道如何去维权。因此，我们要提高残障人就业权保障的宣传力度，一方面使人们认识到帮助残障人就业是社会的责任，另一方面提高残障人自身的法制观念，明确享有就业权是残障人的一项重要权利。

注释：

①联合国《残障人权利公约》序言，资料来源：http：//www.un.org.

②第二次全国残疾人抽样调查办公室：《第二次全国残疾人抽样调查主要数据手册》，第16页，北京，华夏出版社，2008.

③刘升平，夏勇.《人权与世界》.北京，人民法院出版社，1996 年版，第 1 页。

④[美]罗尔斯.《正义论》.北京，中国社会科学出版社，1988 年版，第 21‐127 页。

⑤陈功、吕庆吉、陈新民.2012年度中国残障人状况及小康进程检测报告.中国残疾人研究.2013（2）.84，81.

⑥《残疾人保障法》第 38 条规定：在职工的招用、转正、晋级、职称评定、劳动报酬、生活福利、休息休假、社会保险等方面，不得歧视残疾人。

⑦解燕芳.论残障人就业权的法律保障[D].中国社会科学院研究生院，2012.

参考文献：

[1]马洪路.《中国残疾人社会福利》.北京，中国社会出版社，2002.9.

[2]卢连才.残疾人就业论.华夏出版社，2011：26.

[3]张金峰.《老龄化背景下残疾人福利需求特征与制度转型研究》.上海，上海世界图书出版公司，2014.6.

[4]韩克庆，黄建忠，曾湘泉，Richard L.Edwards.《中美社會福利比较》.济南，山东人民出版社，2012，6.

作者简介：

李娟，女，汉，湖北荆州，武汉大学法学院法学理论研究生三年级，法学理论专业。