高校自管公有住房使用权的管理问题研究

罗华 殷浩生

[摘 要]高校自管公有住房使用权较一般房屋的使用权有其特殊性，如使用权主体变更、使用权限制和使用权灭失等，这些特殊性致使公有住房的管理经常存在法律纠葛。本文从研究政府有关公房政策及民事法理的角度出发，结合高校公有房管理的实践，对问题进行分析，并提出解决办法。

[关键词]高校；自管；公有住房；使用权

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.147

[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）02-0-02

1 高校自管公有住房使用权的研究背景

因合校以及历史原因的演变，高校自管公有住房的诸多问题凸显，如已故教职工遗属因公有住房归属和使用权问题产生纠纷，学校也被迫被牵连其中，又如部分教职工私自更改自管公有住房的用途，将其用于经营性项目或者转租、转借非校内人员使用，对学校的综合环境以及安全造成恶劣影响。出现上述诸多问题的根源在于高校自管公有住房使用权的归属不明确，突出表现为主体变更时的使用权归属、使用权限度问题不够清晰以及使用权灭失后的权利转接问题。

加强高校自管公有住房的常规管理和彻底解决上述问题，务必要透彻研究高校自管公有住房的使用权问题，从根本上着力解决。本文以四川大学自管公有住房为研究对象，从主体变更，使用权限度和使用权灭失三个问题入手，查找原因，提出科学、合理的解决方案，为高校自管公有住房的管理和维护提供借鉴。

2 高校自管公有住房概述

自管公有住房，也常称公房、国有住宅，它是指国家、国有企业、事业单位投资兴建的住宅，住宅的占有权、使用权、收益权和处分权归国家所有。《四川大学公有教职工住房管理办法（暂行）》明确指明，自管公有住房是指学校没有向教职工出售的学校教职工住房及教师公寓，其产权属于学校。

目前，四川大学自管公有住房可以分为4类：常住教职工公有住房、新进教职工周转用房、引进人才安置用房和学校下属单位自管房。常住教职工公有住房用于2002年老体制员工租用，定期缴纳租金；新进教职工周转用房用于解决新进在主城区无房的教职工的住房问题；引进人才安置用房，含短期专家公寓用房和江安校区引进人才安置房；学校下属单位自管房用于满足部分单位工作住房的需要，提高工作的灵活性。

3 高校自管公有住房使用权管理现状及其原因分析

3.1 高校自管公有住房现状

3.1.1 四川大学自管公有住房的概况

四川大学现有3个校区，分别是望江校区、华西校区和江安校区。截至目前，四川大学有自管公有住房共计园区15个，其中望江校区13个，华西校区2个，楼栋数合计73幢，自管公有住房面积达到230 334平方米。

3.1.2 四川大学自管公有住房使用权的管理现状

3.1.2.1 自管公有住房主体的变更

第一，使用人去世后使用权的处理。承租人及配偶去世后，住房应退还学校，若承租人子女生活困难，确需继续承租，经上报学校住房工作委员会领导小组同意，可重新办理手续承租。

第二，使用人离异后使用权的处理。承租人离异后，公有住房使用权归承租人所有，不可擅自通过法律手续或协议将公有住房作为婚姻财产转让给配偶。

第三，使用人离职、调离、辞职及除名等情况的使用权的处理。承租人出现上述行为需无条件退还承租的公有住房。

3.1.2.2 自管公有住房使用权的限度

第一，公房使用权的基本限制。目前，四川大学对承租人使用学校自管公有住房的权限限定为以下几条：①承租人不得将住房调换、转租、转借和转让给他人使用，不得改变住房的使用性质（经营性活动）；②承租人不得利用公有住房进行赌博、卖淫嫖娼、吸毒贩毒和销赃等违法性活动；③承租人不得擅自改变房屋结构；④承租人不得在住房及共有部位存放易燃、易爆、剧毒和放射性的危险物品等。

第二，关于使用权处分的限制。如承租人违背公房使用权的基本限制，按照学校的文件规定，需做出以下处理：①出现调换、转租、转借和转让行为的，学校责令承租人10日内整改，或者收取相当于市场价2～5倍的租金，严重者可收回住房，并予承租人永久取消租房、购房的资格；②赌博、嫖娼、涉毒的行为移送给司法机关处理；③擅自改变房屋结构，学校责令整改，严重者收回住房；④存放危险物品的，要求保卫处整顿，严重者收回住房。

3.1.2.3 自管公有住房使用权的灭失

第一，因自然原因引起的灭失。自学校建校至今，暫未出现因自然原因引起的自管公有住房使用权灭失，因此本文不做说明。

第二，因搬迁原因引起的灭失。学校扩建或新建等其他原因引起的自管公有住房使用权的灭失，是当前高校自管公有住房使用权灭失的主要原因，通常情况下所有公有房同住人都有权取得拆迁所获得的补偿。但在操作过程中，公有住房的实际居住情况较为复杂，除了取得使用权的租赁人外，还包括配偶、父母、子女等同住人，尤其是前述租赁人及其配偶去世后有多个子女且同住的情况，目前学校并未对该类事件做出明确的赔偿办法，仍采取按惯例，视情况分别处理。

3.2 高校自管公有住房存在的问题及原因分析

3.2.1 法律界定不明晰

国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住宅建设的通知》（国发[1998]23号）规定：绝大部分单位自管公有房已按属地原则进行了房改出售，但仍存在大量不能出售的住房，即不可售公有房，其由原来的使用主体继续使用。这种使用权，在《民法通则》《合同法》《物权法》以及有关司法解释中均有相关条款出现，但都比较含混。从表面上看，单位与其工作人员分别作为广义出租人与承租人，但实际上承租人对公有房的使用权已经超出了租赁关系的债权属性，实际产权人根本无权就承租人、出租期限、租金等事项进行协商处理。

第一，使用权主体变更问题。从民法的角度，尤其是《合同法》看，承租人主体自然身份一旦丧失或单位职工身份丧失等情况出现，租赁关系自然解除，使用权消灭，但公有房使用权却并不因此自然消灭。

第二，使用权限制问题。公有住房的使用权是有限度的，不能自由买卖、转让或调换，同时不能设置抵押等担保。在实际情况中，公有房使用人将其使用权进行转租较为常见，从法学的角度看，公有房使用权本身仅获得了部分权能，不具有交易的基本前提，同时其市场价格并未考虑产权人的修建及管理成本，其体现出来的市场价格是失真的。

第三，使用权灭失后的补偿问题。公房使用权灭失是指公房因自然外力原因、市政需要或产权单位土地整理而有意使之消灭的情况，后者就通常称为“拆迁”。理论上看，所有公房同住人都有权取得拆迁所获得的补偿。实践中，公有住房的实际居住情況较为复杂，除了取得使用权的租赁人外，还包括配偶、父母、子女等同住人，尤其是前述租赁人及其配偶去世后有多个子女且同住的情况，几乎成为所有公房管理单位最难操作的“地方”，“钉子户”多属于此。

3.2.2 强制执法权缺失

3.2.2.1 自管公有住房管理机构无强制执法权

学校公有住房管理属后勤管理处的管辖业务，由住房工作委员会办公室负责执行管理，该部门属于学校的机构部门，是事业单位的机关单位，不具备法律赋予的强制执法权，在实际操作工作中，只能以文件约束、督促、劝导等方式处理自管公有住房的相关问题。

3.2.2.2 校内多部门联合清查时推诿情况频现

自管公有住房管理主体理论上只有一个，即是学校住房工作委员会办公室，在实际管理和处理工作中，常涉及学校的其他部门，如保卫处、水电中心、财务处、人事处与承租人所在单位等主体，由于体制原因，上述部门均属于平级单位，没有上下级关系，在实际操作工作中往往由住房工作委员会“牵头”，其他单位配合执行，但因缺乏明确的权力约束，配合执行效果差，推诿现象严重。

3.2.2.3 未协同强制执法部门建立工作机制

自管公有住房管理协同强制执法部门，主要包括住房所在区域的公安部门、街道政府机构以及街道城管单位等校外协同力量。因自管公有住房绝大部分位于学校的校园内，上述部门在配合管理和强制执法方面存在权力交叉和执法不便的现象，所在区域的公安部门、政府机构和城管单位也不愿花大力气区处理权力交叉的区域。目前的工作模式尚处于特殊情况特殊针对下，并未建立长期有效的协同执法管理机制。

4 有效解决高校自管公有住房问题的科学途径

4.1 依法制定规章制度，厘清公有住房使用权的归属边界

依据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国物权法》和《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住宅建设的通知》（国发[1998]23号）等规定的要求，结合学校的实际，制定《四川大学公有教职工管理补充办法》。

针对自管公有住房使用权的变更，要明确规定承租教职工去世后的住房归属停留于一代人，即已故承租人配偶可继续按照原价承租，当已故承租人配偶去世后学校在一个月内自动收回该公有住房。

针对自管公有住房使用权的限度，要强化规定承租人在承租期间，不可调换、转租、转借和转让给他人，若有上述行为出现，查定核实后，报学校财务处、人事处等相关利益的关联单位做实质性的惩罚。

针对使用权灭失补偿，补偿对象只涉及承租人的核心家庭成员，含配偶和子女，其余人士不纳入补偿范围；若承租人有离异再婚情况，学校按照承租人核心家庭人员人数定补偿，再婚配偶和原配配偶只算一个名额，学校不干预承租人家庭内部划分补偿的事宜。

4.2 协同强制执法部门，建立公有住房长效管理机制

自管公有住房问题不可“打游击战”，不可将管理停留于文件约束和工作劝导的层面，须协同辖地所管执法部门建立长效的管理机制。

首先，继续发挥学校住房工作委员会领导小组领导决策的作用，成员分别含分管校领导、组织部、宣传部、后管处等部处领导和相关单位处领导，负责住房管理工作的重大决策和决议。

其次，充分发挥学校现有住房工作委员会办公室的作用，让其代表学校行使住房工作的管理权限。

再次，继续巩固和扩大学校平台内的联合管理小组，充分发挥保卫处、后勤集团（水电中心）、财务处、人事处和承租人所在单位等部处的协调配合作用。

最后，借助校外执法力量，在保证校内公有住房常规管理机构及成员发挥作用的基础上，协同辖区公安部门（派出所）、街道办和城管单位充分发挥校外执法力量的强制作用。

4.3 联合校内机关部处，建立公有住房违规使用的惩罚机制

学校自管公有住房管理工作遗留的疑难、复杂问题，突出表现为“集中整治，短见成效；常规管理，反复违规”。根源于学校对此类违规使用公有住房的行为的惩罚力度不够，惩罚强度不足。

因此，学校应结合校内部处单位的整合力量，对违规使用公有住房行为的承租人予以过硬的惩罚。

住房工作委员会办公室负责清查、摸实违规使用公有房承租人及其违规事项，予以责令整改和警告通知，加以劝导，并整理、罗列违规承租人名单送至财务处、人事处、后勤集团、保卫处和承租人所在单位。

学校可根据违规使用公有住房承租人的名单，予以停发绩效津贴，扣发年终绩效的处理；人事处可根据违规使用公有住房承租人的名单，建立职称职务评定黑名单，予以取消或暂缓职称职务评级的处理；后勤水电中心可根据违规使用公有住房承租人名单，对承租人所租住的房屋实施停水、停电的处理；保卫处可根据违规使用公有住房承租人的名单，对承租人承租房屋实行封门、封窗的处理；承租人所在单位领导人找违规承租人谈话，并在院校两级对违规承租人做通报批评的处理。

主要参考文献

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