高等教育治理变革的理论基础与现实依据

左崇良

摘 要：高等教育是一个复杂系统，与外部更加复杂的环境有着千丝万缕的联系。高等教育治理的理论建构，需要立足法人治理理论和利益相关者理论，借鉴网络治理理论和黑格尔的国家干预理论。我国高等教育的发展面临着现实困境，表现在：高等教育的权力失衡、行政权力对学术权力的侵蚀、学术失范和学术腐败。高等教育的革新图治，依赖于教育行政的权责平衡和学术权力的制度保障，依赖于学术道德的文化建设和学术规范的制度建设。

关键词：高等教育；学术腐败；治理变革；理论基础；现实依据

高等教育治理是一个复杂而模糊的对象，要想使该领域的研究更加全面而系统，就得回到原点，从高等教育治理的理论基础和现实依据开始，对高等教育的发展困境作出认真而严肃的反思，并在此基础上探索高等教育治理的可行途径。

高等教育治理的理论基础

任何一种治理理念和治理结构的形成都是建立在一定的理论基础之上。高等教育治理的主要理论基础有：黑格尔的国家干预理论、法人治理理论、利益相关者理论、网络治理理论。

1. 黑格爾的国家干预理论

黑格尔认为，国家是一种客观精神，是理智的化身，是个人意志的集中体现；国家在个人面前是至上的，国家对个人拥有绝对的权力。黑格尔的国家理论如果延伸到学术领域，便是强调国家对学术自由的干预与控制。黑格尔认为，人要自由就必须意识到他所做的事情的限制与必然性，“在社会中，自由就意味着克服个人的任性，意志必须受到限制，这种限制是通过法的规范、规章制度、法律等等来实现的，即自由的实现就是法。”[1]国家是法的概念在社会中现实化的一种最高形式，黑格尔承认允许学者在大学里对高深学问进行探索是符合国家利益的，但他同时更为强调，学术的价值也仅限于它是实现国家意志的一种工具。因此，黑格尔认为，学术的探索和研究必须受国家的控制与干预，学术自由的前提乃是维护国家利益。

黑格尔的国家干预理论，其实质是运用现代法治理念与方法构建的一类法权哲学，这一理路正好为我们在方法论上矫正当前法理学虚无化的片面趋向，为创建更为完善和理性的治理理论体系，提供一个极好的视角。黑格尔的国家干预理论，对中国问题有它的适切性和针对性，他的学术自由和法治宪政的思想切中了中国问题的要害。

2. 法人治理理论

法人治理理论是一种经典的治理理论，其理论的支点是法人概念及其属性。法人是法律中的概念，是指与自然人相对应的民事主体，是法律关系中的主体。法人是法律所赋予的人格，其本质特征有二：一是它的团体性；二是它的独立人格性。用最精炼、最概括的语言给法人下一个定义：法人，即团体人格。“法人”的完整定义，是指具有民事权利能力和民事行为能力、依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。

法人制度是近现代民法上一项极为重要的法律制度。“法人制度的出现纯粹是经济发展的需求导致法律技术进步的结果，是一种经济生活的客观现实与法律技术运用相结合的产物”[2]。法人治理理论近年来受到了越来越多的重视，首先是在经济学界，继而在公共管理和法学领域。法人治理以法人存在为前提，主要目的是引入规范的法人治理机制，依照章程，达成利益相关各方的权责分配，实现共同治理。在法学上，一般将治理和治理结构在同一意义上使用。但是，法人治理结构并不完全等同于法人治理，构建完善的法人治理结构是实现法人治理的根本性前提之一，同时也是其重要保证。大学治理的前提是大学法人实体的存在，法人治理理论为高等教育的微观治理及其研究提供了一个新的思路。

3. 利益相关者理论

利益相关者理论是20世纪80年代兴起的一种治理理论，是西方经济学家在研究公司治理时提出的一种理论主张。利益相关者（stakeholder）概念最先出现在斯坦福大学的研究文稿中，指的是那些组织需要其提供支持来维持生存的群体。1984年，爱德华·弗里曼（R.E.Freeman）对利益相关者（stakeholder）的定义颇为经典：利益相关者指那些能够影响组织目标实现、或被组织目标实现的过程所影响的任何个人和群体。

利益相关者理论为高等教育治理提供新的视角，高等教育系统各种关系的平衡是人们普遍关心的课题。大学是一个典型的利益相关者组织，大学的利益相关者包括教师、学生、行政管理人员、校友、政府和纳税人等。根据利益相关者与大学的密切程度不同，大学的利益相关者可以分为以下四个层次[3]：第一层次是核心利益相关者，包括教师、学生、管理人员；第二层次是重要利益相关者，包括校友和财政拨款者；第三层次是间接利益相关者，包括与学校有契约关系的当事人，如科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者等；第四层次是边缘利益相关者，包括当地社区和社会公众等。利益相关者理论强调大学要承担多种责任：对国家和社会的责任，对教师和学生的责任，对校友的责任，对科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者等利益相关者的责任。

4.“合作网络”治理理论

理论要么与实践同步，要么紧随时代步伐。网络治理理论是一种崭新的治理理论，是社会法学的最新成果，其科学的区分和网络的建构适合对大学这类复杂组织和高等教育的复杂系统进行精细的研究。“合作网络”治理理论不仅推出了高等教育“合作治理”的观点，而且提出了高等教育“良好治理”的制度框架。

20世纪90年代以来，私营部门、第三部门以及各种社会活动频频出现在管理公共事务的大舞台上，这些非政府部门与政府部门联结成相互依存的合作关系即网络关系，他们就共同关心的问题采取集体行动。网络治理理论的核心观点，“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式而组成的网络管理系统”[4]。网络治理理论认为公共治理是一个多主体组成的合作网络，存在着政府部门、私营部门、第三部门、公民个人等参与者，治理的目标是共治和共赢。高等教育治理实质上是一种合作管理，一种以公共利益为目标的社会合作过程。高等教育领域各主体之间存在权力依赖性和合作伙伴关系。政府的主要角色是：法律规则、资源分配、监控、指导和民主标准。在政府构建的框架范围之内，高校与企业、社区、校友等携手合作，构建动态平衡的网络治理结构。

高等教育发展的现实困境

高等教育是一个非常复杂的系统，与外部环境有着千丝万缕的联系。由于历史、文化和制度方面的原因，当前我国高等教育的发展深陷多重困境。

1. 高等教育系统的权力失衡

研究高等教育治理的权力关系，最好的角度是从高校的外部和内部两个层面来展开分析。

第一，政府对高校的单向控制

高校自主权是探讨高等教育治理的逻辑起点，学术自由是高校自主办学的目标追求。我国高等教育运行的障碍之一是：政府干预过多，高校自主性缺乏。进而导致的问题是，高等教育的行政化，学术权威官僚化，学术自由精神不彰。高校行政化，是政府行政权力在高等教育系统内的延伸，由于政府的直接干预太多而使得高校管理呈现出官僚化的色彩。

外部干预的加强和内部视角的缺失是我国高校办学自主权难以落实的根本所在。在过去的六十多年里，我国高校一般被视为政府的附属部门，高校管理人员被视作管理干部，按照干部来任免和管理。在这种管理体制中，官僚权力得以扩张和强化，高校异化为类行政机构。政府對高等教育的过度干预，不可避免地会造成高等教育的官僚化和高校管理的行政化，最终将扼杀学术的活力。国家确定的“副部级”大学及其待遇，以及其他各种按照行政级别进行的资源分配，这都容易造成对高校的行政约束和高校自身的行政倾向。我国高校办学自主权之所以再三落入“一放就乱，一收就死”的怪圈中，原因就在于“放”和“收”的都是行政权力。近几年，高等教育领域在“去行政化”方面多有行动，但惯性使然，“去行政化”还须着力。当前，我国高校要争创“双一流”大学，就必须要有追求卓越的学术理想与竞争态势，通过富有特色的章程建构相对独立的自治机制，国家和政府为其创设宏观上的制度环境，提供法律制度上的保证，克服行政权力的约束与直接干预。

第二，高校学术权力与行政权力的失衡

我国现在的大学并非现代意义上的大学，而是政府权力在高等教育系统的延伸。大学不是学术组织上的大学，校内庞大的行政官员和管理队伍支配和支撑着大学的运行，各院系人员按权力框架编排在不同的位格等级中，部分高校权力意志超越学术标准成为大学运作的价值信号，有些纯教学科研人员包括“白丁教授”失去了学术权力而沦为“弱势群体”。

从制度的层面来看，我国高校还未真正完全建立起学术权力，学术权力严重依赖于行政权力。《中华人民共和国高等教育法》虽有规定在大学中设置学术委员会，但有些高校并未在章程中明确规定学术委员会的组成、权力和责任。高校学术委员会的组建缺乏合法程序，往往由行政决定其组成人选，由行政决定其领导，由行政决定其会议的召开和议程，个别学校领导会将其作为咨询机构以表尊重。在这种制度环境中，行政权力高于学术权力，学术权力隶属于行政权力，学术委员会形同虚设，很少有重大的学术问题经由学术委员会作出决定并付诸执行。另外，在个别高校，领导和中层管理干部事实上已经形成了特殊利益集团，他们控制了学科建设和资源分配，他们不恰当地为自己的学科专业拨款或争取资源，他们在校聘教授及学科带头人等的评选和各种人才工程中占据了不恰当的比例。高校行政导向的必然结果是，学术研究异化为进入官场的功利性“学术表演”。行政权力的强化和泛化使得高校的生存空间变得狭隘，难以形成足够的学术活力，难以产生原创性的科研成果。

2. 高等教育的学术失范

高等教育的学术失范分为两个层面：一为技术层面，即作假、抄袭、贿赂、功利炒作等表层现象；另一为精神层面，即深层次的道德失范。高等教育学术失范的主体是学生和教师，在学术失范中学生论文抄袭相对严重，这是由学术贫困引起自信心的流失，但多属于能力和技术层面；而教师的学术造假和学术贿赂，既有技术层面，又有精神层面。教师的学术失范，尤其是教授的学术失范，更大程度地影响着人们对高等教育的评价。

我国高等教育的学术评审不规范。高等教育的发展现状与现代大学理念存在体制或结构上的冲突，偏离了“大学独立、学术自由、教授治校”的基本精神，导致大学的深层次危机。现在的教授出现身份危机，这具有两层含义：一是指其学术权威的“合法”地位令人质疑；二是指其公共道德影响力日趋式微。我国高等教育一年一度的学术评奖评职称，在现有体制内，权力因素、人情因素甚至金钱因素纷纷介入，一定程度上，这些都已成为高校一些特权人士谋取学术地位和占据学术资源的工具和手段。非教师的高校行政人员评定的是学术职称，这有损学术职称的尊严。学仕一体导致学官和教授身份的混同，产生严重的负面影响。学术研究的目的有时异化为赚取金钱和名利的手段，市场法则部分主导着学术的方向，对高校学术有机体构成了伤害。在政府和市场的双重压力之下，高等教育的学术发展失去自身的立足点，自主性不足，自然谈不上实质性的规范化。

3. 高等教育的学术腐败

我国高等教育快速发展呈现出来的问题很多，但最严重的问题首推学术腐败。我国高校盛行官学一体的制度安排，首先表现在，学者通过某一学术成果可赢得行政职位，其获得的行政职位反过来又巩固了自己的学术地位，这样，学校的行政资源与学者的学术地位连成一体，并大量繁殖。大凡进入这个权力架构的人，即便其本人不从事具体的学术研究，也可借助其手中的权力和非学术资源，轻而易举地将非学术因素转化为学位、学衔、学术奖项、学术荣誉等学术资源，并有机会成为获取学术评价控制权的“学术寡头”。

权与钱在高等教育领域的联姻是产生学术腐败的根源。高校的行政本位还造就了多维的既得利益集团，形成各种“学术小山头”，一些人依托行政权力资源，控制着学术成果评价和项目申报，如在专业技术职务评审委员会、研究项目评审委员会担任要职等。为了学术的发展与繁荣，国家和社会把学术评价权委托给这些委员会和“学术明星”，他们利用学术监督机制的不健全，滥用手中的钱和权，以谋取自己的“私人利益”。学术评价或学术批评要么作为这些攻伐异己的武器，要么作为相互吹捧的工具。高等教育的这些现象败坏了学术风气，压制了年轻学人求知的热情，使教学科研等学术活动失去了生命力和创造力，在某种程度上动摇了“学者是真理代言人”的假设。学术腐败如果不根治，中国的学术没有希望，中国的大学没有希望，中国的高等教育也没有希望。

高等教育的革新图治

现时期我国高等教育的发展方向，是通过观念和制度的变革来化解危机，采取各种现实可行的途径策略，推进现代大学制度建设，推进高等教育治理体系构建和治理能力现代化。

1.高等教育系统的权力制衡

高等教育系统的权力制衡是富有启发和挑战意义的观点，为高等教育治理体系构建提供了新的视角和范式。

第一，教育行政的权责平衡

教育行政的平衡论，是一种新型的现代行政法理论。平衡论的主要观点是，行政法关系的各方主体都是能动的、扩张的，且都具有两重性，双方既对抗又合作。教育行政关系的两个主体是政府与学校，两者的合作与协调，是教育行政发展的根本动力。高等教育行政的发展方向是：教育行政机关与高校的权责平衡。教育行政机关和高校的权责对等，需要法律的确认，形成一种显性政策。

高等教育系统的权责平衡强调的是权力与责任的统一，在行政法上有一原则，权力大责任大。德莱塞（Dressel）认为，“个人、组织、群体实质性自治的扩大意味着义务与责任[5]”。1998年10月，在巴黎颁布的《21世纪高等教育：展望和行动宣言》，清楚地提出了高等教育的使命和職责。政府的权力和责任是加强高等教育的管理和筹资。教育行政机关依法享有规划和指导高等教育的权力，履行监控和协调高等教育的职责；高校依法享有办学自主权，自主权以学术自主为核心，并以服务于学术发展为目标导向，高校负有建设学术组织的使命与责任。政府通过积极行政，合理合法地使用权力，保障高等教育健康有序的发展；高校必须意识到自身的社会使命，即对国家、社会所承担的责任，通过自主办学，提高教育质量。

第二，学术权力的制度保障

学术权力，是指学术人员和学术组织所具有的管理学术事务的权力。学术权力的依附性和弱势地位，不利于学术组织的长期发展。因此，我们需要以制度化的方式来保障和维护学术权力，构建符合学术组织特性的高校管理制度。我国高等教育管理体制有其特殊性。从权力来源看，高校校长是政府任命的，作为政府官员的校长，其行为倾向于与教育行政部门保持一致，容易将学术权力纳入行政官僚体系。在政府授权之后，校长成为高校的法人代表，其权力运作，应该向大学理想和学术发展倾斜，校长的身份其实发生了改变，转而对教授、学生负责，维护学术权力。

学术权力的制度维护，依赖于法律保障，依赖于大学的制度革新。大学的行政权力不能视为大学自身的基本权力，它更是一种外部的授权。成功的大学革新计划必须是由内部开发和设计的，它们不能由外部强制实行。外部强加的战略必将降低教师的参与程度，贬低他们的职业形象。一所真正的大学，其权力运行机制应该是行政权力受学术权力支配，行政权力服务于学术权力，行政权力的运转原则，要为学术权力的尊严和荣誉提供行政保障。对于我国现代大学制度建设而言，不是要不要分权的问题，而是应该如何分权的问题，如何通过制度建设，有效维护学术权力。

2. 学术规范的制度建设

高等教育的学术出现严重失范之时，就有必要把那些不明文的规则进行阐明，使之制度化，并辅以一定的惩罚措施来维护其权威性。学术规范的制度建设具有正当性：一方面，它为学术自由提供制度等方面的保障；另一方面，它借助通过制度这一中介，为学者获得更多的学术资源。

对于高等教育学术失范和学术腐败的治理，可分为两个方面：一是学者自律；二是去官化意识的学术评审制度建设。学者自律，是属于学术道德层面的，后文会有详细论述。去官化意识的学术评审制度建设，在我国高等教育制度建设中尤为重要。丘成桐有言：“公平的评审制度要是能建成功，什么学术问题都能够解决。”学术制度是大学的通用行为规则，是大学治理的基础和前提。学术制度是大学组织赖以存在和发展的基础，因为制度界定了大学相关主体的活动范围，规范着人们的社会关系和社会交往。大学的变革和社会的变革并非同步进行的，有时还存在矛盾冲突。因此，学术评审制度也是社会变革与大学变革之间协调的中介。

3. 学术道德的文化建设

对于学术失范和学术腐败，不能完全依靠制度建设，还有赖于学者的自律，或者说诉诸道德。大学校长的治校理念，指导着学术道德文化建设的方向。大学校长的治校理念：“召唤师生脱离满足平淡现实的一种观念”，并促使大学主体对发展大学及以“大学的力量来造福社会乃至人类的一种追求和抱负”[6]。大学校长的民主自律精神，及学术本位思想，都将直接造福于其所在的大学，并有利于高等教育的健康发展。教授的精神气质，是学术道德文化的重要组成。教授的精神气质，用在学术研究方面，是严格遵循知识的建构原则，将自己的价值首先定位于专业规范的界限之内；于公共方面，教授可作为一支独立的社会力量，是主持社会公平的代表；他们能就社会问题所蕴藏的专业内涵进行准确的理性判断，同时以“专业良知”的通观能力、思辨能力来影响公众甚至政府的价值行为取向，凸显教授的“士气”。我国大学教授以“联名”的方式公开介入公共话题，民众能清晰地领悟到教授为维护社会公平公正而表现出的强烈社会道德感，这也代表着高等教育及其成员的社会贡献，预示着高等教育的“善治”。

本文系中国博士后科学基金第59批面上资助项目“治理现代化视域中高等教育的分权与共治”（资助编号：2016M590593）

参考文献：

[1]陈修斋，杨祖陶.欧洲哲学史稿（第二版）[M].武汉：湖北人民出版社，1987：571.

[2]马俊驹.法人制度的基本理论和立法问题之探讨（上）[J].法学评论，2004（4）：24.

[3] 李福华.大学治理与大学管理[M].北京：人民出版社，2012：48.

[4]Donald F.Kettl.Sharing Power：Public Governance and Private Markets[M].Washington D.C.The Brookings Institution，1993：232.

[5]Altbach P G， Berdahl R O，Gumport P J.American higher education in the twenty-first century：social， political， and economic challenges[M]. Baltimore： The Johns Hopkins University Press，1999：72.

[6]眭依凡.大学校长的教育理念与治校[M].北京：人民教育出版社，2001：355.

（作者单位：江西师范大学教育研究院）

[责任编辑：于 洋]