新公共管理视角下农村土地确权的不足及解决途径

董士伟+李红

摘要：基于新公共管理视角对农村土地确权进行探讨，指出土地确权中存在的问题，分析原因，并提出相应的解决途径。得出政府需要改变以往的运行模式，提升行政效率，完善法律法规，优化配置有限的行政和社会资源，利用信息技术源头控制，充分调动多方力量参与解决农村土地确权遇到的困难和不足，从而保证中国农村土地确权工作顺利开展的结论。

关键词：新公共管理；土地确权；公共服务；解决途径

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）20-5416-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.20.062

Abstract： Rural land right confirmation work were discussed， and deficiencies of land right confirmation were pointed out， and the reasons for deficiency presented were analyzed， and the corresponding solutions were proposed based on the new public management perspective in this study. Chinese government must take appropriate measures to ensure the smooth operations of rural land right confirmation work. These measures include changing the previous operation mode， improving administrative efficiency， improving laws and regulations， optimizing configuration of limited administration and social resources， using information technology source control， and resolving the difficulties and deficiencies encountered of rural land right confirmation by fully mobilizing multi-party forces to participate in this work.

Key words： new public management； land right confirmation； public services； solutions

农村土地确权是厘清农村土地产权关系的根本环节，也是农村土地改革的基础。近年来中国政府积极推进农村土地确权，陆续开展了土地确权试点工作[1-2]。目前农村土地确权的相关研究主要集中在农村土地确权的意义、原则、方案，农村土地权属及其争议处理，农村土地产权制度改革等方面[3-5]。总体上农村土地确权工作取得了一定的成效，但实际操作和政策储备还存在明显不足。

农村土地确权首先是政府行为，与公共管理有密切关系。与传统以威尔逊、古德诺的政治与行政二分论和以韦伯科层管理论为基础的行政管理理论不同，新公共管理以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为理论基础，不强调利用集权、监督以及加強责任制的方法来改善行政绩效，而主张在政府管理中采纳企业化管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效[6-7]。农村土地确权中存在的不足可以尝试从新公共管理视角进行探讨，找出解决方案，以期积极推进农村土地确权的顺利开展。

1 中国农村土地确权存在不足

1.1 农村土地没有确权

由于特殊历史原因，中国部分农村土地管理混乱，存在土地承包合同与现实地块不一致的情况。部分地区存在口头协议而没有签订土地承包合同，造成政府合同没有掌握，容易导致土地纠纷。部分农村土地没有确权，或进行了确权但确权不彻底，一旦发生土地纠纷，由于缺乏有效合同和土地确权数据的支撑，会进一步加剧矛盾冲突。

1.2 农村土地确权不规范

中国农村在开展土地确权时，由于各个地区的差异、现实情况的不同、确权人员的素质、确权地块的零碎复杂程度等，使得部分农村土地确权没有按照原定标准规范执行，造成土地确权不全面、不规范的情况发生，为以后可能出现的土地纠纷和矛盾冲突埋下了隐患。

1.3 农村土地确权内容设计有缺陷

现有农村土地确权内容设计有缺陷，不能适应未来土地市场的发展需求。土地确权包含确权地块的“四至”和土地承包面积，但没有标注确权地块的空间面积、形状和空间位置等空间信息，有可能出现土地确权面积相同，但野外地块现实情况差距较大的情况。现有确权模式表达土地地块的零碎程度和差异性不足，未来需要添加确权地块的空间信息，以满足未来土地市场的需要。

2 造成中国农村土地确权问题的原因

2.1 政府以前不重视、不作为

政府以前以计划经济为主，不过多强调市场经济的作用，没有提供土地确权这种公共服务。土地市场经济繁荣以后，由于土地产权不清出现了大量的土地纠纷案件，造成了严重的社会动荡和矛盾冲突。土地确权首先是政府行为，政府以前明显不重视、不作为，没有提供土地确权公共服务，导致了如今的土地确权不明晰的危机。

2.2 开展农村土地确权的人、财、物配套不足

土地确权对每宗土地都要清晰界定权属、准确测定面积、厘定边界“四至”和绘制宗地图，需要投入大量的人力、物力、财力。土地确权要求工作人员不仅具有相应的理论修养和政策水平，还需具有较强的专业性和技术性知识储备。土地确权的过程极为繁复，工作量相当巨大，需要投入大量人力成本，更需要专项资金和专门仪器设备支持。目前中国农村土地确权工作人、财、物的配套明显不足，尤其欠缺既懂技术又懂政策的专业人员。

2.3 土地主管部门权责不清

土地资源由国土资源部和农业部共同管理，基本业务互有交叉，部门权责划分不清。国土资源部主导实施全国国土资源调查，农业部积极推进土地确权试点工作，二者的土地测量调查有较大程度的重合，重复工作费时费力，造成人、财、物的浪费。各部门关于农村土地问题没有形成统一的协调机制，不能共同实施满足双方条件和目的的土地测量调查。此外，农村土地管理也是实行分部门单独垂直管理，容易造成土地管理交叉混乱，不利于农村土地市场的培育和发展。

2.4 土地确权存在法律政策盲点，保障体系不健全

中国现行法律和政策对集体土地处分有诸多限制性条款，总体上没有否认农民集体土地所有权中处分权的存在，但对处分权又缺乏全面性阐述，在土地确权实践操作中往往难以适用。关于是否对当前土地承包经营关系进行调整，政策导向与农民意向存有分歧。在政策储备和保障体系构建方面，明显存有不足。例如，农村土地确权过程中遇到的具体问题千差万别，无法对每个具体问题给出相应的处理办法，显示出政策储备的不足和保障体系的滞后。

3 中国农村土地确权问题的解决途径

在中国农村土地确权工作中，可借鉴新公共管理理论进行管理。各级政府需要改变以往的运行模式，提升行政效率，完善相应法律法规，使有限的行政和社会资源得到最佳的配置，充分调动各方面的力量参与。利用信息技术源头控制农村土地确权工作，从而有效地解决土地确权工作中遇到的问题，保证农村土地确权工作顺利开展。新公共管理理论为土地确权工作的开展提供了有效的运作方式和理论参考，为破解土地确权工作中的难题提供了重要借鉴，同时土地确权工作的实践又可以丰富新公共管理理论。新公共管理理论与土地确权实践的结合可以为中国农村土地确权工作提供一种崭新的视角和思路。

3.1 转变政府职能提供公共服务并建立部门协调机制

转变政府职能，树立有限、责任、法治、服务政府的观念，提供政府公共服务。政府在公共事务治理中起主导地位和重要作用，应该提供土地确权公共服务。政府部门之间应该建立统筹协调和互动机制，分工合作，权责明晰。

3.2 引入市场机制并注重确权队伍建设，加强宣传培训

农村土地确权应该引入市场机制，将地籍调查、农村地籍图和宗地图的绘制、发证登记等技术性工作进行合同外包，政府从农村土地确权具体事务中分离出来，主要起组织和监督作用。这种模式很大程度解决了农村土地确权工作人力资源不足的困境，明显提高了工作效率。借鉴新公共管理理论加强确权队伍建设，提升确权队伍工作水平，加大相关法律政策的宣传力度。首先，政府应高度重视确权队伍的法律、政策培训，提高队伍的法律素养和政策水平。其次，针对性培训土地确权工作人员，定期举办培训班，讲解土地确权工作流程和典型实践案例，提高从业人员的业务水平。最后，改进工作方式和培训工作方法，确权工作中应注重农民的感受，及时答复农民关心的问题，灵活处理遇到的各种矛盾，并提高协调能力，增强团队意识。

3.3 基于信息技术源头控制农村土地确权隐患

农村土地确权缺乏地块空间信息，为以后的农村土地流转和市场培育埋下了隐患，可以尝试通过信息技术手段弥补这种缺陷[8]。基于信息技术将确权地块形状、空间位置和地块面积纳入现有土地承包经营体系，可以补充和修正土地承包合同，丰富和完善土地承包经营体系和制度，使得确权合同地块和野外地块现实情况完全一致，空间表达直观性强，土地确权表述清楚准确，从源头上控制土地确权可能出现的隐患。

3.4 完善农村土地确权法律法规与政策

新公共管理理论倡导政府对管理者给予充分的信任而不是过多的行为约束。农村土地确权法律法规与政策出现盲点的前提下，要给予工作人员处理具体问题的一定自主权和灵活性。在农村土地确权工作中，对于一些法律法规、政策依据不太明晰的问题，工作人员可以根据当地的实际情况进行自主处理，既做到不违反现有法律法规和政策，又能使土地经营者接受。政府应尽快制订并完善相关的法律、法规和政策，彌补存在的不足和盲点，同时必须解决不同法律法规之间、法律法规与政策之间的不一致问题，从而保证中国农村土地确权工作顺利进行。

参考文献：

[1] 王小映.推进农村土地承包经营权登记具有多重意义[J].农村经营管理，2014（11）：23.

[2] 孙中华.扎实做好农村土地承包经营权登记试点工作[J].农村经营管理，2012（7）：1.

[3] 李 冬.从农村土地确权角度论我国城镇化[J].农业经济，2014（4）：48-50.

[4] 任慧琳.土地承包经营权确权登记的现状分析与法律建议[J].江苏农业科学，2015，43（8）：434-436.

[5] 鲁 蕊，陈 敏.农村土地承包经营权确权后流转管理研究——以湖北省宜昌市夷陵区为例[J].湖北农业科学，2016，55（6）：1597-1599.

[6] 陈 讯，尤建新.新公共管理对中国城市管理的现实意义[J].中国行政管理，2003（2）：38-43.

[7] 柴生秦.新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义[J].西北大学学报（哲社版），2000，30（2）：136-141.

[8] 董士伟，孙丹峰，张微微，等.农村土地承包经营地块现场测量方法与应用[J].国土资源遥感，2013，25（4）：155-159.