国家级经济技术开发区转型问题研究综述

张兰廷　阳镇

摘 要：国家经济技术开发区是国家新型城镇化与国家产业发展的重要载体与平台。“十三五”期间，国家级经济技术开发区在政策优势弱化的背景下，尤其在新型城镇化推进产城融合的背景下，开发区的产业转型与园区的综合转型成为了当前国家级经济技术开发区发展的难题。通过对近10年来已有相关研究成果进行系统梳理与总结，从国家级经济技术开发区转型的影响因素、管理体制、转型动力与模式、开发区与城市的关系以及转型的路径、评价等方面进行回顾。最后，结合当前国家级经济技术开发区转型与升级所面临的新问题以及现有研究成果的不足之处，对未来研究方向进行了展望。

关键词：经济技术开发区；转型；升级；综述

Abstract：National economic and technological development zone is a new type of urbanization and the national industry development carrier and platform. During the period of 13th Five-Year，under the background of new urbanization and promting industrialization-urbanization intergration， It has become the current problem to overall transformation of state-level economic and technological development zone development .Based on related research to review and summarize the research results from the aspects of influence factors of the transformation of national economic and technological development zone， management system， relationship between development zone and city， the transformation pattern and evaluation as well as the transformation of path. Finally， combining with the current new problems of economic and technological development zone transformation and the deficiency of current research results， we prospect the future research direction.

Key words：Economic and technological development zone ； transformation ； upgrade ； review

中圖分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2017）-02-10（6）

引言

经济技术开发区是我国自深化改革开放以来推动各地经济发展的伟大尝试，国家级经济技术开发区一般作为国家层面推动产业发展的风向标与主引擎，是技术密集型与战略性新兴产业发展的聚合点。孔翔（2013）将开发区定义为政府划定并实行优先鼓励产业发展特殊政策的区域[1]。国务院于2014年发布《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》中要求进一步发挥国家级经济技术开发区的改革试验田与开放排头兵的作用，推动国家级经济开发区的进一步转型与创新发展①。此后在2016年发布《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》，意见为国家级经济技术开发区的产业转型提出了新的要求；当前十三五时期是我国产业结构转型的重要战略机遇期，国家级经济技术开发区的产业转型是引导地区产业转型的重要起点。而另一方面，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》要求“加强现有开发区城市功能改造，推动单一生产功能向城市综合功能转型，为促进人口集聚、发展服务经济拓展空间，这又决定着开发区的产业转型必须与园区综合转型相互渗透，产业的转型发展必须与新型城镇化的发展相互融合。在国内，开发区包括经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、出口加工区等等诸多类型。中国已拥有115 个国家级高新技术产业开发区，215 个国家级经济技术开发区，63 个国家级出口加工区，13 个国家级保税区，57 个其他国家级开发区，1170 个省级开发区②。随着改革开放的逐步深入，国家级经济技术开发区的各项优惠政策的普惠化与均等化，国家级经济技术开发区的综合竞争力逐渐弱化，尤其是传统的粗放型的工业化驱动发展模式为主的国家级经济技术开发区在经济新常态背景下转型与发展十分困难。因此，通过对国家级经济技术开发区的研究成果进行全面的梳理与总结，为新型城镇化背景下探索推动经济技术开发区的转型研究提供新的方向。

1 国家级经济技术开发区转型与发展的影响因素研究

在对国家级经济技术开发区发展与转型的影响因素研究中，国内学者主要集中于探讨开发区的管理体制、创新环境、外资水平、产业结构等因素对国家级经济技术开发区的影响。

在对国家级经济技术开发区发展与转型的影响因素研究中，国内学者主要集中于探讨开发区的管理体制、创新环境、外资水平、产业结构等因素对国家级经济技术开发区的影响。阮平南、边元松（2007）较早的研究了经济技术开发区的可持续发展因素，认为开发区经济的可持续发展， 主要开发区内是否具有创新的环境、开发区内土地资源以及能源的利用的可持续性[2]。葛顺奇、田贵明（2008）以54家国家级经济技术开发区为例，首先，比较分析了其经济发展的成就，总结了经济技术开发区取得成功的影响因素，研究认为管理体制创新、投资环境建设、激励措施提供是国家级经济技术开发区取得发展的重要因素，在管理体制方面，绝大多数国家级开发区特有的“准政府”的管理模式——管理委员会制为开发区的发展提供了政治保障；在投资环境建设方面，基于市场化的原则的投资决策为国家级开发区内的企业创建了良好的投资环境，在激励措施方面，开发区向内的免税或税收优惠等提升了对投资者的吸引力[3]。赵晓雷、邵帅（2011）采用广义矩估计对2001 -2008 年30 个国家级经济技术开发区的经济发展效率增长的影响因素进行了实证分析，实证结果表明，政区合一型管理体制对开发区经济发展效率的改善表现出积极影响， 对外贸易、投资率、产业结构、政府干预以及科技含量等因素均有利于经济技术开发区效率的提高。在管理体制这一影响因素方面，政区合一型管理体制对开发区经济发展效率的改善均表现出积极的影响 [4]。丁悦、蔡建明等（2014）运用变异系数和地理探测器方法，分析2010年国家级经开区经济增长率的空间分异，并探测了与区分了不同地理区域下的核心影响因素，中部为劳动力成本变化、开发区外贸水平变化、开发区优惠政策调整、交通可达性和城市产业支撑能力；西部为开发区优惠政策调整、城市产业支撑能力、开发区外贸水平变化、开发区产业相对规模和城市投资水平；东部为开发区优惠政策调整、劳动力成本变化、城市投资水平、城市经济发展水平和城市经济活力，这为东中西三大地理区位的国家级经济技术开发区需要采取不同类型的优惠政策提供了实证依据[5]。也有学者基于个例进行了实证研究，曹贤忠（2016）运用主成分分析法对30 项指标进行主成分分析，并对前五个主成分进行命名，分别为技术创新、经济发展、社会体制、生态环境、人力资源；芜湖经济技术开发区转型升级的影响因素，按照影响程度的高低，依次为技术创新、经济发展、社会体制、人力资源、生态环境[6]。

2 国家级经济技术开发区转型与发展的管理体制研究

对国家级经济技术开发区的管理体制研究集中于探讨开发区管理体制的类型，以及在转型背景下管理体制的变革方向。郭小碚、张伯旭（2007）认为国家经济技术开发区管理体制应包括组织机构设置形式、管理权限、管理职能范围划分等。目前，全国经济技术开发区的管理模式大致有3种类型： 政府主导管理模式、企业运作管理模式、政企合一管理模式[7]。李妮（2008）从制度经济学角度分析认为经济技术开发区管理体制应由改革之初的供给主导型制度变迁方式逐渐过渡到与市场经济内在要求相一致的需求诱致型制度变迁方式，实行“企业化政府”管理模式的转变[8]。赵晓冬、王伟伟（2013）依据开发区在管理主体、管理形式及管理权限上的现状，将国家开发区管理体制划分为3类：一是传统性的“政府主导型”；二是过渡性的“政府参与型”；三是开放性的“政府服务型”，“政府参与型”是“政府主导型”向“政府服务型”转变的中间（过渡）形式，“政府參与型”开发区比例大小与经济区的经济社会发展水平高低呈现相同的序列关系[9]。王亚（2015）认为国家经济技术开发区创立了具有中国特色的管委会、企业型和混合型的管理模式，混合型管理模式可以细分为以下两种模式： “管委会 + 托管乡镇”管理模式、政区合一（行政区+开发区）管理模式[10]，翟磊（2015）根据我国经济技术开发区的管委会的转型有3种类型，包括管委会扩权、政区合一和多元主体治理，总体而言是由项目型组织向行政区政府组织转变[11]。

3 国家级经济技术开发区转型与发展动力与模式研究

近年来，随着国家级经济技术开发区政策优势逐渐淡化，经济下行压力不断加大，如何挖掘国家级经济技术开发区转型新动力与新模式成为了当下转型问题研究的热点问题，

目前，对于国家级经济技术开发区转型动力沿着政府、市场与企业的内外部动力展开研究。在对国家级经济技术开发区发展与转型的动力的研究中，王雄昌（2010）将开发区转型的动力因素分为外部动力、内部动力与耦合动力，其中外部动力主要有经济全球化的压迫力、宏观政策的策动力，内部动力主要有产业集聚的动力、生产力梯度转移的动力、产业升级与功能升级的推动力，耦合动力主要是区域经济协调发展的驱动力和区域内开发区一体化促进力[12]。郑国、张延吉（2014）利用43个国家级开发区的面板数据，对21世纪头10年我国开发区发展动力要素及其变化进行分析，实证结果表明外向型经济、固定资产投资、劳动力数量和土地面积、区位和行政层级是国家级经济技术开发区发展的主要动力，但是固定资产投资重要性在逐步下降，劳动力数量和土地面积的影响逐渐变得微弱[13]。钟源、欧阳东（2015）研究了南宁—东盟经济开发区转型动力，认为其转型发展的动力主要包括宏观层面的外部动力、内部产业升级动力城镇化驱动力、体制驱动力[14]。王梦珂、何丹（2015）从利益主体角度构建“三力模型”“三力模型”，认为开发区的转型发展的动力是政府（管委会）推动力、市场（企业）推动力以及公众（职工）推动力三重动力相互作用的结果[15]。

在对国家级经济技术开发区发展与转型的模式的研究中，白雪洁、姜凯（2008）利用数据包络分析对我国 27 个国家级开发区 2004—2006 年的土地利用效率和外资利用效率进行实证分析，构建了国家级开发区运行效率的“外资—土地利用效率”矩阵图，区分为ABCD四种发展模式，A类是粗放式低效率发展模式，B类是土地粗放外资集约型发展模式，C.类是高效集约型发展模式，D类是土地集约外资低效型发展模式[16]。戴桂林、张艳蕾（2011）国家级开发区推进战略“转型升级”的节点在于园区功能拓展、体制机制创新与产业布局重构。以园区功能拓展、体制机制创新与产业布局重构为变量，按照“转型”“升级”两个维向，构造出开发区“转型升级”的理论模型架构 [17]。

4 国家级经济技术开发区转型的路径研究

在对国家级经济技术开发区发展与转型的路径研究中，国内学者主要集中于从管理体制、空间层面、产业层面对国家级经济技术开发区的转型路径进行探讨。

从管理体制层面上，周家新、郭卫民（2010）探讨了经济发达地区与经济欠发达地区开发区管理体制改革的构想，认为经济欠发达地区的开发区其改革方向当以强化和完善三位一体的管理体制为主，经济发达地区的开发区构建和完善应当以开发区与行政区合一的管理体制为主[18]，胡彬（2014）认为开发区管理体制的变革应从城区功能融合、空间一体化、资源综合利用和加强社会管理的角度主动适应空间发展演化的需求，管理体制的创新应遵从企业家城市的转型需求[19]。钱振明（2016）认为开发区的转型需要对开发区管理职能和机构重新定位，向社会管理、公共服务转型转变[20]。从空间层面上，李晓、张晓云（2014）认为经济技术开发区的经济转型，需要在用地结构、用地比例与间环境品质等方面推动经济技术开发区空间转型发展[21]。杨攀、王兴平（2016），对开发区按照“企业-产业-园区”一体化模式的空间发展进行了分析，并针对开发区的起步期、成长期与成熟期提出了不同的空间发展模式[22]。在产业层面上，孙亚南（2012）认为经济技术开发区的转型须从简单“扎堆”向知识与技术嵌入在本地演化，最终走向产业集群[23]。沈岱岱 、孙久文（2013）以天津国家级开发区为例，提出开发区转型应从开发区产业结构优化和升级，构建与完善现代服务业体系[24]。

5 国家级经济技术开发区与城市关系研究

随着国家级经济开发区的快速发展，其工业发展的进程必然对城市经济结构与空间结构产生重要影响，国家级经济技术开发区与城市关系的研究一直是学术界所探讨的热点问题，尤其是在转型的背景下，如何进一步推动国家级经济技术开发区与城市经济发展相互融合，推动城市新型城镇化进程已成为新型城镇化背景下需要关注与探讨的重要现实问题。在对国家级经济技术开发区与城市关系的研究中，国内学者围绕着开发区对城市经济发展的具体效应与城市空间扩展等方面展开研究。

在对国家级经济技术开发区与城市经济发展的相关研究中，郑国（2006）利用增长极理论，以北京为例， 构建了经济技术开发区对城市经济空间结构影响效应的理论模型，考察了经济技术开发区的极化效应和扩散效应，表明了通过开发区产业发展带动区域经济发展并影响区域空间结构的动态机理[25]。刘重力、刘安军（2010）以2002—2006 年的城市数据和国家级经济技术开发区数据，分析了经济技术开发区的增长溢出效应。研究发现在开发区建设初期，开发区的快速增长会对区外地区的经济增长产生负向溢出效应；经济技术开发区的增长溢出效应并不受开发区技术创新特征的影响；母城吸收能力对开发区的增长溢出效应产生了显著影响，其中吸收能力较差城市中开发区的增长溢出效应显著为负。但这种负向作用并不存在于开发区成熟建设期和吸收能力较好的城市中[26]。仉培宏、韩增林（2012）通过分析大连国家级经济技术开发区的现状与发展模式，大连开发区通过工业化促进了城市化，在转型过程中，原有的单纯产业集聚的经济功能区形成了一种具有明显城市特征、能够相对独立运行的城市地域单元—外向型工业新城[27]。

在对国家级经济技术开发区与城市空间扩展的相关研究中，尹鹏、梁振民（2012）通过对大连经济技术开发区建设带动城市空间扩展影响的实证研究，表明经济技术开发区建设能够再造城市空间形态，对城市空间的规模扩张和功能扩散发挥着重要的作用[28]。饶传坤、陈巍（2015）以杭州经济技术开发区为案例，从职住分离和空间开发等角度剖析开发区向新城转型的特征、问题和障碍，寻求相应的路径，在城市化过程中，推进开发区向城市新城的转型已经成为较为普遍的一种共识[29]。高超、金凤君（2015）研究分析了1996-2013年间中国东部沿海地区经济技术开发区的空间格局演变规律以及产业集聚类型特征，研究发现开发区呈现出显著的空间集聚分布特征，集聚程度增强，部分区域出现显著的空间转移特征。总体上沿海地区开发区空间分布格局呈现出由“多中心集聚”向区域“单中心集聚”的演变规律[30]。

6 國家级经济技术开发区转型的评价研究

目前学术界对国家级经济技术开发区的转型评价问题研究在评价的主题上较为多元，评价的内容涉及到国家级经济技术开发区的创新绩效评价、经济技术开发区的产城融合度评价、经济技术开发区的竞争力与引领效应评价、经济技术开发区的绿色与可持续发展绩效的评价以及经济技术开发区对经济效益与空间发展的影响效应的评估、对经济技术开发区土地集约利用评价。评价的方法也逐步的由定性评价转变为定量评价，方法主要涉及主成分分析方法、类聚分析法、层次分析法、TOPSISI方法、DEA方法等。

在对国家级经济开发区创新绩效评价的研究中，唐晓宏（2014）从产业发展、人口融合、空间融合和城市功能4个维度构建了经济技术开发区产城融合度评价模型并以漕河泾新兴技术开发区、外高桥保税区、金桥经济技术开发区等五个代表性开发区为例，结合问卷调查基于灰色关联分析的方法评价了5个经济技术开发区的产城融合的实际状况[31]。在对经济技术开发区绿色发展与可持续发展评价的研究中，张玥、乔琦（2015）通过分析国家级经开区的经济发展总量，资源、能源利用总量和污染排放总量分别占全国的相应比例以及强度，表征国家级经开区对我国经济发展和资源、环境的贡献。对国家级经济技术开发区经济发展，土地资源、水资源和能源的利用情况，以及污染排放情况进行分析，研究结果发现国家级经开区以较小的土地占地，较少的水资源、能源消耗量，较低的污染排放量，对我国的经济发展贡献了巨大的经济效益。资源、能源消耗和污染排放强度均大幅领先于全国水平[32]。对经济技术开发区的竞争力与引领效应评价方面，杨杰、宋马林（2009）选取开发区的外交（万美元）、出口总额（万美元）、工业增加值（万元）、工业总产值（万元）、进口总额（万美元）等指标运用数据处理系统软件（DPS）对我国国家级经济技术开发区竞争力情况进行评价，得出我国国家级经济技术开发区竞争力综合得分及排名[33]。李兴国、刘蕊（2015）运用 TOPSIS 分析方法，选取开发区的地区生产总值、 工业增加值、第三产业增加值、财政收入、实际利用外资总额、出口总额和进口总额等七项指标占所在城市比重，反映开发区对所在区域经济发展的引领带动作用，对2012年环渤海5省（市）的18个国家级经济技术开发区的主要经济指标数据进行分析，得出各开发区引领效应综合得分与排序[34]。对经济技术开发区土地集约利用评价方面，张宪涛、丁峻强（2015）结合新常态经济特征，构建了新常态下开发区土地集约利用评价体系，对开发区的土地利用状况、土地管理绩效、要素投入质量、产业结构状况、土地利用效益、土地市场化率、土地利用趋势运用层次方法评价了开发区土地集约利用程度[35]。对经济技术开发区对经济效益与空间发展的影响效应的评估方面，齐二石、孔海宁（2008）将数据包络分析法（DEA）引入经济开发区的效率评价，建立了经济开发区效率评价的 DEA 模型。运用所建立的 DEA 模型对我国 53 个国家级经济技术开发区进行了实证评价，给出各国家级经济开发区的总效率，技术效率和规模效率[36]。蔡善柱、陆林（2014）运用DEA与Malmquist生产率指数法，将经济技术开发区的实际利用外资额、进口总额作为输入指标，GDP、出口总额作为输出指标，评估了2001-2010年中国41个国家级经济技术开发区年的综合效率，研究发现综合效率区域差异明显，西部最高，东部次之，中部最低[37]； 李兴国，李俊哲（2013建立了国家级开发区经济发展效益指标的评价体系，并应用因子分析和聚类分析方法，对我国东部地区 66 个国家级开发区进行排序和分类，分析了各类开发区的主要特征[38]。

7 研究展望

我国社会经济发展正进入“新常态”，逐渐从高速增长进入中高速增长，从外延式增长向调整结构、精细化发展转变。国家级经济技术开发区是产业转型与升级的重要载体与平台，而在经济下行的压力加大、低成本优势的不在与传统的土地、财税优惠政策效应弱化的背景下，各大开发区面临着转型发展的新要求，国家级经济开发区作为国家层面推动地区城镇化与产业化深度融合的重要载体与平台，国家级经济开发区的转型将是推动新型城镇化实现的重要手段。

目前，学术界对于国家级经济技术开发区的研究十分宽泛，内容涉及开发区的管理体制、转型与发展的影响因素、转型的动力与转型的模式、以及开发区的绩效评价，但是目前研究仍然存在不足，第一，对于国家级经济技术开发区转型因素的研究由于国家级经济技术开发区在各地所依赖的产业不尽相同，探讨影响国家级经济技术开发区转型的影响因素也应该差别讨论，目前的研究多集中于探讨管理体制、创新环境、外资水平、产业结构等因素对国家级经济技术开发区的影响。第二，在对国家级经济开发区的绩效评价中，首先是评价的指标选取仍存在扩展的空间，目前的评价多基于政府部门所公布的一些数据指标与评价标准，不可避免在评价过程中结果带有一定的偏向性，在指标的选取标准上有进一步扩展的空间，同时，对于国家级经济技术开发区的评价内容多集中于土地利用程度与产业发展程度等内容的评价，对于国家级经济技术开发区的创新绩效的评价仍然较为欠缺，尤其是在新常态背景下增长的动能由传统要素驱动转变为创新驱动，创新驱动国家级经济开发区转型发展成为新常态下的要求，因此对于国家级经济技术开发区的创新绩效评价与创新模式的探讨是未来需要深入研究的方向。第三，对于国家级经济技术开发区转型模式的研究仍略显单薄，在国家新型城镇化背景下深入推进产城融合的背景下探讨国家级经济技术开发区转型模式尚存在较大的研究空间。第四，在当前“大众创业，万众创新”的背景下从创新驱动视角研究国家级经济技术开发区的转型升级仍然尚属空白。

国家级经济技术开发区作为国内特殊的政策空间，目前国内对国家级开发区转型的研究虽取得了一定成果，对国家级开发区的研究集中在开发区发展评价、开发区发展的影响因素等方面，但在新常态背景下对开发区转型的模式及路径的研究尚存在研究的空间。尤其是在新型城镇化背景下推动产城融合的视角下探究国家级经济技术开发区的转型，具有一定的现实价值与理论意义。

注释：

①国务院办公厅于2014年印发《国务院办公厅关于促进国家级经濟技术开发区转型升级创新发展的若干意见》，意见明确了国家级经济技术开发区的发展定位，对国家级经济技术开发区转型升级提出了若干要求。

②新华网.“三十而立”：中国开发区站上转型新起点[[EB/OL]. http：//www.tj.xinhuanet.com/tt/2014-09/16/c_1112492584.htm.2014-9-16。

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责任编辑：张吉明