人大代表“贿选”的逻辑

沈寿文

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内容摘要：我国现行法律将人大代表贿选限定在人大代表“选举”环节，无法揭示出人大代表贿选案的发展脉络，应当将贿选内涵拓展至“代表候选人提名”环节。间接选举正是因其存在于相对密闭的空间之中，因而能够较好地贯彻组织意图、选举出组织上希望能够当选的代表、防止选举失控，但相对密闭的空间，也为贿选的低成本提供了条件。“辽宁贿选案”与其说是一起破坏民主选举的违法犯罪案件，毋宁说是一起严重损害“民主形象”的腐败案件。

关键词：贿选 间接选举 民主形象 腐败案件

继2013年轰动一时的“衡阳贿选案”之后，2016年再次爆发了“辽宁贿选案”，此案因其层级高、规模大、影响恶劣而令世人震惊。“辽宁贿选案”再次敲响了亟需健全我国现行选举制度（尤其是间接选举制度）的警钟。与“衡阳贿选案”相同，“辽宁贿选案”同样是发生在间接选举的领域之中，为什么间接选举更能够滋生贿选？人大代表贿选与选举制度的设计有何内在必然关系？辽宁贿选案在法律上应当如何定性，才更符合实际？笔者拟尝试澄清上述问题，以期为完善现行选举制度、预防类似贿选案件发生抛砖引玉。

一、“贿选”的内涵与候选人提名机制

我国现行法律并没有关于人大代表贿选的定义。《选举法》（2010年修正）第55条第1款第1项规定：“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权”，“以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的”，“破坏选举，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”；第2款规定，国家工作人员有贿赂选民或者代表行为的，“还应当依法给予行政处分”；第3款规定，贿赂选民或者代表当选无效。《刑法》（2015修正）第256条规定了“破坏选举罪”，即“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以……贿赂……手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利”。《治安管理处罚法》（2006年）第23条第1款第5项规定：“破坏依法进行的选举秩序的”，“处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”；第2款规定，聚众实施“破坏依法进行的选举秩序的”，“对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款”。显然，按照上述法律的规定和一般的理解，所谓人大代表贿选，指的是有被选举权的中国公民，通过行贿的手段（主要是金钱交易），向选民或者其他有选举资格的人换取选票，当选为人大代表的舞弊行为。根据我国现行《选举法》规定，我国人大代表的选举分为直接选举和间接选举，前者指的是“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举”；后者指的是“全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举”（《选举法》第2条）。因此，在直接选举中，所谓人大代表贿选，是指有被选举权的中国公民，以金钱或者其他财物贿赂选民，当选为县级人大代表或者乡级人大代表的舞弊行为；在间接选举中，所谓人大代表贿选，是指有被选举权的中国公民，以金钱或者其他财务贿赂县级以上人大代表，当选为市（设区的市）级、省级、或者全国人大代表的舞弊行为。按照这一定义，与国际社会议会议员贿选存在的环节相同，我国人大代表贿选似乎仅仅存在于“选举”的环节之中；〔1 〕然而，由于不采用人大代表候选人自由竞争机制，能否当选为人大代表的前提在于能否被提名为“有竞争实力”的候选人，因而，探讨人大代表贿选问题，不得不考虑“选举”之前的环节——即“候选人提名”环节。

坚持党的领导是中国现行宪法的一项基本原则。“选举制度作为我国人民代表大会制度的组织制度基础，是我国社会主义民主法治的重要组成部分。” 〔2 〕因而，人大代表选举活动、包括候选人的提名，自然也应当坚持党的领导。按照现行《宪法》的规定，中国共产党是唯一合法的执政党，国家的事务应当服从党的领导；人大代表与常委会委员的选举自然不例外。对于实行直接选举的县、乡两级人大代表的选举活动，按照有关法律、法规成立选举委员会。实践中，选举委员会一般应由党委、人大、政府的相关部门中有一定选举工作经验的人员组成。……选举委员会主任应由政治立场坚定、法律意识强、熟悉选举工作且在当地有一定威信的领导同志担任。选举委员会成员党性要强，作风要正，有一定选举工作经验，一般为人大、纪检、组织、宣传、统战、政法、法院、检察院、民政、财政、公安、司法、工会、共青团、妇联等等单位和部门的负责人。” 〔3 〕之所以如此强调选举委员会成员的政治立场、“选举工作经验”和领导职务，是因为该委员会履行的职责十分重要，在很大程度上决定了选举的成败。在该委员会的职责中，“了解核实并组织介绍代表候选人的情况；根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单”（《选举法》第10条第1款第4项）对于正式候选人的确定有着法定的效力。按照《选举法》的规定，“全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生”（第29条第1款）；实践中的做法是：采取直接选举方式选举产生人大代表的，按照选区提名产生代表候选人，采取间接选举方式产生人大代表的，按照选举单位提名产生代表候选人。对于代表候选人的提名，代表名额分配到各选区或选举单位后，“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。”（第29条第2款）代表候选人提名主要根据人大代表结构（党派、性别、职业、民族等），大部分由各政党、各人民团体提名，部分由选民或者代表联名提名；一般经过初步提名、通过讨论协商、征求意见最后确定正式代表候选人；在直接选举中，被确定为正式候选人的比例，组织（各政党、各人民团体）提名比选民或代表提名要高。〔4 〕实践中，选民和代表联合的提名可以保障选举按照差额选举的法定要求进行，在人大代表选举中，为了既符合上级党组织意图、又符合法律规定、同时节约选举成本（包括人力、物力、财力、时间等的成本），“如果出现政党、人民团体或者选民（代表）10人以上联合提名的代表候选人等于或少于应选代表名额的情况，要及时做选民（代表）的工作，发动选民（代表）再提出代表候选人，保证差额选举”；〔5 〕如果选民或代表联合提名的代表超过了最低差额倍数，实践中则做选民和代表的工作，尽可能减少确定正式候选人的预选程序。代表候选人的产生除了上级党委和本级党委，以及各民主党派、人民团体认为因为职务等因素需要被选举为人大代表的人选外，其他代表候选人通常由党委组织部门商请各个选区或者选举单位所在地的有关国家机关、高等院校、研究机构等有关单位推荐符合拟选出代表的结构特征（党派、性别、职业、民族等）的人选。

尽管《选举法》规定“选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人”，但是与组织上提名的代表候选人相比，选民或者代表联名推荐的代表候选人并不具备真正的竞争力。正如有人所说的，“从提名制度来看，人大的选举中，尤其是在间接选举中，重视的是‘推荐候选人，上级领导的意见起关键作用。……在实际的操作中，由选民或社团所提名的候选人往往不被重视，更不会被同等对待。” 〔6 〕显然，能否获得组织上的提名，是能否当选为人大代表的关键。这种现象会导致两个直接的后果：一方面，无论是直接选举还是间接选举，那些“上级党委和本级党委，以及各民主党派、人民团体认为因为职务等因素需要被选举为人大代表的人选”根本没有必要担心自己不会成为组织推荐的代表候选人，自然也就没有必要采取行贿的手段达到当选目的；同时，那些具备符合拟选出代表的典型结构特征（比如少数民族、妇女、民主党派或无党派等，或者同时拥有上述身份特征等）的人选，尽管仍然需要所在单位或者基层组织的推荐成为代表候选人，但一旦成为代表候选人，大体上也没有必要采取行贿的手段达到当选目的；因为这两部分人在实践中既然更可能被组织上推荐为代表候选人、组织上自然往往也会通过一定的机制保障其当选。因此，可以想象，上述两类人之外的其他对成为人大代表感兴趣的人——尤其是拥有较强经济能力的人，才较为可能担心自己不能成为组织上推荐的代表候选人、也才较为可能出现“以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表”。这种情况，在“衡阳贿选案”和“辽宁贿选案”中得到体现：“衡阳贿选案”中，被认定通过贿选当选的56名湖南省人大代表中私人企业主32人、国有企业负责人4人；〔7 〕而“辽宁贿选案”被认定为通过贿选当选的45名全国人大代表中私人企业主则高达44人。〔8 〕另一方面，在“选举”环节，从县乡两级人大代表直接选举看，由于选区内的选民数量相对比较庞大，代表候选人试图“以金钱或者其他财物贿赂选民”以保障自己当选，其成本必定十分高昂；与之相反，从市（设区的市）级、省级、或者全国人大代表的间接选举看，由于选举产生上一级人大代表的下一级人大（各代表团）的成员是相对固定的，而且是高度组织化的，因而，代表候选人“以金钱或者其他财物贿赂代表”（甚至是贿赂各个代表团中的关键人物）以保障自己当选，其成本相对较低。这也就是为什么轰动一时的人大代表舞弊案——“衡阳贿选案”和“辽宁贿选案”均发生在间接选举层面的缘由。显然，直接选举中，选举舞弊主要存在候选人提名阶段；而在间接选举中，选举舞弊同时存在于候选人提名阶段和投票阶段。因此，如果严格按照现行《选举法》、《刑法》和《治安管理处罚法》的规定，将人大代表“贿选”限定在“选举”阶段，则直接选举“贿选”的可能性很低。但是，考虑到我国特殊的代表候选人提名机制，如果将“贿选”的内涵拓展至“候选人提名”环节，则意味着防止直接选举“贿选”舞弊的重心恰恰就是“候选人提名”阶段；然而，这种拓展也面临着一个机制上的难题：因“候选人提名”阶段属于“选举”阶段之前的环节，而且通常处于党组织有效控制的“密闭的空间内”，因而难以定性为“贿选”——除非“选举”环节暴露出人大代表贿选丑闻或者因为腐败官员在另案中招供，才牵扯出“候选人提名”环节可能存在的舞弊行为。当前，法律之所以没有把“候选人提名”行贿受贿直接纳入条文，可能的原因在于“候选人提名”环节有着太多的裁量空间，而且还往往与“组织上的意志”混杂在一起。

二、间接选举的管控与“贿选”的悖论

人大代表贿选案的难题之一在于：如何划清提名组织上认为合适的代表候选人与具体执法官员为了私利假借组织之名推荐自己中意的代表候选人；如何划清为了保障组织上中意人选当选进行的合法的组织动员活动，与被选举人为了自己获选而进行的不法交易活动。为了进一步澄清这一难题，有必要审视当前选举制度中选举的管控（尤其是间接选举管控）模式。

从人员构成角度上看，我国人大是由一群按照严格的法定程序产生出来的各行各业的社会精英组成的，集意见建议与政策表决于一身的政治咨询与法定表决机构。正因如此，强调人大代表应当在性别、年龄、职业分布、党派、民族身份、地域分布等方面具备“结构”性特征，是每一届人大代表选举必须着重予以考虑的核心内容。比如关于全国人大代表的名额分配、少数民族全国人大代表的地域分布，全国人大常委会每次选举前均要发布“名额分配方案”。〔9 〕为了保障上述人大代表的“结构”在选举后获得实现、落实“党和人民的意志”，便需要围绕选举的组织领导、候选人提名、投票选举等环节设计出一套党领导人大代表选举的有效机制。其中，间接选举便是重要的制度设计之一。“执政党对于人大代表间接选举的直接影响，是通过党在人大内部设立党组、党支部，并拥有一大批党员代表而占有实实在在的主导地位的。党组是一个具有浓厚行政化色彩的组织体系，它倚靠民主集中制来维系其组织架构，因而在人大机关也创造了一种通畅的组织化关系，可以形成人大与政党之间、人大组织内部的双重‘组织依赖。一方面，全国人大常委会党组作为党中央的派出机关，负有执行党中央的政治决策并对党中央负责的任务；另一方面，作为全国人大的内部机关，还具体承担着领导全国人大常委会的政治功能，这种功能通过全国人大常委会进一步放大，形成了‘党中央—全国人大常委会党组—全国人大—地方各级人大常委会党组—地方各级人大常委会—地方各级人大这样一个从执政党到国家权力机关流动的权力链，从而将党对于国家权力机关的领导从制度上予以落实。” 〔10 〕从宏观上看，“人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排” 〔11 〕在逻辑上可以得到证成；但是，就具体个案中人大代表的选举看，党和人民的意志与具体执行的官员的意志可能存在脱节。这是因为，党中央的意志和全国人民的意志需要通过地方党委（党组）和相应的国家机关（比如人大常委会）加以落实，而地方党委（党组）和相应的国家机关能否真正落实党中央的意志和全国人民的意志则有赖于地方党委（党组）和相应的国家机关的具体官员的实施。而正是在这个环节上，制度经济学意义上的“委托—代理问题” 〔12 〕便可能产生，即由于党组织和国家机关、以及社会大众在具体人大代表选举信息上与具体执行的官员掌握的信息不对称，而且在人大代表候选人提名推荐上，执行的官员有过大的自由裁量空间，那么，执行的官员便可能存在寻租空间；不仅如此，执行的官员便可以利用信息不对称便利以及其他职务上的便利，为行贿者穿针引线，收取费用和其他不法利益（比如人脉关系之类的）。

显而易见，“间接选举均由主席团主持选举活动，采用大会投票的形式。相对来说，间接选举的操作程序比直接选举更简单，把关链条更短，把关效果更好”。〔13 〕间接选举正是因其存在于相对密闭的空间之中，在实现组织上的意志、选举出组织上希望能够当选的代表、防止选举失控而显得“把关效果更好”；但倒过来，也正因间接选举存在于相对密闭的空间之中，代表候选人（被选举人）、选举人（下一层级人大代表）、选举的组织者（具体选举工作的执行官员）之间形成一个人员数量规模适中、人脉关系相对稳定、利益链条明确、外界难以窥探的密闭关系网络，这一网络为贿选的低成本（时间、空间、人员、保密度等）提供了条件；与之相关，对间接选举的监督也相对容易失灵。一方面，在人大代表层面，县级人大代表选举市（设区的市）级人大代表、市级人大代表选举省级人大代表、省级人大代表选举全国人大代表，后者对前者负责，前者监督后者，这一制度设计在贿选案件中不可避免地遭遇了困境：选举人和被选举人（代表候选人）同流合污，这一监督制度的设计便宣告失灵。另一方面，在组织层面，由于贿选案中，购买选票的被选举人（代表候选人），一般是组织上明确需要当选的人员之外的其他“机动人员”，因而这些“机动人员”是否当选，对于有的地方主要领导而言，并不重要；而购买选票的代表候选人虽然可能是由具体的执行官员操作的，但列为代表候选人本身就意味着他们最终是经过组织上同意的，因而同级党委（党组）对间接选举的政治监督同样失灵。此外，在这一密闭空间中，由于信息不对称，自外而内的监督和自上而下的监督同样难以发挥有效作用。当间接选举监督失灵、选举舞弊有其土壤时，贿选便难以根除。

三、人大制度的民主性与“贿选”的本质

众所周知，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，这一制度是奠立在“民主”的基础之上的；正因如此，“党的首要目的是把人大构建成具有协商、咨议或提供合法性功能的机构”。〔14 〕而人大代表的选举制度是构成人民代表大会制度的重要支柱。如果构成这一根本制度的重要支柱缺乏民主正当性，势必危及整个政权的合法性，势必危及党的执政地位。在十二届全国人大常委会第23次会议审议通过了代表资格审查委员会《关于辽宁省人民代表大会选举产生的部分第十二届全国人大代表当选无效的报告》的第二天（2016年9月14日），《人民日报》便发表评论：“人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。搞拉票贿选，是对我国人民代表大会制度和社会主义民主政治的公然挑战。选举制度作为我国人民代表大会制度的组织制度基础，是我国社会主义民主法治的重要组成部分。选举是否公正，直接关系到公民选举权和被选举权能否得到实现，直接关系到各级人大代表能否真正代表人民的利益。” 〔15 〕显然，“辽宁贿选案”在官方看来非常严重，“是新中国成立以来查处的第一起发生在省级层面、严重违反党纪国法、严重违反政治纪律和政治规矩、严重违反组织纪律和换届纪律、严重破坏党内选举制度和人大选举制度的重大案件。涉案人数众多、性质恶劣、情节严重，触目惊心。目前，45名拉票贿选的全国人大代表已被确定当选无效。” 〔16 〕如果选举制度设计科学，人大代表能够真正由普通民众（选民）自由选举产生、人大代表能够真正代表普通民众（选民）的利益、普通民众能够真正通过定期选举的民主机制决定人大代表的去留，那么诸如“辽宁贿选案”这样的严重破坏社会主义民主政治的行为，必定全民共讨之；反之，如果选举制度的设计并不科学、人大代表贿选与普通民众没有直接关系，普通民众便不可能真正关心贿选案件。

事实上，无论是2013年“衡阳贿选案”，还是2016年“辽宁贿选案”，均发生在人大代表间接选举领域，而间接选举因其所形成的相对密闭的空间不利于选民对代表的监督，不利于增进代表对选民的责任感，容易导致少数人的操纵和舞弊而受到批评；因而，在建议“完善候选人提名制度”、“实行人大代表竞选机制”等的同时，提出“进行渐进式扩大直接选举范围”的改革建议〔17 〕也日益获得人们的共鸣。显而易见，如果人大代表选举的民主机制能够得到充分发挥，贿选便可能因成本过于高昂而难以有存在的空间。因此，在“候选人提名”环节被实质控制的条件下，“辽宁贿选案”的本质是选举活动执行官员和相关人员的腐败窝案，它与领导干部的腐败案件没有本质区别，是“选举领域的违法腐败行为”；〔18 〕它之所以在官方产生如此巨大的负面影响，不仅是因为它“是新中国成立以来查处的第一起发生在省级层面、严重违反党纪国法、严重违反政治纪律和政治规矩、严重违反组织纪律和换届纪律、严重破坏人大选举制度的重大案件，是对我国人民代表大会制度的挑战，是对社会主义民主政治的挑战，是对国家法律和党的纪律的挑战，触碰了中国特色社会主义制度底线和中国共产党执政底线”， 〔19 〕而且是因为它挑战了“民主”的底线，损害的不只是“民主”本身，更是“民主的形象”。

〔15〕〔16〕前引〔11〕，人民日报评论员文。

〔17〕参见前引〔6〕，王连花文。

〔18〕前引〔11〕，人民日报评论员文。

〔19〕张德江主持十二届全国人大常委会第二十三次会议闭幕会并发表讲话，载新华网http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-09/13/

c_1119561115.htm，2016年11月6日。

环境公益诉讼立法模式之批判与重构

〔1〕张明楷教授、王作富教授等对“以贿赂手段破坏人大代表选举”之“破坏选举罪”的理解，也是限定在人大代表的“选举”环节。参见张明楷：《刑法学（下）》，法律出版社2016年版，第926-927页；王作富主编：《刑法分则实务研究（中）》，中国方正出版社2011年版，第980-983页。

〔2〕人民日报评论员：《对拉票贿选坚持“零容忍”》，《人民日报》2016 年9 月14 日，第4 版。

〔3〕乔晓阳、张春生主编：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法释义及问题解答》，中国民主法制出版社2011年版，第23-24页。

〔4〕史卫民、郭巍青、刘智：《中国选举进展报告》，中国社会科学出版社2009年版，第165-171页。

〔5〕参阅云南省《县、乡两级人大换届选举工作程序和方法》第四章第一节，载云南省人大常委会选举联络工作委员会编：《县乡人大换届选举工作手册》（2007年5月），内部资料，资料来源：中共云南省昆明市五华区委组织部。

〔6〕王连花：《从衡阳贿选案看地方人大选举制度的改革与完善》，《人大研究》2014年第6期。

〔7〕湖南公布56名贿选的省人大代表名单和职务，载360doc个人图书馆网http：//www.360doc.com/content/13/1229/13/6791042_

340982375.shtml，2016年11月20日。

〔8〕辽宁45名贿选的全国人大代表都是谁？，载8252网http：//www.8252.com/zixun/shehui/2016/09-19/95476.html，2015年11月20日。〔9〕比如，2012年4月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过了《第十二届全国人民代表大会代表名额分配方案》、《第十二届全国人民代表大会少数民族代表名额分配方案》。

〔10〕邱家军：《代表谁？——选民与代表》，复旦大学出版社2010年版，第178页。

〔11〕人民日报评论员：《对拉票贿选坚持“零容忍”》，《人民日报》2016 年9 月14 日，第4 版。

〔12〕〔德〕柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2000年版，第77-78页。

〔13〕前引〔10〕，邱家军书，第186页。

〔14〕李月军：《理性选择制度主义视角下的“衡阳贿选省人大代表案”》，《人大研究》2014年第6期。