关于人民代表大会筹备组的研究

喻中

内容摘要：针对“辽宁贿选案”导致的辽宁省人大及其常委会不能履行职责的现实情况，全国人大常委会设立了辽宁省十二届人大七次会议筹备组。在中国宪法实施过程中多次出现的这种筹备组，可以类型化地称为人民代表大会筹备组。作为一种具有宪法意义的组织形式与制度雏形，人民代表大会筹备组的设立有宪法及法律上的依据。人民代表大会筹备组的权力主要是一种派生性、临时性、程序性的权力。人民代表大会筹备组需要处理好与同级人民代表大会及其常委会、选举委员会、上级人大常委会、同级党委的关系。当然，人民代表大会筹备组旨在应对的法理危机亦应当引起足够的注意。

关键词：辽宁贿选案 人民代表大会筹备组 人民代表大会制度 选举制度 法理危机

2016年9月13日，第十二届全国人大常委会第二十三次会议作出决定，成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组。成立这样一个筹备组的原因在于，辽宁省人大在选举产生全国人大代表的过程中出现贿选。辽宁省十二届人大共有619名代表，其中，涉及贿选的代表有523名，占全部代表人数的84%；辽宁省十二届人大常委会共有委员62名，涉及贿选的委员有38名，占全部委员人数的61%。由于涉案的省人大代表已由原选举单位接受其辞职或被罢免终止了代表资格，造成省人大及省人大常委会的组成人员均不够半数，致使省人大、省人大常委会无法举行会议，当然也不能履行权力机关的职责。正是为了应对辽宁省出现的这种现实状况，全国人大常委会成立了辽宁省十二届人大七次会议筹备组，同时还规定了筹备组的四项职能：第一，对辽宁省第十二届人民代表大会代表资格终止的情况予以备案、公告；第二，对补选产生的辽宁省第十二届人民代表大会代表，根据代表资格审查委员会的报告，确认代表的资格或者确定代表的当选无效，并公布补选的代表名单；第三，召集辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议；第四，需要由筹备组负责的其他事项。” 〔1 〕

按照全国人大常委会的决定，此次设立的机构是“辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组”。这虽然只是为一次会议的举行而设立的筹备组，虽然只是一起个案，但是，稍作回顾即可发现，类似的筹备组其实已经多次出现：为了应对2013年暴露出来的“衡阳贿选案”，湖南省人大常委会曾经在衡阳设立过筹备人大会议的筹备组。在三沙市的组建过程中，海南省人大常委会曾经设立过三沙市人民代表大会的筹备组。1997年，在重庆成立直辖市之际，设置过重庆市第一届人民代表大会的筹备组。为了设立浦东新区，上海市人大常委会也曾设立类似的筹备组。可见，从中央到地方都设立过这样的筹备组，这样的筹备组已经成为我国宪法实施过程中的一种惯例，已经成为一种宪法现象，足以概括成为一种具有宪法意义的制度雏形或制度安排，那就是具有普遍意义和一般意义的人民代表大会筹备组。那么，作为一种制度的人民代表大会筹备组，到底涉及哪些法律问题？如何从宪法和法理的角度理解日渐成型的人民代表大会筹备组？这就成为一个不容回避的新问题。

作为一项专门针对人民代表大会筹备组的初步研究，笔者主要讨论以下几个问题：设立人民代表大会筹备组的宪法依据与法律依据是什么？人民代表大会筹备组的权力是一种什么性质的权力？人民代表大会筹备组如何处理与相关机构的关系？在人民代表大会筹备组的背后，值得索解的法理意蕴是什么？对于这些问题，可以分述如下。

一、设立人民代表大会筹备组的宪法依据与法律依据

与人民代表大会筹备组的设立相关的法，主要是宪法和相关的宪法性法律。但是，在中国现行宪法与组织法中，均没有关于人民代表大会筹备组的直接规定与明文规定。不过，宪法及相关的宪法性法律已经为人民代表大会筹备组的设立预留了一定的制度空间。

先看宪法。依据《宪法》第67条第1款，全国人大常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施”。《宪法》第67条第20款又规定：全国人大常委会有权“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”。这两款内容都可能作为设立人民代表大会筹备组的依据。一方面，辽宁省人大、省人大常委会不能正常履行职责，可以归属于“宪法的实施”过程中出现的问题。这正是全国人大常委会“监督”的对象。全国人大常委会针对宪法规定的人民代表大会制度在辽宁省出现的实际问题，作出设立“筹备组”的决定，可以理解为一种因“监督宪法的实施”而采取的具体措施。而且，“解释宪法”本身也是全国人大常委会的职权，全国人大常委会有权就“监督宪法的实施”作出上述解释。这样，全国人大常委会可以把《宪法》第67条第1款作为设立辽宁省人民代表大会筹备组的依据。

另一方面，针对“辽宁贿选案”引发的省人大不能履职的严重后果，《宪法》第67条第20款也是可以适用的。从法理上看，辽宁省人大、省人大常委会不能履职，直接导致人民代表大会制度在辽宁省的搁浅或触礁，如果进一步追溯，还可能涉及由省人大选举产生的“一府两院”以及整个省级地方政权的合法性问题。因为，“辽宁贿选案”虽然是2016年才暴露出来，但贿选行为却发生在2013年1月。从2013年至2016年，在三年多的时间里，辽宁省人大及其常委会作出的各种决定、决议，其合法性是否有必要深究，是一个既严峻又尖锐的问题。此处虽然暂不讨论，但这些相互关联的问题可以说明，“辽宁贿选案”对中国宪法与中国人大制度的冲击，在法理层面上已经把辽宁拖入了某种“紧急状态”。仅从法理上说，倘若全国人大常委会适用《宪法》第67条第20款，“决定辽宁省进入紧急状态”，也是有宪法依据的，因为一个省的人大不能履职，确实是一场地方性的、堪称紧急的宪法危机与政治危机。

在《宪法》第67条的第1款与第20款之间，哪一款是充当全国人大常委会应对“辽宁贿选案”、设立人民代表大会筹备组更加适合的宪法依据呢？或者说，设立人民代表大会筹备组与哪一款具有更加紧密的联系呢？仅仅从法理的角度来说，第20款更具针对性、联系更密切。如果仅仅考虑法律效果，那么，全国人大常委会适用第20款，决定辽宁省进入紧急状态，随之设立辽宁省人民代表大会筹备组，以之处理、应对辽宁地方政权面临的宪法危机，是可以的。从政治的角度来看，虽然辽宁省人大及其常委会不能履行职责了，但是，党的领导，或者说党对辽宁的领导，是有效而稳定的。在党的领导下，辽宁的地方政权并没有因此而陷于混乱或无序，辽宁省人民政府、省高级法院、省检察院还在有效地履行职责。在这样的政治现实与政治格局下，倘若“决定辽宁进入紧急状态”，由此支付的政治成本可能大于政治收益。因此，在第1款与第20款之间进行政治权衡，全国人大常委会适用《宪法》第67条第1款，以之作为成立辽宁省人民代表大会筹备组的宪法依据，可能是更恰当的选择。

湖南省人大常委会设立衡阳市人民代表大会筹备组的情况又另当别论。由于设立衡阳市人民代表大会筹备组的决定是湖南省人大常委会（经过一定的程序）作出的，因此不涉及《宪法》第67条关于全国人大常委会职权的规定。从宪法上看，湖南省人大常委会设立衡阳市人民代表大会筹备组的依据可以是《宪法》第104条，该条款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。因“衡阳贿选案”而导致的衡阳市人大及其常委会不能履行职责，正好可以归属于湖南“行政区域内各方面工作的重大事项”。湖南省人大常委会依据这个宪法条款，可以设置衡阳市人民代表大会筹备组。《宪法》第104条对地方人大常委会的这项授权性规定，还见于我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第44条第4款：地方各级人大常委会有权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。除此之外，《地方组织法》第53条还规定：地方人大“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。”这个条款为湖南省人大常委会设立衡阳市人民代表大会筹备组提供了更加直接的依据，因为设立这样一个筹备组，正好属于“工作需要”，而筹备组恰好也是一种“办事机构”。可见，湖南省人大常委会决定设立衡阳市人民代表大会筹备组，可以依据《宪法》第104条，也可以依据《地方组织法》第44条与第53条。这几个条款都可以支持湖南省人大常委会的决定，构成了湖南省人大常委会设立衡阳市人民代表大会筹备组的宪法依据与法律依据。

至于全国人大常委会在重庆直辖之际设立的重庆市人民代表大会筹备组，较之于全国人大常委会决定设立的辽宁省人民代表大会筹备组，由于原因不同、针对性迥异，当然不可能适用《宪法》第67条第20款关于紧急状态的规定，只能适用《宪法》第67条第1款的规定。这就意味着，尽管都是全国人大常委会设立的省级人民代表大会筹备组，但在宪法上的依据却可能出现差异。不过，湖南省人大常委会设立衡阳市人民代表大会筹备组与海南省人大常委会设立三沙市人民代表大会筹备组，虽然原因、事由也不相同，但在宪法和法律上的依据则是相同的：都应当依据《宪法》第104条与《地方组织法》第44条、第53条的规定。

从全面推进依法治国的要求来说，无论是全国人大常委会还是地方人大常委会，在为下一级地方政权设立人民代表大会筹备组之际，都应当坚持以宪法和法律为依据。进一步看，尽管都是设立人民代表大会筹备组，但由于层级不同、事由不同，设立筹备组的宪法依据、法律依据还可能出现差异，这是全国人大常委会和地方各级人大常委会在设立人民代表大会筹备组之际，不能不加以考虑的。

二、人民代表大会筹备组的权力：性质与特征

作为一个机构，人民代表大会筹备组一旦依法设立，它就要履行相应的职责，也要行使相应的权力。那么，筹备组的权力到底是什么？人民代表大会筹备组是不是人民代表大会及其常委会的替代机构？它是否可以代行同级人民代表大会及其常委会的职权？如前文所述，虽然全国人大常委会在设立辽宁省人民代表大会筹备组的决定中，已经明确规定了这个特定的筹备组的几项职责。但是，我们还是有必要在理论上思考：人民代表大会筹备组作为一种具有普遍意义的制度安排，它的权力是一种什么性质的权力？有何特征？对此，无论是现行宪法还是地方组织法，都没有任何规定。现在，我们要讨论这个问题，一个理应完成的准备工作是到辽宁或衡阳去作一番实地调查研究，但是，限于各方面的条件，要完成这样的调查研究，也不是一件容易的事。因此，只能从理论上就这个问题作出两个方面的讨论。

一方面，由于人民代表大会筹备组不是一个法律规定的常设机构，而是上级人大常委会设立的一个临时性机构，因此，它享有的权力是派生性、临时性的权力，具有派生性与临时性的特征。

所谓派生性，是指筹备组是根据上级人大常委会的意志、决定而设立的，它的权力是上级人大常委会派生出来的。在现行的宪法和法律中，找不到“人民代表大会筹备组”这样的机构。因此，筹备组不可能独立存在，它的权力也不可能独立地行使。所谓临时性，是指筹备组的权力是一种专项性的、短期性的权力。筹备组一经设立，即应当开展筹备人民代表大会的工作，等到人民代表大会已经成立，筹备组的职责就完成了。在这种情况下，上级人大常委会应当明文宣告筹备组的终止，让筹备组有始有终。这个过程表明，筹备组是一种临时机构，其权力的临时性由此而产生。

进一步看，筹备组权力的临时性又可以分为两种情况。第一种情况见之于辽宁省、衡阳市的人民代表大会筹备组。这种筹备组的临时性权力还是一种应急性、非常性的临时性权力。这是因为，已经残缺的人民代表大会及其常委会不能履行职责了，地方政权出现了一个权力真空地带，宪法在地方的实施面临危机，筹备组是因为这种紧急状态而产生的。因此，筹备组享有的临时性权力，就具有应急权力或法理学上所说的紧急权力的特点。第二种情况见之于重庆直辖之际、三沙建市之际在重庆、三沙分别设立的人民代表大会筹备组。这种筹备组虽然也是临时性的机构，但却不是为了应对紧急状态、危机状态而设立，而是一种常规性、日常性的正常安排。因而，针对重庆直辖、三沙建市而设立的人民代表大会筹备组，其权力虽然也是一种临时性的权力，但却不具有应急性、非常性，而是一种常规性、日常性的临时性权力。这种常规性、日常性的临时性权力作为一种过渡性质、孵化性质的权力现象，是宪法学、法理学领域内值得研究的问题。

另一方面，筹备组既然旨在“筹备”人民代表大会，那么，它行使的权力主要是一种程序性的权力，而不是一种实体性的权力，筹备组不能完全享有“看守议会”的权力，也不能以“看守议会”来看待。

循名责实，人民代表大会筹备组应该是一个筹备成立人民代表大会的机构。因而，筹备成立人民代表大会及其常委会是它的核心权力、核心职责。对于曾经的三沙市人民代表大会筹备组来说，它是在一张白纸上进行规划与筹建，这样的筹备是一个从无到有的过程。对于曾经的重庆（直辖）市人民代表大会筹备组来说，其实已有基础，那就是此前的作为计划单列市的重庆人民代表大会，筹备组的职责就是以计划单列市的人民代表大会为基础，筹建直辖市的人民代表大会，这样的筹备其实是升级改建。对于昔日衡阳、今日辽宁的人民代表大会筹备组来说，本质上是在一个垮塌了的废墟上进行重建，属于“灾后重建”。因为要清理废墟，所以筹备的难度系数还要大一些。无论属于哪种情况，筹备组的权力都是“筹建”、“孵化”人民代表大会，而不是“充当”人民代表大会，不是对人民代表大会的取代。

人民代表大会筹备组行使的以“筹备”为核心的权力，虽然不同于人民代表大会及其常务委员会享有的权力，但是，人民代表大会及其常委会享有的某些程序性权力，却可以由筹备组来行使，甚至也必须由筹备组来行使。譬如，《地方组织法》第44条规定，地方人大常委会“领导或者主持本级人民代表大会代表的选举”、“召集本级人民代表大会会议”。这些权力，都是地方人大常委会行使的法定权力，但它也是人民代表大会筹备组应当享有的权力。筹备组可以享有这些权力，本质上就是因为这些权力是程序性的。此外，地方组织法授予地方人大常委会的其他程序性权力，筹备组也可以有限度地行使。譬如，《地方组织法》第44条第6款规定：地方人大常委会有权“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”筹备组倘若要“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”，可能还有一些难度，无论是筹备组的权力能力还是行为能力，可能都还有一些欠缺。但是，倘若是“联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”，则是可以的。筹备组可以“联系”代表，也可以“受理”相关的申诉与意见——至于“受理”之后，如何作出实质性的处理，应当是另一个问题，但“受理”则可以纳入筹备组的权力与责任范围。

综上所述，人民代表大会筹备组行使的权力主要是一种派生性、临时性、程序性的权力，它不是人民代表大会及其常委会的替代机构，但可以行使人大常委会享有的部分程序性权力。它的权力将随着筹备任务的完成、新的人民代表大会的产生而终结。

三、人民代表大会筹备组与其他机构的关系

要全面理解人民代表大会筹备组的法律性质，就应当把它放在固有的权力关系、权力格局中进行透视。通过考察筹备组与其他机构的关系，可以更加准确地为人民代表大会筹备组作出法律上、政治上的定位。

首先，是筹备组与残缺的人民代表大会及其常委会的关系。以辽宁为例，虽然辽宁省十二届人大的大多数代表、多数常委会委员都失去了代表资格、常委会委员资格，但毕竟还有16%的人大代表、以及39%的人大常委会委员依然具有正当性与合法性。这些“剩余代表”、“剩余常委会委员”是否享有某种制度性的权力？他们与筹备组的权力，存在着一种什么样的关系？对此，笔者的研究结论是：这些依然站立的“剩余代表”与“剩余常委会委员”即使作为一个群体、一个整体，也不能享有省人大及省人大常委会作为地方国家权力机关的权力，因为会议已经无法举行。但是，他们作为个体化的人大代表、人大常委会委员，我国《代表法》第3条列举的权利，依然可以享有；《代表法》第4条列举的义务，依然应当履行。特别是《代表法》第四章规定的“代表在本级人民代表大会闭会期间的活动”（从第19条至第30条），这些人大代表、人大常委会委员依然可以展开。那些涉及贿选的人大代表、人大常委会委员的违法或犯罪，不应当株连到他们身上。而且，他们的代表资格、常委会委员资格依然是有效的。只要辽宁省十二届人大没有届满，他们始终都是人大代表或人大常委会委员。在新筹建的人民代表大会以及由此产生的人大常委会中，这些在“政治地震”之后依然站立的代表与常委会委员应当继续保留。而且，由于其他人大代表、人大常委会委员的违法犯罪，致使他们无法通过正常举行会议的法定方式履行自己的职责，意味着他们也是其他人违法犯罪的受害者。

其次，是筹备组与选举委员会的关系。按照我国《全国人民代表大会与地方各级人民代表大会选举法》第8条、第9条的规定，只有区县、乡镇人民代表大会代表的选举，才由选举委员会主持。而且，无论是区县还是乡镇的选举委员会，都由区县级人大常委会任命、组建。假如今后出现了区县、乡镇人民代表大会筹备组，那么，筹备组的职能与区县、乡镇的选举委员会就可能出现交叉或重叠。因为区县、乡镇的选举委员会是选举法规定的一种制度性安排，区县、乡镇人大代表的选举，只能由选举委员会主持。在这种情况下，有可能出现的区县、乡镇人民代表大会筹备组与同级选举委员会在职能上可能融为一体。由于省级、市州级人大代表都是由下级人大选举产生，省级、市州级没有选举委员会，因此，就辽宁、衡阳的人民代表大会筹备组来说，不会发生与同级选举委员会的关系。但是，人民代表大会筹备组作为一种制度性的安排，具有普遍意义。大面积的贿选既可能发生辽宁省人大、衡阳市人大，依照同样的逻辑，也可能发生在区县人大、乡镇人大。这就是说，在无法预知的未来，人民代表大会筹备组也可能出现在区县甚至乡镇层级。因此，在一般意义上研究人民代表大会筹备组所涉及的权力关系，还应当考虑到筹备组与选举委员会的关系。所谓未雨绸缪，就是这个意思。

再次，还应当考虑筹备组与上级人大常委会的关系。由于人民代表大会筹备组是上级人大常委会决定成立的，因此，上级人大常委会与筹备组之间，具有领导与被领导的关系。换个角度来看，上级人大常委会决定设立人民代表大会筹备组，这个筹备组也可以理解为上级人大常委会的派出机构或“特使”，筹备组的工作，在相当程度上，就是在执行上级人大常委会的旨意。从法律依据来看，《地方组织法》第44条第1款规定：地方人大常委会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”，对于省级（譬如湖南省人大常委会）、市州级人大常委会来说，为下级政权设立人民代表大会筹备组，正是“保证宪法”在本行政区域内“遵守和执行”的活动。从这个角度来看，筹备组应当对决定成立它的上级人大常委会负责，应当按照上级人大常委会的要求完成预定的筹备任务。

最后，筹备组还会涉及与同级党委的关系。人民代表大会筹备组既要接受上级人大常委会的直接领导，同时还要接受同级地方党委的领导。譬如，辽宁省人民代表大会筹备组，在接受全国人大常委会的领导的同时，还要接受辽宁省委的领导。其法理依据是，筹备地方人民代表大会，属于地方政权建设，地方同级党委对于地方政权建设，应当负有主体性的政治责任。因此，对于人民代表大会筹备组来说，接受上级人大常委会和同级地方党委的“双重领导”，应当作为一个基本的格局。

四、人民代表大会筹备组与法理危机的应对

以上笔者分析了人民代表大会筹备组的法律依据、权力性质、外部关系。希望通过这样的研究，有助于把人民代表大会筹备组的意义凸显出来。

回顾近年来的宪法实施过程特别是人民代表大会制度的运行过程，可以发现，作为一种制度化安排的人民代表大会筹备组已经反复出现，只是没有引起法学界的足够关注。由于“辽宁贿选案”的发生，由于全国人大常委会对于“辽宁贿选案”的回应，特别是全国人大常委会决定设立的辽宁省十二届人大七次会议筹备组，才让“人民代表大会筹备组”这样一种创新性的宪制安排，更加醒目地出现在宪法与法理的视界里。笔者以上几个方面的分析，主要立足于宪法的制度与技术层面。倘若要从法理的角度来看，人民代表大会筹备组又蕴含着什么样的信息呢？笔者的回答是，最值得注意的信息就是要有法理危机的意识。

所谓法理危机，就是在法理层面上出现问题，在合法性方面遭遇重大危机。全国人大常委会设立辽宁省十二届人大七次会议筹备组，就是针对辽宁地方政权陷入法理危机之后的应对措施。筹备组就是救火组、消防组、危机处理组。客观地说，在党的领导下，辽宁地方政治并没有因为省人大、省人大常委会不能履职而出现明显而即刻的现实危机。但是，它在法理层面上造成了明显而即刻的危机：省人大的合法性危机以及由此牵连的整个省级政权的合法性问题：辽宁省的“一府两院”都是省人大产生的，省人大出了问题，“一府两院”能不受影响？能够完全割裂开来？辽宁省级政权面临的这种危机，正是法理危机。在当代中国，政治的法理基础是人民当家作主，人民当家作主在宪法上的制度表达是人民代表大会制度，辽宁省人大的瘫痪意味着人民代表大会制度的局部性瘫痪。这样的瘫痪，足以导致一次法理危机。

性质相同、情况类似但程度较轻、影响稍小的法理危机还见于“衡阳贿选案”——两者是“大巫”与“小巫”的关系。倘若往前追溯，还有2001年辽宁沈阳市中级法院遭遇的法理危机：在2001年2月14日闭幕的沈阳市第十二届人大四次会议上，由市中级法院副院长所作的2000年沈阳市中级人民法院工作报告，未获得会议通过。据当时的报道：“在所有的508名代表中，出席今天闭幕会议的代表474人，只有218人对法院的报告投了赞成票，反对的162人，弃权82人，未按表决器的9人，赞成票没有超过半数未被通过。而沈阳市人民检察院的工作报告也仅仅以270人的微弱多数过关。” 〔2 〕中级法院的报告没有得到人民代表大会的通过，就意味着中级法院的工作没有得到人民的认可。人民不认可，就是合法性危机，就是法理危机。只不过，沈阳市中级法院较之于辽宁省人大，法律地位不同；法院工作不被认可与人大不能开会履责，法律性质有异。但就法理上说，其实都是法理危机。

法理危机需要在法理的高度上予以应对，要有法理危机的防范意识与应对意识。在“辽宁贿选案”中，针对省人大不能履职而设立人民代表大会筹备组，确实是一种应对措施，尽管它是一种事后的补救措施。与此同时，还应当注意事前与事中的防范。前车之覆，后车之鉴。应当针对辽宁贿选、衡阳贿选导致人大瘫痪的发生机制，优化与改进现有的选举制度，以填补选举制度中可能存在的漏洞。更加重要的是，与20世纪80年代相比，更不用说与20世纪五六十年代相比，虽然以党的领导和人民当家作主为核心的基本政治制度没有发生变化，但是，选举的社会环境已经发生了剧烈而深刻的变化。其中尤其值得注意的是，资本对于选举过程的影响、冲击甚至左右——在辽宁、衡阳一度体现为“左右”，在其他地方难免有不同程度的“影响”。这种影响，其实就是经济对政治的影响。如何评估这种影响，人民代表大会制度特别是选举制度如何与时俱进地回应这样的深刻变化，是另一个值得专题研究的重大问题，这里不再展开。