我国高校内部治理结构的探讨

余立

摘 要：构建科学合理的大学内部治理结构是我国建设现代大学制度的主要着力点，是保证高等教育质量的根本要求。优化和完善高校内部治理结构，加快建设中国特色现代大学制度刻不容缓。当前，我国高校内部治理结构存在政治权力与行政权力边界不清，行政权力与学术权力失衡，校、院、系三级管理权力分配不合理，监督权力行使不畅等问题。立足于我国高校办学实际，积极采取措施，优化和完善高校内部治理结构，不断推进高校治理结构和治理能力的现代化。

关键词：高校；内部治理；优化

完善高校内部治理结构的重要意义与紧迫性

1.推动高等教育内涵式发展的前提和核心

党的十八大报告强调，要推动高等教育内涵式发展。国家近年先后出台了一系列深化高校内部管理体制改革的政策和措施，其核心任务是全面提高高等教育质量，实现保障是建立现代大学制度。完善大学内部治理结构是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》作出的重要部署，是制定大学章程，建立现代大学制度以及我国高等教育管理体制改革首先要解决的核心和关键问题。只有加快完善高校内部治理结构，形成多种机制良性配套、有效运行的格局，才能筑牢现代大学制度的根基，推动高等教育内涵式发展。

2.破解当前我国高等教育管理体制改革难题的关键举措

当前，我国高等教育管理体制改革的难题包括教育行政管理体制和高校内部管理体制改革，就是要加快管理体制改革，实行政校分开，转变政府教育管理职能和方式，落实和扩大高校办学自主权[1]。但是长期以来，我国高等教育管理难以摆脱“一放就乱，一收就死”的恶性循环，大学治理结构不完善是重要原因。科学构建高校内部治理结构可以确保高校实现自我约束和发展，依法自主办学。

3.促进高校科学管理、激发高校办学活力的客观要求

我国一些高校迄今还只是在进行局部的、微观的管理改革，未能进行宏观的、深层的治理变革，由于受历史、文化及政治体制的影响，我国高校内部治理模式依然没有明显改变，导致长期制约学术创新活力的体制性障碍无法根本突破[2]。大学行政化色彩浓厚，学术权力不彰，决策科学化、民主化程度低，监督机制缺乏，成为高校向现代大学制度转型发展的瓶颈和障碍，影响高校的办学活力和教师积极性，对学校的科学发展产生了严重制约，迫切要求完善高校内部治理结构，改革和创新内部管理体制机制以促进科学管理，激发高校办学活力。

4.多元利益主体的关注和参与要求

高校内部治理结构改革受到来自高等教育系统内外部的普遍关注。尤其随着市场经济的发展以及教育体制改革的深化，高校作为独立法人面向社会和市场自主办学程度逐步深化，形成不同利益主体并存、各利益主体相互博弈的利益格局[3]。高校的经费来源日益多元化，教育事业收入及各种捐赠、贷款等预算外资金在高校教育经费结构比重不断提高，政府、教职工、学生、家长、校友、企业、社会公众具有参与大学重要事务决策的动力和需求。为应对多元利益主体的关注和参与，必须加快调整和优化高校内部治理结构。

当前我国高校内部治理结构的现状和主要问题

1.政治权力与行政权力边界不清

一是党委与校长权力配置需进一步完善。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）中分别对党委、校长权责给予以下规定：第三十九条中规定“中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”第四十条规定“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；组织教学活动、科学研究和思想品德教育；拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益”；但是以上法律对党委、校长两大权力主体权责的规定却与高校治理的实践逻辑相悖，主要体现在党委权力与其实际地位不相符。《高等教育法》中，将党委定位为“一把手”，是高校的最高权力机构，但在实际拥有的权力中却无对校长的任免权。同时，还在任免学校内部组织机构负责人的权力上与校长权力冲突。

二是党委与校长权责重叠、交叉。校长权责不对等，其责大于其权。作为法定代表人的校长，应该对大学管理与发展的效果承担民事责任，但大学重大事项的决策权归属于党委，导致权责不对等和校长无法负责的后果。另外，从党委的人员构成来看，决策机构和执行机构议事存在重叠、交叉现象。一些高校党委会基本上是由党委正、副书记，正、副校长构成，这种人员构成在权力运行过程中会对决策的民主性和科学性存在影响。

2.行政权力与学术权力失衡

一是行政权力“泛化”。行政权力泛化主要表现在两个方面：一方面，学术权力机构被置于行政机构之下，如部分高校学术委员会办公室挂靠在相应的行政部门（科技处或科研处），被置于行政权力机构之下，并由行政部门负责日常工作，学术委员会难以成为一个独立、纯粹的学术评判机构，学术权力也很难发挥实质性的作用。另一方面，学术权力机构的委员存在行政身份与学术身份并存的现象。例如：在部分高校学术委员会中，其委员尤其正、副主任大都由校领导、行政部门负责人担任，这使其在实施学术决策时带有浓厚的行政思维。

二是学术权力“虚化”。学术权力行使的机构一般是学术委员会或教授委员会，但是在实际工作中，由于学术组织只是个咨询机构，学术权力的话语权不够，学术委员的权力也得不到有效的保障，严重限制了高校学术的发展。学术权力弱化主要表现为：高校学术委员会与各专业委员会发挥的作用不明显；高校的行政权力过度压制了教授的学术权力；教授治学还没有完全落到实处[4]。

3.校、院、系权责不清晰，权力过于集中

一是权力集结在上层，容易徒增校级领导的工作量，使其分身乏术，难以专心思考有关学校发展的战略性问题。

二是正三角形的权力结构使得院系权力小、责任大，对有关学院发展的很多问题没有充分的自主权，不仅要执行上级的命令，对上级负责，还要担负着繁重的基层教学科研事务，违背了权责对等的原则。

三是校、院、系三级沟通的过程中，由于信息的层层传递，容易造成信息曲解和信息流失，影响处理问题的时效，一定程度上抑制了大学管理的灵活性。

四是过多地强调层次等级，容易使院系形成部门意识，只注重纵向层面的信息传递，忽视了院系之间的横向沟通，不利于学科间合作和资源共享。

五是过分凸显行政层级，无法增进基层师生员工参与民主管理的主动性，难以营造出民主、自由的校园文化氛围。

4.监督权力行使不畅

权力运行过程中包括决策权、执行权、监督权三种权力。在这三种权力中，监督权是决策权、执行权有效运行的保障。监督权既包括外部监督权也包括内部监督权。在我国高校内部，以教师为主的教职工代表大会是教师参与学校民主管理与监督的基本形式。但是，在监督权力运行过程中，由于学校领导认识弱化、群众的参与意识淡薄、工会自身工作薄弱等，教职工的作用得不到切实有效的发挥，监管权力行使不力，如对学校提交到大会的重大问题不是进行讨论，而是只进行举手表决。

优化我国高校内部治理结构的路径

1.完善大学与政府的关系

大学与政府之间建立良好的关系是保证高校自主权，优化大学内部治理结构的重要保障。在我国，中央和各级地方政府掌握着高校的大部分资源，政府的管理模式对大学内部治理结构的建设具有很大的影响。完善政府与大学的关系并不是简单的政府放权，而是让政府从对大学的直接管理转化为法律监督、业务监督等宏观调控管理上，减少对大学的直接行政干预。高校在接受宏观监督的同时，根据学校的实际情况对学校内部权力结构进行调整。

2.建立健全高校内部利益相关主体的平衡机制

高校内部治理结构完善的关键是要理顺党委的政治权力、校长的行政权力、教师的学术权力和师生员工的民主权力之间的关系，形成各种权力相互制约平衡又协调运行的格局，完善党委领导、校长治校、教授治学、民主管理的管理体制。明确规定党委会、校长办公会、学术委员会、教授委员会、教职工代表大会等在学科建设、学术事务中的职能定位、职权范围、决策程序、监督督办程序等，完善议事规则与决策程序，确保重大决策的科学化、民主化，减少权力失控和行为失范。

一是坚持党委领导下的校长负责制。明晰党委和校长的权责，明确校党委的领导权、校长行政管理权及其范围和程序，以确保党委对学校的统一领导，同时保障校长依法行使职权；党政尊重和保障教代会、民主党派、群团组织依照法律和各自章程履行职责，依法开展活动。

二是建立互相支持和制约的决策、执行与监督机制。明确党委是学校的最高决策机构、明确学术委员会和教职工代表大会的地位、明确基层学术组织的权力与职责。通过扩大党委委员的来源、明确党委会的运行程序来完善党委领导体制；通过完善校长选拔任用制度、完善校长办公会（校务委员会）制度来完善校长负责体制；通过充分发挥纪委的作用、加强财政审计、推进校务公开制度、加强对基层学术组织质量的分类评估等手段来完善监督保障机构。提升学术权力的地位，调整优化行政权力与学术权力的关系，实行行政与学术权力的相对分离，在党委的统一领导下，将教学、科研、学科建设、教师职务晋升与聘任等涉及学术方面的事务交由学术机构决定和处理，真正实现教授治学机制。

三是重视师生权利，营造良好的高校民主管理氛围。高校的民主管理，实际上就是尽最大可能调动广大师生参与大学各项事务管理的主动性与创造性。高校应向教师、学生充分放权，重视师生的权利，加强教代会制度建设，进一步扩大学生民主管理的渠道，增强广大师生的监督管理权，创造出良好的大学民主管理氛围。

3.权力重心下移，增强学院办学活力

一是管理权力重心向学院转移。学院是学校最基本的教学、科研、社会服务单位，是大学开展各项活动的基础。学校应当向学院放权，给予学院足够的自主权，增强学院的办学主动性。要有效协调学校与院系之间的关系，从原先学校统揽一切的管理方式转变为校级宏观指导，学院自主管理的模式。学院应当在学校的宏观监督下，执行具体的教学科研和相关管理工作，建立学校与教职员工的沟通机制，保证信息上传下达的顺畅。在处理院系与职能部门关系时，应坚持条块分割原则，职能部门在其职责范围内行使相应权力，学院在保证自主管理的前提下积极配合职能部门的工作，同时接受职能部门的指导和监督，并及时提出反馈意见。

二是调整优化院系设置，实行学院参与型治理模式。对院系进行资源整合，实施学院参与型治理模式。学院参与型治理模式是将治理理论应用于学院的管理过程中，调动学院全体成员参与管理的积极性，使学院中各个利益相关者都能自由地表达意见，主动参与到学院事务的管理中，推动学院决策更加民主、透明[5]。院系的设置应以学科分类或学科特点为依据，促进学科间的交叉和融合，通过院系资源整合保证院系的数量在合理的管理幅度之内。整合学院资源的同时应强调学院的办学优势，加强和重视学院相关特色学科的建设，打造特色学院以满足社会对学科的发展需要。同时，应完善学院内部管理运行机制，院系治理应当实行决策、执行、监督一体化的管理过程，健全学院决策执行系统、参与咨询系统和监督反馈系统，保证学院管理工作的有效性和可持续性。

4.构建利益相关主体共治的高校内部治理结构

理事会、党委、校长、管理层、捐助者、校友、教授、员工、学生等利益相关者，共同组成了高等学校这一学术共同体[6]。现代大学制度下的高校内部治理结构在组织结构上的重要特征就是共同治理、共享决策，需要在各个利益相关者之间科学合理地配置权、责、利。各利益相关主体通过各种咨询委员会、评估机构、董事会等形式参与高校决策和管理，发挥咨询和监督作用，打破传统的行政管理观念和封闭的办学体制，打破学校内部自我决策的传统方式，形成政府、社会人士、大学管理者、师生、家长代表等共同讨论或决定大学发展的治理模式。

一是要注重高校各利益相关者之间关系的协调，在二者甚至多者之间达成利益制约关系，满足激励相容原理，以达到大学与多元利益相关者利益目标的一致。这种协调首先应当是高校内部治理主体成员间伙伴关系的建立，主要是行政权力、政治权力、学术权力、学生权力的协调。除了各利益相关者主体间的协调外，对高校治理内部包括课程设置、资金分配、基础建设、学科发展等各项内容的协调也尤为重要，这实际上是尊重学术自由、扩大学术权力在高校内部治理的相应反映。

二是在注重高校内部权力主体协调的同时，建立健全监督机制。要充分发挥高校中的监督作用就要建立以普通教师、学生和教辅人员为主体的群众监督机制，将校务运行纳入阳光下，增强群众的知情权。这种监督应当包括校内各项改革措施，各级领导作为，教师的录用、考核、晋职，学生的招生、分配、奖惩等各项事务。

5.充分发挥大学文化的构建和引领作用

大学是传递知识和弘扬文化的组织，肩负引导价值取向、规范公众行为的重要使命，对人类素质的提高和社会文明的发展进步有着不可替代的作用。创造良好的大学文化环境对于优化我国大学内部治理结构有着重要的意义。高校内部治理结构的完善不仅仅是制度上的改善，更深层次的意义是为大学各利益相关者营造出科学、民主、健康向上的文化氛围。我国高校管理基本上沿用了科层制的组织模式，科层制管理模式在制度设计上存在着一定的漏洞和缺陷，而文化的渗透恰好可以弥补这些制度中存在的不足，推动高校管理更加有效。大学文化对高校各利益相关者的影响包括：价值观念、思维方式、道德情感、治学理念、人际关系、学校制度、物质环境等。文化因素往往是一所大学区别于其他大学的一个重要特征，代表了大学的软实力。大学文化中传播高深学问、培养社会精英、传承社会文明、追求卓越理想等精神和理念，可以弥补大学内部治理结构中制度的缺陷。同样，大学文化只有根植在大学制度之下才能得到建设和发展。因此，要优化目前的大学内部治理结构，必须建立和培养优秀的高校校园文化。

参考文献：

[1]米俊魁.大学章程的价值研究[D].武汉：华中科技大学，2005.

[2]祁占勇.现代大学制度基本特征的法律透视[J].国家教育行政学院学报，2011 （4）.

[3]苏守波，康兆庆.利益相关者视角下的大学内部治理结构研究[J] .黑龙江高教研究，2009（12）.

[4]孙天华.大学的科层组织特征及效率—对我国公立大学内部治理结构的分析[J].河南社会科学，2004（5）.

[5]田联进.中国现代高等教育制度反思与重构—基于权力关系的视角[D].南京：南京大学，2011.

[6]李福华.利益相关者理论与大学管理体制创新[J].教育研究，2007（7）.

（作者单位：北京工业大学后勤保障处）

[责任编辑：陈 栓]