地方档案行政规章比较

余亚浩

（福建师范大学社会历史学院 福州 350007）

地方档案行政规章比较

余亚浩

（福建师范大学社会历史学院 福州 350007）

十八大召开以来，随着依法治国理念的不断深化，全国各行各业对法治越来越重视。近年来各省地方档案法规和行政规章已经越来越健全，我们需要对地方档案的法规和行政规章进行全面的比较分析。虽说地方档案法规和行政规章是在《中华人民共和国档案法》的前提下进行的各省档案的法治的建设，但其具体的标准却没有，在此对各省地方档案法规和行政规章进行比较，也可以促进各省取长补短。

地方档案 行政规章 比较

在我国档案法规体系中，地方档案行政规章是不可或缺的一部分，地方档案行政规章内容具体，数量众多，对当地档案工作具有十分重要的作用，对进一步完善档案法规体系有益，并能够及时解决地方档案工作中遇到的困难。

一、地方档案行政规章定义

地方档案行政规章是法律规范的重要表现形式。规章是国家行政机关依照行政职权制定、发布并在一定范围内具有普遍约束力和强制力的规范性文件的总称。档案行政规章，指由国家档案局、国务院各部委依据档案法律、档案行政法规制定的有关规范性文件，同时也包括由省、自治区、直辖市人民政府根据档案法律、行政法规制定的档案工作规范性文件；而地方档案行政规章是经合法授权的各级人民政府，依据档案法律、档案行政法规、地方性档案法规制定的规范性法律文件的总称。

二、地方档案行政规章的比较

由于地方档案行政规章数目众多，无法进行具体精确的数据统计，只能以各省（23个）、自治区（5个）、直辖市（4个）已发布的较有代表性的37个地方行政规章作为蓝本，进行统计、分析，归纳和总结地方档案行政规章建设的基本情况和特点。由于西藏档案局没有开通档案信息网络，并且试着通过电话的形式询问相关法规的问题，但是都没得到明确的回复，因此，西藏档案行政规章并没有被统计进去。山西档案信息网站上面没有上传档案方面的行政规章，只有两部《山西省政府投资项目竣工验收管理办法》、《山西省政府信息公开规定》，之后通过电话的形式了解到其省政府办公厅颁布了3个行政规章，9个地方规范性文件，但是其无从考证，因此也不作为数据基数，因此，我们所参照的是全国29个省市的行政规章。（所查找的资料是通过各省档案信息网站查找到的本省的档案行政规章，我国档案信息化越来越普及，因此，本省的档案法规、行政规章和一些规范性文件都基本上会在其档案信息网站上。）

1.形式比较。

（1）从其制定发布主体来看，制定主体数目庞大。地方档案行政规章的制定主体为依法享有地方政府规章立法权的地方省、市人民政府，所以，地方档案行政规章涉及地区众多，数量可观。本文只以省级档案行政规章为蓝本，在剩下的地区中有以上19个省市对本地档案发布了规范细致的规章，相较于地方档案法规数量很可观。档案信息网站虽然近几年发展较为迅速，但是有些地方还是没能很好地利用现代化技术所带来的便利，不能及时把本区档案法规和行政规章发布到网上，因此，这里所统计的数据会有信息延误，所有的数据截止到2016年7月份底。

（2）从规章实施范围看，仅限于本行政区域内，执行范围较小。地方档案行政规章是为完成法定的行政区域性任务而制定的，具有实施范围的有限性和局部性特点。但其内容具体，能够充分体现其地方特色，提供了便于操作的行为规范，如《吉林省城市社区档案管理暂行规定》、《云南省城市建设档案管理规定》、《哈尔滨市档案系统行政机关工作人员问责暂行办法》等，都具有很强的针对性和可行性。

（3）结构。完整行政规章的结构与形式一般包括法规的名称、内容和表现法规内容的符号三个部分。以这种标准考察，可以看出37部地方档案行政规章大多属于顺序结构，少数属于复杂结构。拥有复杂结构的这些法规分成总则、附则、章等若干部分，各部分都有标题，条文也较多，要件数量多而且全面。

从法规条文排列结构来看，根据我国《立法法》第五十四条规定，法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目，编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。其中8部由总则、分则、附则等部分组成，有章、条、款之分，每一章都有标题。全文5章4部，6章3部，7章1部。内容最多有45条，最少也有22条。19部介于简单结构与复杂结构之间。要件多于简单结构但少于复杂结构，没有章的设置，也没有各部分标题、附则等要件，只有条、款之分，其中，最多的27条，最少的20条。从字数看，最短的只有1094字（海南省重大活动照片音像档案管理暂行办法），最长的有4261个字（福建省国家档案馆管理办法）；8部前有总则，后有附则，一般都是先总后分，最后是附则，构成一个较完整的法规结构体系。地方立法必须具有地方特色，这是由地方立法的特性所决定的。然而，现行的一些地方性档案规章，无论其体例结构，还是其条款内容，都和《档案法》等国家有关档案工作的法律、法规相雷同，甚至整条整款地照搬照转，有的即使有一些特色，也只是整体重复下的局部字句的改动，从中看不到多少在坚持统一立法的前提下，因地制宜地创制符合本地区档案工作实际的相关规定。这种简单重复国家立法的地方性档案法规、规章，由于地方特色不明显、针对性不强，因而失去其存在的意义和价值。因此，地方档案规章要突出地方特色，避免为立法而立法，尽量减少与上位法的雷同，就不必拘泥形式结构的完整。可以选择简单结构，凡是上位法已经规定的条款和内容不再重复表述。根据本地实际，有几条就列几条，增强针对性，讲究适用性，提高地方档案法规存在的价值和意义。

全国各省市37个档案行政规章统计表

（4）名称。档案行政规章的名称反映它的内容范围，说明其效力等级。目前，我国尚未出台关于制定行政规章方面的法规，制定档案行政规章尚没有统一的要求，档案行政规章的名称也未有统一的标准规范。因此，档案行政规章名称的使用相对档案法律和档案行政法规来说比较繁杂，大致有条例、办法、通则、规定、规范、决定、方案、意见、程序、通知、通告、标准、细则等。《行政法规制定程序暂行条例》规定，国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称条例。根据该条例规定，条例这一名称为行政法规所专用。除此而外，档案行政规章名称使用哪些，怎样使用，需要认真研究，作出统一规定。

2.内容比较。通过内容比较我们可以看出，在地方档案规章中涉及档案收集、重大活动档案管理、档案馆管理、档案登记和城建档案管理这五方面的内容较多，均有四到五个省份提及，看得出来这五方面是地方档案行政规章中较为重视的方面。乡镇档案管理、档案征集、合营档案管理、破产企业档案管理、档案利用、开放档案、移民档案、非国有档案管理、行政执法档案工作等方面，规章稍有提及。从地方档案行政规章的内容，完全可以推断出地方对档案法规的重视度。我们从档案收集、重大活动档案管理、档案馆管理、档案登记和城建档案管理这五方面进行规章比较。

（1）收集。行政规章涉及档案收集的省份有河北、云南、广东、天津等四个省市，这四个省市在收集方面的行政规章对于收集范围、移交期限、捐赠档案均有提及，不同的地方却各有特色。《河北省档案收集管理办法》中提到了档案备份和数字化，以及对档案的真伪和价值有异议的，可以提出鉴定、评估申请；《云南省档案馆收集档案范围细则》最具特色的就是特色产业、农业、文化建设档案的收集，因为云南是少数民族聚集地，所以就有很多具有民族特色的档案的收集；《广东省档案馆收集档案范围实施细则》提到破产国企、撤并机关和企事业单位档案的收集；《天津市档案收集办法》提到了档案工作人员相关行为的处罚。

（2）重大活动。行政规章涉及重大活动档案的省份有山东、湖北、海南、浙江、内蒙古、福建等六个，其中前五个的结构是顺序，最后一个是总分附的结构，因此，其行政规章比较的繁复。他们都对重大活动有解释，并对其收集移交都有收录。《山东省重大活动档案管理办法》和《内蒙古自治区重大活动档案管理办法》对建立重大活动档案专题目录和相关违法处罚有较为一致的认定。《湖北省重大活动档案管理试行办法》规定，重大活动形成的全部档案材料应独立构成全宗较为特色。《海南省重大活动照片音像档案管理暂行办法》则要求对人员进行业务培训；《浙江省重大活动档案管理办法》则对于档案开发利用有新的视角、观点。

（3）档案馆。关于档案馆的行政规章，我国各省的设置都大致相似，其中四川、浙江、福建采用的是分章结构，陕西、上海则是顺序结构。《四川省国家档案馆管理办法》侧重档案馆建设、开放；《浙江省国家档案馆管理办法》、《福建省国家档案馆管理办法》相较于前者多了保障，即库馆建设；《陕西省各类档案馆管理办法》、《上海市档案馆设置管理办法》由于是按顺序阐述，因此相对来说会比较简单。

（4）档案登记。档案登记方面有五个省，分别是湖北、浙江、江西、福建、宁夏等，它们都对登记的内容和范围有限定。《湖北省档案登记办法》特别提到了变更登记等相关事宜；《浙江省档案登记备份管理办法》对于备份数据的登记较为重视；《江西省档案登记办法》对于登记培训、更新制度、破产办理、登记证等有较为详细的规定，也提出了很多较为新颖的想法。《福建省档案登记暂行办法》里提出来登记时要填写登记办理表，使登记更加的制度化。

（5）城建档案。城建档案规章制度的结构为顺序的是浙江和天津，总分附结构的是江苏、重庆、上海，《江苏省城建档案管理办法》、《浙江省城市建设档案管理办法》、《重庆市城乡建设档案管理办法》、《天津市城市建设档案管理规定》、《上海市城市建设档案管理暂行办法》都对档案管理进行了比较详细的规定。其中，天津提出城建档案管理人员应当具备城建档案管理专业知识，依法取得岗位资格证书并持证上岗；上海专门提出竣工图的编制和报送。

通过上述形式和内容上的比较，可以看出，地方档案行政规章虽然在法律效力、地位等方面不及档案法规，但是其对于地方档案的管理有着档案法规所无法比拟的细致。正是因为地方档案行政规章，才使得我国浩如烟海的档案有了基本的保障。

三、存在的问题

1.数量少导致内容不全。通过各省档案信息网站查找我国的地方档案行政规章，数量极为有限，仅仅只有37个。地方档案行政规章是用来规范细化地方档案事业中出现的一些细小的、与当地实际情况有冲突而没有被档案法规明确提出来的问题，但是现在从其数量上来看，我国地方档案行政规章的这个功能起不到应有的作用。数量少自然会有很多在档案实际工作中出现的问题不能够在地方档案行政规章中有相关规定。

2.地方特色不突出。地方制定适合本地区的档案行政规章，很大一部分原因就是希望行政规章能够规范当地极具特色的档案管理，但是从比较看来地方档案行政规章的特色不够明显，比如：福建是沿海省份，一定会有有关港口方面的档案需要管理。但是在福建的三个档案行政规章《福建省档案登记暂行办法》、《福建省重大活动档案管理办法》、《福建省国家档案馆管理办法》中均没有提及港口档案，它没有紧跟自身特点来制定。

3.公众不了解地方档案行政规章。可以说近几年我国的法律才逐渐普及，公众对于档案行政规章不熟悉也是可以预料到的。地方档案行政规章是我国档案法制体系的基础，如果说经济基础决定上层建筑的话，那么地方档案行政规章就是经济基础。地方档案行政规章只有被公众了解并运用才能发挥档案行政规章的用处。

四、对策

1.国家应鼓励地方制定档案行政规章。我国应该在每年举行的全国档案工作会议上鼓励地方政府加快促进地方档案行政规章的制定，像这种全国性的会议上提及的议题，之后都会成为本行业极力推进的方向。这就需要国家档案部门推进法治建设。

2.针对地方特色制定行政规章。仅仅靠数量上多制定地方档案行政规章还是远远不够的，我们需要的不仅是数量上的，更多的是要保证本地特色的行政规章。特色是针对地方实际工作情况的，这样的地方档案行政规章才是我们真正需要的，才会促进地方档案事业的发展，推动我国档案事业的完善。

3.大力宣传地方档案行政规章。宣传地方档案行政规章的道路很漫长，我们需要在传统的基础上借助现代化的新型宣传方式来宣传我们的行政规章，例如档案馆定期举办法规展览，同时在档案信息网站上对于展览实况进行图片或是视频转播，让不能够到现场的公众了解，这样就轻而易举增加了一种宣传。还可以利用微博、微信等公众账号定期推送有关的地方档案行政规章的介绍。普及地方档案行政规章的道路还很漫长，我们要坚定不移地走下去。

[1]刘迎红，彭薇薇.我国档案行政规章建设概览[J].云南档案，2012（2）.

[2]河北档案网.政策法规[EB/OL].http://www.hebdaj.gov.cn/syscolu mn/yw/zcfg/flfg/dffg/index.html

[3]山东档案信息网.法律法规[EB/OL].http://www.sdab.gov.cn/daj/ zcfg/fgbz/flgf/webinfo/2012/04/1333180049828061.htm

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[5]内蒙古档案信息网.法规标准[EB/OL].http://www.archives.nm. cn/ecdomain/framework/archives_nm/njkgniianjebbbofkakbopolknppmlof.jsp

[6]宁夏档案信息网.政策法规[EB/OL].http://www.nxda.gov.cn/zcfg /index.shtml

[7]陕西档案信息网.政策法规[EB/OL].http://daj.shaanxi.gov.cn/Arti cleList.aspx?cid=62

[8]江西档案信息网.法规标准[EB/OL].http://www.jxdaj.gov.cn/id_ fgbz201511301026409856/column.shtml

[9]云南档案信息网.政策法规[EB/OL].http://www.ynda.yn.gov.cn/ ynda/2739032998371393536/index.html

[10]福建档案信息网.政策法规[EB/OL].http://www.fj-archives.org. cn/html/zhengcefagui/

[11]辽宁档案信息网.法律法规[EB/OL].http://www.lndangan.gov. cn/lnsdaj/ywgzzd/zhfg/flfg/list.html

[12]安徽档案网.法律法规[EB/OL].http://www.ahda.gov.cn/web/C hannel.aspx?chn=454

[13]广东档案信息网.法规标准[EB/OL].http://www.da.gd.gov.cn/ WebWWW/code/code.aspx?LeiBieID=118

[14]重庆档案信息网.政策法规[EB/OL].http://jda.cq.gov.cn/zcfg/gfxwj/

[15]天津档案网.政策法规[EB/OL].http://www.tjdag.gov.cn/tjdag/ wwwroot/root/template/main/ywjl/dafzgz/bzgf.shtml?parentid=4&navid=1773

[16]湖北档案信息网.政策法规[EB/OL].http://www.hbda.gov.cn/ne ws.do?method=showNewsList&netyId=222

[17]琼兰阁海南档案信息网.政策法规[EB/OL].http://archives.hainan.gov.cn/web/default/menuChild_menu.jsp?menuName=%E6%94% BF%E7%AD%96%E6%B3%95%E8%A7%84&menuId=YWVhNWNmZjgtOGNlNi00Y2FhLWE1NmUtYTA4NmQ0YzVhMTQ0

[18]上海档案信息网.政策法规[EB/OL].http://www.archives.sh.cn/ zcfg/fgwj/

[19]江苏档案.地方性法规[EB/OL].http://www.dajs.gov.cn/col/col 1642/index.html

[20]浙江档案网.政策法规[EB/OL].http://www.zjda.gov.cn/jgzw/zc fg/gjzcfg/

★作者余亚浩为福建师范大学社会历史学院2014级硕士研究生，研究方向为档案信息资源开发利用研究。

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2016-09-21