法治中国战略下的地方法治建设探索——以江西司法体制改革为视角

文/叶扬

法治中国战略下的地方法治建设探索
——以江西司法体制改革为视角

文/叶扬

导 读

党的十八届四中全会将法治作为一项治国理政的基本方式，为全面深化改革、建设法治中国提供了可行依据。相对于国家层面的法治建设而言，地方法治建设是一种地方治理法治化的过程和状态，也是法治中国的进一步细化和延伸。江西作为第三批司法体制改革试点省份，已逐步开展司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障、省以下地方法院检察院人财物统一管理等试点工作。基于对试点进展和试点工作的分析，提出通过司法改革推进地方法治建设的设想和建议，从而顺利实现地方法治建设的目标。

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标，并对法治国家、法治政府、法治社会进行了战略部署，以实现国家治理体系与国家治理能力的现代化，在中国法治发展历程中具有里程碑意义。改革开放以来，我国经历了人治——法制——法治——全面推进依法治国的转变，法治已成为当下治国理政的基本方式，法治中国建设也成为社会转型和经济转轨新形势下从整体战略设想到具体工程的制度基础，它包括五个体系建设，即完备的法律规范体系建设、高效的法治实施体系建设、严密的法治监督体系建设、有力的法治保障体系建设、完善的党内法规体系建设；三个共同推进，即推进依法治国、推进依法执政、推进依法行政；三位一体建设，即建设法治国家、建设法治政府、建设法治社会；以及四个重点环节，即立法、执法、司法、守法，提出了新的十六字法治方针即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，为全面深化改革、筑梦中国提供了基本进路。

地方法治建设的顶层设计

法治中国建设是良法之治，其并非仅仅局限于法律层面的制度变革，而且与全面建成小康社会和全面深化改革密切相关，是实现国家治理体系和国家治理能力现代化的重要基础。法治中国建设的实践路径和方式是地方法治建设，即实现地方治理的法治化，它是国家法治层面在地方的进一步延伸和细化。作为法治中国的重要组成部分，地方法治有其特殊性。近年来，各地相继出台对地方法治建设进行总体部署和顶层设计的“决定”“规划”“纲要”等，程序性法治模式——法治湖南、自治性法治模式——法治广东、市场性法治模式——法治浙江、互动型法治模式——法治江苏等成为较有代表性的地方法治经验，不仅为本省在法治中国战略下确立了地方法治目标，也为其他省份进行法治建设顶层设计提供了可借鉴的样本。

地方法治的实质是制度之治和理念之治，是由制度构建和理念确立相互支撑和互动互恰的有序发展的社会公共治理的系统工程，主要表现为“治理理念”中所蕴含的“治”和“理”两层逻辑关系。所谓地方法治，是指国家主权范围内的各个地方（包括以行政区划为特征的地方省市、区县，也包括跨越行政区域的地方联合），在法治中国的推进过程中，践行法治精神，落实法治理念，以实现国家法治为目标，基于法治型社会治理的需求，逐渐形成并日益勃兴的一种法治发展现象，是建设社会主义法治国家在地方的具体实践。从宏观角度来看，法治是一项治国方略，体现为自上而下以法律为主要手段进行事务管理；从微观角度来看，法治是一项办事原则，体现为以法治思维和法治方式来处理和解决问题。因此，在地方法治建设的顶层设计中，必须以法治中国建设的总体目标为指引，在法治国家建设的统一原则和宪法法律框架下结合地方实际进行法治政策制定和局部实践。

地方法治建设必须在坚持法治中国、建设法治国家战略目标的基础上，结合各自的省情，进行积极的探索和实践，积累丰富的地方法治建设经验。公正司法作为地方法治建设的重要内容，也是当下深化司法体制改革的重要目标。

（一）地方法治建设的目标

国家法治离不开具体的地方法治，对于法治国家而言，地方性的法治实践是一个国家法治建设最扎实最深厚的基础。十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，法治的目标在于服务于经济和社会发展，厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求。作为上层建筑的法治，是立足客观发展现实、适应经济社会发展的必然选择。地方法治建设本身就是一项系统工程，必须从问题导向展开，实现地区经济、政治、文化、社会、生态建设法治化，以法治服务和推动经济发展。具体来说，就是以法治思维和法治方式革除制约地方经济发展中的不利体制因素，培育高质量经济的增长点、促进地方经济又好又快地发展是地方法治建设的重要目标。与法治中国相对应，法治地方建设的基本目标即实现地方治理的法治化，建立法治地方、法治地方政府和法治社会。从各地出台的纲要、规划、意见等来看，大多都将“四个全面”作为地方法治建设的具体目标，即“全面加快科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，全面推进政治、经济、文化、社会、生态文明领域法治建设，全面落实有法可依、有法必依、执法必严、违法必究原则，全面形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，促进地方治理体系和治理能力现代化”。简单来说，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法是现阶段地方法治建设应实现的目标所在。

（二）地方法治建设应契合当地实际

地方法治建设，不仅是通过形式法治实现“良法”，推进依法治国、依法治省的客观需要，也是通过实质法治推进法治国家、法治政府建设的内在要求。与法治中国相比，地方法治更突出于“地方性”，同时兼顾与法治中国的统一性，统一性是开展地方法治建设的政治前提和法治要求，地方性则是地方法治建设的现实需求和迫切希望。有学者总结，地方法治建设的特殊性体现为三点：一是要求在地方一级根据依法治国的基本要求，结合本地的实际将党和国家的方针政策制度化和法律化；二是要求严格按照国家的法律法规进行社会管理和地方民主政治建设；三是要求发挥地方的法律创造精神，建立健全具有地方特点的地方性法规和规章体系，并保证国家法律、法规和规章及其地方性法规规章在本地区的实现，使依法治国的方略在地方得到全面的体现、贯彻和执行。

无论是以程序法治模式开展地方法治建设的湖南，还是以市场法治模式开展地方法治建设的浙江，其共同点是各个省份或各个地区都根据当地的经济社会发展需要制定顶层设计，有针对性地进行方案探索，这也是地方法治建设的特殊所在，通过自身的内容，发展和丰富法治中国的理论，使地方法治成为法治国家建设的重要推力。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“人民是依法治国的主体和力量源泉。地方政府作为全国人民群众行使权力的一个重要载体实际上也在参与国家治理，管理国家公共事务。中央权力的行使代表全国人民的利益，地方权力的行使除了代表全国人民的利益还代表本地人民对于利益实现的特殊需求。”地方法治建设的主体是多元的，不仅包括依法治理地方各项事务的主体，还包括源于地方的公民、法人和其他组织。地方法治建设的客体亦源于地域性的国家事务、经济文化事务和社会事务。因此，地方法治建设应当在准确判断当前地区社会经济发展形势的基础上，充分考虑现阶段的社会矛盾，立足于特殊的省情实际及发展的客观要求，并以此为出发点和归宿点，进行积极探索，为增强地方核心竞争力、提高地方经济社会发展提供有力支撑。

地方司法改革实践之考察

良法之治的最后防线是司法，法治中国要求确保司法实现公平正义。司法必须为法治中国建设提供制度保障。在司法与各个价值观的关系中，与公正的关系最为密切。司法是否能够发挥作用，关键在于司法是否公正。什么是司法公正，如何在司法中体现公正，是长期以来学者致力研究的热点问题。从伦理学的角度来说，公正是一种理想的道德标准；从法律学的角度来说，它应该是法律的根本出发点。地方法治建设将“公正司法”作为一项重要内容，是提升司法公信力、实现司法公正的有效途径，是推进法治国家建设的关键举措，具有独特的时代意义和实践价值。法治中国和法治地方的建设，要求必须通过改革现有司法运行体制机制，建立公正高效权威的社会主义司法制度，使人民权益得到切实维护，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。2014年是我国此轮司法体制改革试点的开局之年，也是健全司法权运行机制的关键之年。《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》对完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等提供了政策导向。上海作为先行者，率先进行试点，为全面推开司法体制改革试点投石问路，改革经验给其他省份提供参考借鉴，改革成效较为显著，最高人民法院院长周强同志强调：“上海这次司法改革是要为全国提供可复制的样板，上海现代化的经验是要为全国提供经验。”

江西作为全国第三批司法体制改革试点省份，于2016年开展司法改革试点工作，选取九江市中级人民法院、庐山区人民法院、彭泽县人民法院、上饶市中级人民法院、信州区人民法院、横峰县人民法院进行先行试点。试点细节都是在顶层设计的框架内进行具体事项的设定。2017年在全省范围内推开司法体制改革工作。从目前法院的改革情况来看，“1+6”方案体系已经建立，进行的改革有两大块，分别是由中央政法委主导的四项改革试点，包括完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院人财物统一管理，以及最高人民法院发布的“四五纲要”，涉及65项改革内容。综合来看，主要围绕以下几个方面推进司法体制改革：

1．实行人员分类管理。江西围绕“建立分类科学、结构合理、权责明晰、管理规范的人员分类管理制度和工作机制，充分调动队伍的工作积极性、激发工作热情和内在活力，提高法院干部人事管理科学化水平，实现法院干部队伍正规化、专业化、职业化”的目标，开展司法改革试点工作。（1）以法官员额制改革为中心和突破口，在2016年4月设立江西法官、检察官遴选委员会，委员会由7名专门委员和24名专家委员组成，为法官队伍的专业化、职业化把好入口关；以“以案定额、实事求是”为基本原则，确定员额配置。中央确定法官员额比最高为39%，在九江和上饶的试点法院，根据案件数量、案件的饱和度、工作量的饱和情况，结合当地经济发展、辖区人口数量、法院审级进行综合考虑后，暂定两个试点地区的法官员额比分别为32%和35%。与其他省份比，江西法官员额比例设定较为合理，并未刻意压低或拔高。（2）初步制定法官遴选工作实施办法（草案），确立可以入员额的法官条件及标准。据了解，这些条件包括属于政法专项编制人员、已通过司法考试或已具备法官资格、审判员职务或助理审判员职务满3年以上、年龄要求满28周岁以上；学历要求法学本科或非法学研究生、近3年考核称职以上、身体健康等。秉承“好中选优，宁缺毋滥”的选拔条件，江西举行了首批法官入额考试，采取笔试+考核的方式，其中笔试侧重考查法官履行审判职责应具备的专业知识、办案能力等，成绩占总成绩的30%；考核将对法官的德、能、勤、绩、廉进行综合考查，成绩占总成绩的70%。采取双标准的考查方式，目的是将业务素质高、能够独立办案的法官挑选出来。据了解，员额制改革后，因法官比例大规模缩减，对于院领导入额问题，在首次法官入额上未出现。经过遴选，首批入额法官共174人，占参加笔试人数的78．7%。（3）根据试点情况在全省铺开法官遴选工作，制定了《江西省法官集中遴选工作实施办法》和《江西省法官入额承诺书》。遴选仍采取“考试+考核”的办法，以考核为主（70%），考试为辅（30%），未过考试及格线的，不再进入考核。院领导原则上都需要经过遴选程序。目前，我省已遴选出3123名员额法官，进入员额的法官直接进入一线办案，除研究室、审管办等具有司法研究和审判管理属性的业务部门保留了少量员额，其他与办案职能无关的部门不再设置法官员额。

2．推行司法责任制改革，改变权力运行模式。（1）将审判权回归合议庭或独任庭法官，落实院、庭长办案制度，根据审判实际需求优化审判组织模式，构建新型审判团队，真正实现让审理者裁判、由裁判者负责。在改革之前，司法实践中采取的是审判文书审签制，即由院庭长对其领导机构内的审判人员制作的裁判文书进行审查、核准并签发，由此带来的法官不独立、司法不公正的现象突出。十八届三中全会专门提出“改革审判委员会制度，完善合议庭办案责任制，让审理者裁判、让裁判者负责”，将审判权回归至裁判者手中。改革后，江西改审签制为签署制，提交审委会的案件数量大大减少。（2）成立专业法官会议。作为为合议庭、独任法官提供法律意见的内部咨询议事机构，专业法官会议起到了压缩审委会案件数量、过滤审委会案件范围的作用。法官会议成员由法学理论功底深厚、实践经验丰富的法官组成，只对案件的法律适用问题进行讨论研究，不讨论涉及案件事实的认定问题，不实行表决制度，会议形成的意见，可供独任法官、合议庭参考。

3．实行司法人员职业保障。（1）实行单独的职务序列，去行政化。目前，最高院还在制定相关的方案与制度，何时能够落实还未明。从改革的总体方向上看，法官的级别不再与行政级别挂钩，一定级别以下的法官，经年度考核合格，可按期晋升，法官晋升渠道较现行做法更为畅通。（2）有别于公务员的薪酬待遇。从第一批改革试点的上海对外公布的数据来看，改革后法官、检察官的工资水平提升了43%。据了解，因为薪酬待遇还与财物的省级统管相关，江西目前关于法官的薪酬待遇问题还在协调中，其中涉及较为复杂，例如工资、福利、津贴等，还需要较长的时间予以解决。

4．实行财物的省级统管。据了解，虽然省内多个部门对此问题已联合制定了方案，但规定较为原则，例如“确保体制改革以后，市县两级办公经费不低于现有水平”。由于省内经济发展存在不均衡性，如何统一全省的平均水平，是通过保高提低的方式，抑或其他，还需要斟酌。但需要明确的是，由于经济发展水平带来的差距在短期内是存在的，如何将差距缩小，是省级统管财物应当重点解决的问题。

根据《法治江西建设2017年工作要点》，江西省在2017年的法治工作要点为：1.加强地方立法工作；2.加快法治政府建设；3.深化司法体制改革；4.创新社会治理机制；5.增强全民法治素养；6.健全法治建设保障机制。

以司法改革助推地方法治建设的重点路径

（一）推进法官、检察官职业化建设

作为司法体制改革成败的关键，司法职业化成为了新一轮司法改革试点工作中最受关注的问题。以江西为例，江西已完成全省法院和检察院的第一批法官、检察官入额选拔工作，由于改革时间不长，对其改革成效还不能下准确的定论。从试点入额法官的标准和条件来看，以案件数量和人均办案比例来划定入额比例是较为合理的，这个数字从全国范围内来看，也是处于居中的位置。然而，对于暂时未进入法官员额的审判员，是否给他们预留一定数量的法官员额，在这次的法官选拔中并未体现。也就是说，就试点情况来看，江西对于员额制采取的是“一刀切”的方式。法官员额制的核心目标是确保最优秀的人才进入法官队伍，确保司法资源实现合理配置。但是，实践中出现的优秀法官流失现象却与改革目标相背离。究其原因之一，就是固定的员额比例使得法官任职和晋升的通道越来越窄，能否成为员额法官只能凭借员额出现空缺这一不确定因素，特别是对于一些能力优秀、专业素质强的年轻助理审判员来说，是走还是留成为一个职业难题。笔者认为，可以在过渡期内，为法官员额比例设定一个弹性空间，这个弹性数额应当在国家设定的39%的最高线以内。这不仅是从留住优秀人才的角度考虑，也是从解决“案多人少”的诉讼压力的角度中得出的设想。

从应然层面说，法官应有司法责任。司法责任制作为保障司法公正的一个方面，首先解决的是审判权运行的行政化问题，让审判机构（合议庭和独任法官）在法定职责和权限范围内对审理的案件承担责任，是司法责任制存在的前提。其本质上是一种司法惩戒制度，通过规定法官、检察官在违法违纪时承担的不利后果，来促使其正确行使司法权。因此，其仅针对在审判工作中故意违反实体法和程序法的规定或因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，要求法官承担违法审判的责任。决不能片面地以法官对案件的判断是否错误为着力点，对法官予以苛责，这不仅偏离了司法规律，也有违司法独立。

（二）建立人财物省级统管机制

探索实施省以下法院、检察院人财物省级统一管理的直接目的在于去行政化和去地方化，但是如何实现从地方统管到省直统管的衔接，还有诸多问题。从法院内部垂直统管来看，虽然减少了司法权的地方干扰，但有可能加剧内部行政权滥用的风险。之前各级法院、检察院自行管理的内部权力模式，由于人财物管理权力的收回，致使权力过于集中，司法不独立的问题仍然得不到解决。在省级法院、检察院，如何对人财物进行管理，还需要其他部门的配合和协助。而基层法院、检察院的司法人员最为关注的实现省级统管之后保障标准是否发生变化，经济发达地区的现有待遇是否有变化，成为省级统管财物问题上最为关键的环节。

建立人财物省级统管机制，必须对省一级的法院和检察院进行内部权力制衡，制定配套的分权机制和监督机制，加强内部民主防止滥权。在人事、行政事务、财物管理等事项上成立专门委员会，从各级法院、检察院选取合适人选，并吸收其他职能部门的人员，实现有效监督。

（三）进一步推进裁判文书公开

裁判文书公开作为司法公正的保障，其意义是不言而喻的：通过裁判文书的网上公开，有利于案件当事人和社会公众对法院审判工作的了解和监督，让司法取信于民；对于法官来说，也是规范其审判行为，重视裁判说理，提高业务素质的途径。目前，最高人民法院已建立裁判文书公开平台以供查询，并对10种裁判文书必须在互联网公开进行了硬性规定，确保了“上网为原则，不上网为例外”。积极推进裁判文书公开机制，完善裁判文书公开程序，保证裁判文书的质量，使裁判文书能够公开、清晰地将司法过程和裁判形成过程公之于众，有益于司法公正。

（四）加快诉讼程序结构调整

长期以来，我国一直是以侦查为中心。在流水线式的诉讼模式下，诉讼重心前移，法庭审理功能被架空，冤假错案频发，成为司法公正的诟病。十八届四中全会指出，要推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验，要求事实调查在法庭，证据展示在法庭，控诉辩护在法庭，裁判说理在法庭，切实发挥庭审的功能。全面推行审判中心主义，加快诉讼程序结构的调整，是防范冤假错案、维护司法公正的有效途径。第一，严格实施非法证据排除规则。对以非法手段收集的证据予以坚决排除，对存在瑕疵的证据予以严格补正。第二，落实庭审实质化。证人是否出庭是实现庭审实质化的关键问题。着力解决现今证人出庭难的现状，对应当出庭作证的证人，按照刑事诉讼法的要求，保证其出庭，并对其采取相应的保护和补偿措施。第三，全面贯彻证据裁判原则。审判中心主义要求对案件事实需要严格予以证明，其核心在于通过控辩双方在庭上的对抗，解决事实和证据的认定问题。因此，控辩双方通过当庭的举证、质证等一系列对证据的证明活动，让法官对案件形成内心确信，在达到“案件事实清楚、证据确实充分、排除合理怀疑”的最高证明标准时对案件进行裁判。

(作者江西省社会科学院法学研究所助理研究员，法学博士。本文系以下基金项目成果：江西省社会科学院2016年院级一般课题“基层法院司法体制改革相关问题研究 ”；江西省社会科学院2015年理论创新工程课题"江西省庭审改革现状调查”。）