基于三圈理论视野探析深圳健康城市建设

邹思梅

基于三圈理论视野探析深圳健康城市建设

邹思梅

健康城市已经成为世界卫生组织的行动战略。实践证明，建设健康城市是实现人人享有卫生保健、促进人民健康的最有效途径。文章采用“三圈理论”对“深圳经济特区启动健康城市建设”的价值、能力、支持分别进行分析，并提出了深圳启动建设健康城市的关键点在于健康城市的公共价值要被政府充分认识和社会环境改善能力提升的建议。

健康城市；公共政策；三圈理论

世界卫生组织（WHO）于1986年发起了国际化健康城市建设活动，旨在建设一个不断开发、发展自然和社会环境，并不断扩大社会资源，使人们能够在享受生命和充分发挥潜能方面互相支持的城市[1]。健康城市的发展与实践证明，这是实现人人享有卫生保健、促进人民健康的最有效途径。据报道[2]，目前全球有4000多个城市加入了健康城市的建设行列。2003年，我国的苏州市被推举为西太区健康城市联盟5个联盟理事城市之一[3]。作为改革开放的先行地，城市综合竞争力全国领先的年轻城市——深圳经济特区却迟迟未启动健康城市建设工作。三圈理论是一种实施决策过程的工具，是公共组织战略管理的理论框架，被广泛应用于各领域的领导决策。本文运用三圈理论将深圳经济特区启动健康城市建设的公共价值、物质环境与社会环境改善能力、大众参与的支持程度进行分析，从而得出几点启示。

1 健康城市基本情况

健康城市项目是一个多部门合作的长期系统工程。为促进全球健康城市项目的推进，WHO在1996年提出了健康城市的10项标准，为各国开展健康城市建设提供了良好的借鉴和参考，但不设立全球统一的指标体系，由各国制定符合国情的标准[4]。健康城市实施分为3个阶段：启动阶段、组织计划阶段和行动阶段。

1.1 国外健康城市建设情况

作为健康城市建设的先锋，欧洲区的城市于1987年开始启动健康城市计划，并在2000年发布了《健康城市项目发展指南》，确定了欧洲健康城市的评估过程[5]，经过了25年5个阶段的实施后，成员城市开始加入到WHO的效果评估当中。位于美洲区的加拿大也是全球最早启动健康城市的国家之一。东地中海地区会员国于1990年一致通过了健康城市的目标、战略规划和行动方案。随着欧美发达国家健康城市启动，西太区的日本、新西兰和澳大利亚也加入了这一行动。东南亚区的6个国家也于1994年启动健康城市建设，并于1999年制定了区域内健康城市的行动框架。非洲区虽然启动较晚，但非常善于利用国际资源来促进自身发展[6]。

1.2 国内健康城市建设情况

1994年，上海市嘉定区及北京市东城区作为“中国健康城市计划试点区”，率先启动了健康城市建设计划[7]。1997年，我国原国家卫生部将健康城市建设移交给了全国爱国卫生运动委员会办公室。2007年，上海、杭州、苏州、张家港、大连、克拉玛依、北京市东城区等10个市（区、镇）成为我国第一批健康城市试点城市（区、镇）。此后，长春、宁波、广州等城市也加入了建设行列[8-10]。

1.3 深圳与健康城市

早在1992年，深圳便成为首批获得“国家卫生城市”称号的副省级城市和计划单列市，至今已顺利通过了国家卫生城市的6次复查，尚未启动健康城市建设工作，但深圳学者对健康城市的理论研究从未止步，如健康城市的哲学思考[11]、公众参与模式[12]、可持续发展[13]等。

2 三圈理论的概念

1955年，马克•莫尔教授提出三圈理论，他认为一项公共政策的制定或实现一种战略计划要确保3个要素[14]：①能为社会创造公共价值；②政策的实施者要具备相应能力提供管理和服务；③这项政策还需得到政策作用对象的支持。这就形成3个圆圈，第1个圈是指公共价值，第2个圈是指能力，第3个圈是指支持，见图1。一般来讲，一项优秀的决策方案是这3个圆圈尽可能多的重叠。在政策制定中，3个要素所发挥的作用是不同的。价值占据主体地位，是三者的核心，是决策的起点。价值圈的界定若不清晰，再加上决策者的主观意识，往往会出现见仁见智的现象。这就要求决策者必须保持清晰的头脑，应以为社会创造财富、促进健康与幸福为已任，从而完成价值的判断。确定价值圈后，能力圈与支持圈分别与之靠拢，表现出越多重叠，公共政策便能发挥最大功效。

3 对深圳启动健康城市建设的理论分析

3.1 深圳启动健康城市建设的价值分析

深圳经济特区高举中国特色社会主义伟大旗帜，始终坚持改革开放，走过了35年的光辉历程，创造了世界工业化、现代化、城市化发展史上的奇迹。2014年地区生产总值16001.98亿元，人均生产总值149497元/人，整体综合经济实力跃居全国前三[15]。在新的历史时期，加快转变经济发展方式，加快社会建设，提升发展质量，成为深圳经济特区的战略任务和必然选择。按照深圳政府十二五规划指导思想，不仅要创造经济发展质量，还要创造社会发展质量和城市发展质量，推动低碳绿色发展，优化宜居宜业环境，提升深圳现代化、国际化先进城市形象。不可否认，在深圳快速发展的同时，也面临着多种发展矛盾交织、两难问题增多的复杂局面，经济结构性矛盾依旧突出，土地资源、环境容量等刚性约束强化，社会建设相对滞后。而健康城市是衡量一个城市综合管理水平和城市文明的重要标志之一，是全面推进人类发展、提高全民族健康素质的重要载体，也是一个城市可持续发展、科学发展的最佳切入点。选择启动建设健康城市，突出了健康是深圳市民的第一财富的理念，通过政府和公众的努力，建立富裕充足的物质环境、洁净有序的社会环境，以提高市民的健康水平和生活品质，完全符合深圳重视社会发展质量和城市发展质量，促进深圳成为现代化、国际化先进城市的发展理论和思路。

3.2 深圳启动健康城市建设的能力分析

国际健康城市与国家卫生城市的建设不同，国家卫生城市注重物质环境改善，关注改善的结果，而健康城市则关注社会环境，只要政府承诺为了促进人群健康而改善工作，都可以申报，同时也关注物质环境的改善，关注政府服务，关注人群，尤为关注过程和方法，强调一个城市要学会一种促进健康的方法[16]。 因而，建设健康城市的能力不仅包括集中人、财、物资源来改善物质环境的能力，还尤其需要改善社会环境的能力。

3.2.1 物质环境改善能力

图1 三圈理论示意图

通过创建国家卫生城市，深圳的环境立法、市容市貌、环境卫生、空气质量、水质安全、医疗服务、信息化城管工作硕果累累，如出台全国“史上最严控烟令”《深圳经济特区控制吸烟条例》《深圳经济特区环境卫生管理条例》等20多个相关法规、规章；全市建成公园 889个，新建、改造提升道路绿化270多条，生态复绿400多公顷，建成各级绿道约2400公里；建成475公里、8361公顷的生态景观林带，绿化覆盖率达45.08%，人均绿地面积16.8平方米；有体育健身设施的社区占比95.1%；2014年全年优良空气质量天数占总有效天数95.6%，居副省级以上城市最优水平；城市生活污水集中处理率96.5%，集中式饮用水源地水质达标率为100%，自来水水质综合合格率分别为99.97%，并荣获“国家节水型城市”称号；引进24个国内外一流医疗团队，新增医院20家，社区康复中心标准化建设达标率 96%；通过数字化城管接受群众卫生投诉结案率96.94%[17]等。以上数据均有力地印证了深圳对物质环境改善的能力。

3.2.2 社会环境改善能力

健康城市理念要求改善社会环境，促进社会健康，提高人民群众的健康水平。但不可忽视的现实是，目前深圳社会保障水平不高，离“应保尽保”的目标还有距离，部分小型工厂、作坊务工人员无保险，广大的劳务工群体医保虽有覆盖，但水平较低；一些企业职业病发病率上升；食品卫生抽检合格率不高；原特区内外、各区之间医疗资源配置差距大，且深圳平均每千人执业医师数、护士数、床位数均低于全国平均水平，“小病进社区，大病进医院”的双向良性循环还没有形成，看病贵、看病难的问题未得到根本解决；大量的外来人口流动性大，儿童免疫、慢性病、精神病方面均不易管理，容易发生传染病爆发或精神病人肇事肇祸等问题，以及因工作环境竞争激烈，职场压力大，房价飙升，人员归属感缺失等现实因素可能造成的心理问题等；2014年深圳居民健康素养水平仅为9%。以上均说明深圳在社会环境改善方面的能力有待提升。

3.3 深圳启动健康城市建设的支持分析

对于一项政府公共决策，公众参与就是最大的支持。公众若能真实反映健康需求并关注影响健康的危险因素，响应政府的承诺，积极参与那些涉及他们身心健康和人生幸福等社会事务的决策过程，主动参加各项健康教育活动及健康管理，加强健康投资，不断提高健康素养知识与技能水平，选择健康行为和生活方式，并深信自己在参与健康城市建设后能够获得社区环境改善、生活质量提高、社会保障良好、健康素质提高等间接或长远的利益，都将大大促进健康城市的建设。深圳一向以“年轻”、“创新”、“高效”著称，在国内反响较大的“深圳十大观念”，是通过广泛征集民意，市民高度参与、专家主动关注并达成共识后出炉。此外，从1989年的19名义工，能够发展到今天1000个义工组织和110万名义工[18]，这在一定程度上也说明深圳公众参与程度较高，人人渴望健康。因此，在政府的有力引导下，公众参与健康城市建设的广度、深度、效果都将会有所突破。

4 加快深圳建设健康城市的几点启示

根据三圈理论原理，只有当价值、能力、支持3个圈向中心靠拢并有重叠时，某项政策才有实现的可能。目前，深圳启动建设健康城市的关键点是公共价值要被政府充分认识和社会环境改善能力的提升。

4.1 政府主导及政治承诺

政府在应对人的健康问题上，应从被动和末端处理转向以预防为主的源头治理，从单纯领先医疗技术手段转向运用经济、社会、环境等综合手段，从依靠单一的卫生部门力量转向依靠城市规划、建设、管理等方方面面的力量，从政府的独自治理转向社会共同参与的城市发展和全面发展的策略。健康城市完全符合深圳创造社会发展质量、城市发展质量，提升现代化国际化先进的城市的发展理论和思路。强有力的政治支持是健康城市建设得以持续、有续实施的基础，在许多成功的例子中，市长承诺都起到了巨大的作用。当前的深圳，应以保障深圳市民的健康和满足市民健康需求作为根本出发点，选择健康城市的发展思路，将其视作解决城市化进程中诸多问题的有效手段和方法。政府还应给予政治保证，承担组织主体的责任与义务，并积极将此写入政府规划，还可成立相应的长期机构，吸收国内外健康城市先进理念和成功经验，启动建设工作。

4.2 能力提升与社会支持

4.2.1 提升解决人口规模过大的能力

从水资源和土地资源制约角度看，深圳的资源适度规模在1100万人左右。实际上，早在2010年普查时深圳人口就超过了1500万。建议发挥政府的宏观调控能力，在资金、政策上扶持和加快产业升级，通过本地发展高新技术产业、高端服务业达到劳动就业需求的减少，从而实现高素质劳动力调入与低素质劳动力迁出，以此缓解人口压力。另外，也有人认为可以用劳动报酬与城市生活消费的差额来调整人口迁移行为；科学规划产业分布结构与空间分布结构，在人口密度较高的福田、罗湖、南山等区主要发展高新技术产业和高端服务业，在人口密度相对较小的光明、坪山、大鹏新区等大力发展制造业，聚集从事加工制造的人口等方法[19]。

4.2.2 提升解决食品安全问题的能力

民以食为天，食以安为先。根据媒体报道及市民反映的多寡，深圳食品安全最为突出的问题应是层出不穷的地下“黑窝点”，即无证无照生产加工与经营，其卫生环境条件恶劣，食品质量堪忧。造成“黑窝点”泛滥的原因是多方面的：①原特区外违法建筑和闲置厂房的存在为无证无照加工行为提供了生存条件；②人口急剧增长形成了巨大的市场需求；③有限的执法力量，决定了打击面只能是蜻蜓点水式的。针对此问题，如果能够形成联动监管机制，让为无证无照经营提供生产场地的业主负连带责任，并加大对业主的处罚力度，则能从源头上确保食品安全。此外，农贸市场应该参照超市、商场，建立起食品质量安全可追溯体系，鼓励要求其从正规生产企业采购，将违法生产的食品拒之门外，从而为市民筑起一道可靠的屏障。

4.2.3 提升健康城市宣传策划的能力

健康城市是政府主导下公众参与改善社会环境，实现健康社会、健康人群的一个过程。健康城市决策咨询、规划确立、全面实施、阶段评估的每一个过程都需要公众广泛参与。而公众积极参与的前提是有明确的舆论引导以及之后形成的浓厚社会氛围。舆论引导要靠有效、深入人心的宣传，而宣传则需要策划。建议政府应在建设健康城市过程中，引进相应的优秀人才专门从事此项工作，以提高公众参与程度，最终实现人人参与健康城市建设，人人参与自身健康促进的目标。

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Exploration and analysis on the construction of a healthy city in Shenzhen based on the three-circle theory

Zou Simei. The Central’s Hospital of Guangming New District of Shenzhen, Shenzhen 518107, Guangdong Province, China

The healthy city has become an action strategy of the World Health Organization. The practice has proved that the construction of a healthy city is the most effective way to allow everyone to enjoy healthcare services and improve the health of people. The paper analyzes the value, ability and support of “starting of the construction of a healthy city by Shenzhen Special Economic Zone” with the three-circle theory, and Proposes that the key point of starting the construction of a healthy city by Shenzhen is that the public value of the healthy city shall be fully recognized by the government and its ability to improve the social environment shall be improved.

Healthy city; Public policies; Three-circle theory

2016-09-28）

10.3969/j.issn.2095-7432.2017.01.007

518107 深圳市光明新区中心医院