统筹计划与市场“两只手”建立军民融合合作模式—— 基于PPP模式的经验分析

■ 王 哲 唐彦辉 肖正武

统筹计划与市场“两只手”建立军民融合合作模式
—— 基于PPP模式的经验分析

■ 王 哲 唐彦辉 肖正武

推动军民深度融合发展需要协调好计划与市场“两只手”的关系，关键就是以市场化模式实现军政银企等军民融合主体的有效合作。PPP是公共治理领域的创新模式，旨在通过公私部门平等合作以有效提供公共产品。PPP模式对创新军民融合治理有积极借鉴意义。本文选择军工产业领域作为建立军民融合合作模式的分析对象，根据“政府主导、需求牵引、市场运作”的原则，提出建立以多层次的投融资体系为驱动、以完善的管理架构为支撑、以风险-收益对等的回报机制为激励、以健全的退出机制为保障来实施军工产业股权投资合作项目，建立健全按照市场机制运行、计划与市场有机结合的军民融合合作模式。

军民深度融合发展会涵盖军、政、银、企等不同主体参与，难免会遇到“政府失灵”和“市场失灵”问题。根据“政府主导、需求牵引、市场运作”的原则，我们要处理好计划与市场“两只手”的关系，并使市场在资源配置中发挥决定性作用。当前，在“军转民”和“民进军”双向开放的基础上，我们还要进一步健全市场化的军民深度融合发展模式，使各主体在市场经济平台上基于竞争、供需、价格等机制进行合理分工、平等合作，实现优势互补、互利共赢，真正做到“融”为一体、“合”在一处。

统筹计划与市场的关键，是以市场化模式促进军政银企的有效合作。这既是军民深度融合发展的需要，也符合公共治理创新的趋势。当前国家在公共服务领域大力推广的PPP（Public-Private Partnerships，公私伙伴制或政府与社会资本合作）模式，就是以市场化为导向，通过机制创新促进公私部门广泛合作以有效提供公共产品。PPP模式不仅适用于一般公共服务领域，在国外如英、美等国的国防部门治理中也有广泛应用。借鉴PPP经验，以军地有效合作推动军民深度融合发展，我们需要根据比较优势进行合理分工，强化契约的制定与实施，并以多层次投融资体系为驱动、以完善的管理架构为支撑、以风险-收益对等的回报机制为激励、以健全的退出机制为保障，建立健全按照市场机制运行、计划与市场有机结合的军民融合治理模式。本文主要选择市场化程度较高、合作需求突出、投资相对较大且产权结构多元的军工产业领域作为军民融合合作模式的分析对象。

一、构建多层次的军民融合投融资体系

投融资是军民融合价值链的先导，军民融合涵盖公共财政和社会资本两大类投融资主体，出资责任的不同决定了各主体的定位与合作方式。当前，为了充分发挥军地优势、促进军地有效合作，我们需要优化公共财政投资方式，同时拓展社会资本的投资渠道，建立起多层次的军民融合投融资体系。

公共财政投资主体包括国防部门（国防科工局、军工集团及相关主管部门）与政府部门（财政部、发改委及行业主管部门）。适应军民融合市场化治理的趋势，公共财政需要在控制投资责任的同时不断优化投资方式，具体包括四个方面：1.改变原来“父爱主义”下的预算软约束，不再对各类军民融合项目支出都大包大揽。那些市场化条件成熟、经济效益明显的项目应当积极寻求外包、特许经营等交由市场运行，体现计划的“有限之手”定位。2.由原来财政直接投资的方式转向通过设立引导基金进行项目股权投资的间接方式，通过财政“拨改投”的前期引导和增信，撬动社会投资广泛进入，适时适度地发挥好“有为之手”的支持作用。3.由直接参与项目管理转向更多地依托专业的投资管理中介机构，学习现代企业治理模式，优化产权结构，从政企不分的单一治理模式转向更多依托第三方治理来实施。4.由国防部门单独投资转向寻求政府部门专项基金，特别是PPP项目基金的支持。军民融合项目能利用政府专项资金（比如战略性新兴产业引导基金）的，国防部门内部就不再重复设立，能利用国家政策支持的就不要另铺摊子，以有效节约制度成本和经费支出。

同时，军民融合要着力拓展资本市场投融资渠道，从传统的银行单一信贷模式转向综合投融资模式，更多地发挥市场之手的调节作用，为军民融合的项目合作提供集投资、贷款、债券、租赁、证券、咨询于一体的综合性金融服务。社会资本方包括产业实体资本、各类投资运营机构、政策性金融机构和商业银行等。社会资本参与军民融合合作项目，能够提供多层次、全周期的综合性投融资支持方案。多层次是指，各主体可以单独或联合公共财政和其他社会资本，组建起各类军民融合合作项目的投资基金，并创新银团贷款、委托贷款等方式拓宽项目融资渠道，在军工产业合作项目建设、运营、管理等不同阶段参与投融资。全周期是指社会资本方可以作为中介结构，为军民融合项目利益相关者提供财务和管理咨询；作为投资者，在项目发起的初期参与成立军民融合专项投资基金，发挥投资基金的管理优势和长期投资的优势，从债权投资转为股权投资；作为融资方，可以发挥政策性金融机构的低成本融资优势，在建设及运营阶段使军工产业合作项目尽快获得充足流动性，从而参与到项目投融资、建设、运营、管理及退出的全过程。

二、建立军民融合合作项目的管理框架

军民融合合作项目的管理框架是其按照市场机制运行的制度基础。按照聚焦实体项目、公共部门引导、投资运营分离、市场机制运作的思路，建立军工产业合作项目的管理框架需要首先搭建起基金的组织架构，同时完善项目的治理平台，进而明确合作项目的市场化组织形式。

首先是搭建基金的组织架构。军工产业的军民融合合作项目投资基金包括引导基金、母基金、子基金三个递进层次。其中国防部门单独或联合政府部门设立引导基金，对社会资本进行引导和增信，通过计划的有为之手为社会资本提供进入支持，以杠杆作用带动社会资本投资。同时，市场化的专业投资机构成立专项股权投资基金。引导基金与之联合，成立专项投资军民融合项目的母基金，承担起相应的出资和保障责任，并为应对项目风险提供关键支持。进而，母基金再寻求联合各类机构投资者、产业实体资本成立投资管理公司，共同发起针对军民融合具体项目的子基金，并申请金融机构的贷款资质，从而形成多层次、专业化、市场化且分工明确的“军民融合产业+资本”良性投融资模式。基金的架构层次如下图所示。

第二是完善项目的治理平台。治理平台是确保军民融合合作项目按市场机制运行的各种支撑性制度，能够从政策、信息、金融、产权等方面为合作提供全价值链支持。在整体层面，军工产业的军地合作可以探索组建在区域层面具有统筹性的军民融合产业联盟，积极培育军民融合军工产业集群。在中观层面，以优势产业为依托建立起军民融合产业示范园区，吸引军地产业项目的入驻与合作，打造高端军工产业发展集聚区，建成集产学研用为一体的全价值链产业孵化平台。在具体对策层面，整合军民融合信息服务平台和各级政府的PPP综合服务平台，嵌套军地政策、法规和信息对接功能信息；优化军民融合的项目库管理，建立进退有序的合作项目筛选与流动机制，并推荐符合条件的军民融合项目经过财政部门识别后纳入各级政府PPP综合管理平台，向社会资本进行推介；建立服务军民融合的金融中心，并相应成立政企分离的军民融合产业基金以及管理委员会，履行融资和监管职能；建立设施设备共享机制和军民两用技术交易中心，通过独立法人服务机构促进技术、产权有序流转。

第三是健全合作的组织形式。根据政企分离的组织原则，公共部门引导基金的出资者通常不直接参与合作项目运营和管理，而是交由专业化且相对独立的第三方投资运营管理机构负责，这又分两种组织形式。一种是在公共部门内部设立市场化的军民融合基金投资管理实体作为执行事务合伙人，例如中国航天科工集团下属的航天紫金投资管理（南京）有限公司受投资基金管理委员会的委托进行专业管理，引导基金设立的投资管理委员会则负责监督拟投资项目的投资决策。另一种是公共部门联合社会资本方出资成立股权投资基金后，建立特殊项目公司（SPV），交由专业的基金管理公司按照市场化方式运作。子基金投资于SPV公司，通过注资增信，进而吸引其他各类实体资本和金融资本提供信贷支持，从而构建起一种“小SPV+大信贷”的组织形式。SPV公司以股权投资的方式，投向装备科研生产重点项目及战略性新兴产业等军民融合领域中处于初创期、早中期的创新型中小微企业，走出一条“技术+资本”的军工产业孵化路。

三、制定分工合理有效激励的实施机制

一是确立有限合伙的合作项目运作模式。由于军工产业领域军民融合合作项目投资规模大、期限长、利益关系复杂，并且项目不同阶段的风险与收益特点也各有不同，因而适宜采用共同投资但是权责有别的有限合伙模式。军工产业股权投资基金将主要投向科技型、成长型、创新型的军工产业军民融合领域中小微企业，特别是围绕军工产业示范园区，发挥项目孵化器的作用进行专项投资和产业扶持。基于有限合伙模式，投资基金中的母基金管理实体作为一般合伙人（GP）承担劣后级角色，在项目前期建立引导基金和为项目增信，参与融资、管理和运营。同时，项目发起者吸引各类专项基金、私募基金和其他中长期投资人等社会投资者，作为有限合伙人（LP）参与项目合作，与之共同成立项目子基金和项目运营公司，充实项目的融资资质。不过，作为有限合伙人的社会资本方扮演优先级角色，不具体负责项目操盘，因而不需直接承担项目的全部风险。此外，公共部门可以聘请其他专业的投资管理机构作为咨询顾问，国防科工局等主管部门也可以作为业务指导单位间接参与合作项目的管理。

二是明确项目基金的投资模式。军工产业领域的军民融合股权投资合作项目范围广泛，涵盖了诸如军地通用的关键科研基础设施和通用型专业技术创新平台的建设、管理，以及武器装备科研生产领域的“军转民”“民进军”科技创新示范项目等类型。其主要投资模式有三种：1.参股型并购。国防部门的产业投资基金协同投资管理公司等社会资本，在军工产业领域遴选符合并购标准的项目，通过主动型投资的方式投资存在并购整合机会的目标领域内高成长型公司股权，联通军地间的技术、资本和产业市场，投资退出时则由上市公司以现金或股权并购方式退出。2.战略性股权投资。依托军工集团自身产业基础，投资于具有产业扩张空间的创新型中小微企业，整合增值后转让给军工集团相关的产业投资人，以整合相关产业链、壮大产业集群。3.少数股权投资。选择具备核心竞争优势、增长前景较好、符合军民融合政策、技术水平先进的创新型、高成长型企业进行少数股权投资，建立战略联盟，将来可以通过IPO、并购及管理层回购等方式退出。

三是明确风险收益的分配方式。军工产业合作项目应当做到责任共担、风险共摊、收益共享、权责对等，根据项目基金的股权结构，按照优先与劣后的分层确定风险-收益的分配。在有限合伙模式下，一般应当按照如下顺序分配合作项目运营期的收益。首先是返还合伙人的累计实缴资本，直至各合伙人收回实缴资本为止。其次，支付有限合伙人的优先回报，直到实现契约规定的年度复核收益率（例如8%）。第三，收益仍有剩余时则给付普通合伙人的正常回报，直到达到契约规定的回报比例。第四，经过以上分配后还有剩余的，应当按一定比例分配给有限合伙人和普通合伙人（例如按照20%与80%的比例）。军工产业有限合伙的合作项目中，普通合伙人和有限合伙人承担风险的顺序和责任大小，要与收益分配方式相对等。对于产生亏损的合作项目，首先应当以项目的盈余累积来偿债，从而体现普通合伙人与有限合伙人的共同责任。项目盈余还不能完全弥补亏损的，再以普通合伙人与有限合伙人投入到项目的资本金为限进行补偿，从而体现有限合伙人承担风险的连带责任。除此之外，由于有限合伙人不直接负责合作项目的管理，因而不需承担项目损失的无限责任，而是由普通合伙人来承担风险的无限责任。

四、明确各主体的退出机制和保障措施

在完善市场机制以促进军工产业合作项目顺畅运行的同时，还要积极发挥行政计划“看得见的手”的作用，构建起外围的支撑性制度，重点是理顺合作项目的退出机制。军工产业股权投资合作项目的退出模式主要有两种。1.引导基金向社会资本方转让股权。对于由公共部门发起，为了促进“民参军”进程、培育军民融合产业市场的股权投资项目，比如按照公共部门付费方式建设和运营的军民通用的飞行员训练中心项目、军民融合产业示范园区建设项目等，在项目存续期结束后可以转让给各类社会资本控制及运营，对于引导基金先期投资形成的权益，社会资本方享有优先购买权，通过股权受让或者增资扩股的方式取得项目运营公司的管理权，并且如有必要，引导基金还可以让渡部分收益作为激励。二是社会资本方向引导基金转让股权。这类公私合作项目主要是由军工企业通过下属投资管理公司发起，着眼于军工集团自身发展目标，投资于各类成长空间大的创新型中小微企业。这时，国防部门根据契约规定，在确定期限内以契约规定的价格，回购被投资企业中社会资本方投资形成的股权比例。此外，还要加快军民融合项目投融资的二级融资市场建设，研究军工产业合作项目股权、债权的证券化途径，探索通过上市公司并购、非上市公司产业链整合、独立IPO或管理层回购等方式实现投资项目的顺畅退出及合理盈利。

此外作为必要补充，还要完善基于第三方的仲裁机制，强化公共部门的契约精神，明确规定公共部门不能既参与项目实施又负责项目评价，划清计划和市场职能边界，解决军工产业股权投资合作项目可能的“计划”与“市场”纠纷。同时在军民融合合作项目中，公共部门可以综合采用投资补助、融资费用补贴、财政付费、税收优惠等方式对社会资本方给予后续支持。另外，国防部门可以设立装备科研生产的风险准备基金，以运营补贴的形式对初创期的创新型中小微企业进行适当补偿，并且投资军民融合创业企业的股权投资企业（企业孵化器）在项目投资失败后，可以按照实际损失额的一定比例（比如20%左右），申请基金的风险补贴。

王哲，武警后勤学院军事经济系，讲师，博士，技术十级；唐彦辉，武警后勤学院军事经济系，讲师，博士，技术十级；肖正武，71521部队后勤部财务处，助理员，学士，副营）