构建反腐败标本兼治机制研究

吴柯

摘 要：党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央始终坚持标本兼治的反腐败思路，经历了从以治标为主、为治本赢得时间，到逐步加大治本力度的过程。深入推进反腐败斗争，必须清除思想认识上的障碍，防止“标本割裂说”、“制度缺陷论”、“纪法混淆”。当前要在党中央的坚强领导下，深化标本兼治，强化和完善不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

关键词：反腐败； 从严治党； 标本兼治

中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）06-0095-04

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央加大了反腐败力度，查处了一批腐败分子，深得党心民心。但社会上也有人说，我们搞的是“运动式”反腐，时冷时热，治标不治本，像割韭菜似的，割了一茬又长出一茬。事实上，标本兼治是我们党治理腐败的一贯方针，也是十八大以来党中央始终坚持的反腐败思路，深入推进反腐败斗争必须深化标本兼治。

一、十八大以来党中央始终坚持标本兼治的反腐败思路

党的十八大报告强调，反腐败要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，更加科学有效防治腐败。十八届党中央从实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦出发，把党风廉政建设和反腐败斗争提到新的高度。习近平总书记在主持十八届中央政治局第一次集体学习时郑重指出：“腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！我们要警醒啊！”[1]在中央纪委二次全会上明确要求，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，“以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去，把权力关进制度的笼子里”[1]16。三年多来，反腐败斗争从侧重治标着手，逐步加大治本力度，大体经历了两个阶段。

第一阶段：坚持标本兼治，当前以治标为主、为治本赢得时间。2013年1月23日，中央纪委书记王岐山在中央纪委委员培训班上首次提出反腐败思路，即“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间”[2]。这是根据依然严峻复杂的反腐败形势作出的，“在腐败存量比较大的情况下，要先治标，严肃执纪、严厉惩治，形成‘不敢腐的威慑力，遏制腐败蔓延势头，为治本赢得时间”[3]。就像一个人发了高烧，必须用物理、化学的方法先退烧，然后才能治本，否则没等到治本、人都烧死了。

基于这一思路，十八大后反腐败从治标入手，加大了惩治腐败的力度。一方面，从巡视和网络举报两个渠道，提高发现腐败问题的能力。发现问题是解决问题的前提。信访举报、巡视发现、案件牵连、审计移交等是纪检机关发现、揭露腐败的主要渠道。十八大后，中央调整了巡视工作方针，把发现问题、形成震慑作为巡视工作的主要任务。中央巡视领导小组创新组织制度，实行“三个不固定”，建立组长库、一次一授权；创新方式方法，带着问题线索去，“下沉一级”考察干部；要求巡视组认真履职，该发现问题没发现的是失职、发现问题不报告的是渎职。改革后的巡视威力徒增，成为发现问题的“尖兵”、从严治党的“利剑”。据统计，中央纪委立案审查的中管干部中，一半以上是根据巡视移交的问题线索查处的[4]。同时，中央纪委畅通网络举报渠道，2013年9月专门开通中央纪委监察部网站，在首页显著位置设置举报专栏，“鼠标直通中央纪委”，便于群众举报。此后，举报数量成倍增加。据统计，2013年9月2日至10月2日，网络举报数量达2.48万件，平均每天超过800件[5]。各省区市纪检机关也开通了官方网站，增设“网络举报”专区。另一方面，集中力量加大纪律审查力度。为了把有限的力量用到反腐惩恶上，十八届二中全会后，中央纪委开始转职能、转方式、转作风，减少议事协调机构，调整内设机构，把纪检监察室由原先的8个增加到12个。同时，加强问题线索管理，对问题线索进行全面清理，严格审查程序，严明审查纪律，防止问题线索流失。通过以上工作，治标功能大大强化。据统计，仅2014年，中央纪委对涉嫌违纪违法的中管干部已结案处理和正在立案检查的68人，其中涉嫌犯罪被移送司法机关处理30人。受调查的干部职级之高、数量之多创改革开放以来纪录[6]。

当然，以治标为主，并不意味着放弃治本。事实上，治本这一手始终没有松懈。首先，把落实中央八项规定精神作为治本的重要抓手。2013年5月中央审议通过的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》明确提出：“不正之风是滋生腐败的温床，加强党的作风建设是反腐败的治本之策”[7]。党中央以上率下，制定并严格执行八项规定，紧盯“五一”、“中秋”、“元旦”等重要节点，从月饼、贺年卡等具体事情抓起，把反“四风”作为群众路线教育实践活动的重点内容，踏石留印、抓铁有痕，取得明显成效。其次，突出抓早抓小。《工作规划》明确要求：“对党员干部身上的问题要早发现、早教育、早查处，防止小问题变成大问题”。据统计，2013年，全国纪检监察机关共诫勉1.8万人，谈话4.2万人，了结处理4.3万人。通过抓早抓小，既体现了惩、又体现了治，既是治标、又是治本。

第二阶段：从治标进入到标本兼治。伴随着腐败蔓延势头的遏制、群众路线教育实践活动的开展、中央八项规定精神的落实，反腐败工作在实践中不断深化。中央纪委从查处的案件中发现：不正之风和腐败问题只是“表”，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛才是“里”，根子在于党的领导弱化，管党治党失之于宽、松、软[8]。十八届四中全会提出全面依法治国后，反腐败开始从两个方面推进标本兼治。

一方面，提出把纪律挺在前面，运用好监督执纪“四种形态”。为落实十八届三中、四中全会精神，中央纪委深入研究依法治国和依规治党、党纪和国法的关系。2015年3月6日，王岐山在参加全国人大三次会议北京代表团审议时第一次提出：“把纪律挺在前面”，强调：“纪律是管党治党的尺子，纪律建设就是治本之策”[9]。因为无数案例表明，领导干部违法都是从破坏规矩、违反纪律开始，进而违法。如果守住了党纪这个根本，干部就不可能滑向违法犯罪。“把纪律挺在前面”的提出，表明：反腐败斗争进入一个新的阶段——从前期侧重治标，逐步转向标本兼治。2015年9月24日至26日，王岐山在福建调研时进一步提出：“要在思想认识、责任担当、方法措施上跟上中央要求，把纪律和规矩挺在前面，把握运用监督执纪‘四种形态，以严明的纪律推进全面从严治党”[10]。“四种形态”要求党内关系正常化，批评和自我批评要正常开展，让摇耳扯袖、红脸出汗成为常态；党纪轻处分和组织处理要成为大多数；对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数；而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数。“四种形态”的提出，改变了过去那种要么是“好同志”、要么是“阶下囚”的状况，体现了“惩前毖后、治病救人”的方针，实质上是标本兼治思路在监督执纪上的具体化。由此，探索实践“四种形态”在全国推开。据统计，2015年，全国纪检监察机关共谈话函询5.4万件（次），其中反映失实予以澄清了结的2.8万件（次）。对违反纪律的给予党纪轻处分和组织调整20万人，党纪重处分和重大职务调整8.2万人[8]。

另一方面，加强制度建设，推进治本工作。制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。坚持以《党章》为根本遵循，把党建的成功经验，特别是把十八大以来管党治党新实践转化为制度成果。修订、制定了《廉政准则》、《党纪处分条例》、《巡视工作条例》、《干部能上能下若干规定》等，重点解决不合时宜、操作性不强、纪法不分等突出问题，为全面从严治党提供制度利器。

经过三年多的探索实践，反腐败斗争在标本兼治上取得显著成效。正如习近平总书记在中央纪委六次全会上指出的：“不敢腐的震慑作用充分发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性态势正在形成”[4]。

二、深化标本兼治需要清除思想障碍

站在新的历史起点上，我们需要慎重考虑：反腐败斗争到底向何处去？形势决定任务，中央对反腐败斗争形势依然严峻复杂的判断没有变，我们的目标任务也不能变，就是要坚决遏制腐败蔓延势头。深化标本兼治，首先要清除思想认识上的障碍，既要深入治标，更要注重治本，把反腐败斗争进行到底。

一是谨防“标本割裂说”。随着反腐败高压态势的形成，有人提出：反腐败需要转向预防为主了，否则再反下去，就会给人民群众留下“洪洞县里无好官”的印象，从而动摇党的执政基础；也有人说：反腐败已影响到经济发展了，干部都“不作为”、“慢作为”了。甚至还有人把当前经济的疲软归根到反腐败上，主张反腐败要“歇歇火”了。从根本上看，这些说法都是把治标和治本割裂起来，看不到其中的辩证关系。“急则治标，缓则治本”。治标更多地表现在坚决惩治腐败，把腐败分子清除出党，治本更多地表现在通过深化改革、完善制度，从根本上解决腐败问题。坚持标本兼治不能机械、僵化地将“治标”与“治本”对立起来，必须审时度势、因势利导，根据不同时期的形势特点，正确把握主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面和次要方面，科学合理设计用力方向。在腐败问题较为严重时，必须先从“治标”上加以突破，消除腐败“炎症”，为党“固本强基”赢得时间，为“治本”创造条件。而在腐败得到有效遏制的情况下，就要在保持惩治腐败力度不减的同时，加大“治本”力度，从根本上巩固党的执政基础。

二是警惕“制度缺陷论”。这种论调实际上是借反腐败之名行颠覆社会主义制度之实。有人发表文章说：近年来查处的大量腐败问题表明，我们的根本制度存在问题，“制度性、系统性的腐败显然是缺乏有效的制度约束或存在着严重的制度缺陷”[11]，他们妄言不从根本制度上加以改革，再怎么反腐败也不管用。一些西方敌对势力也正是借此把矛头对准我们的根本政治制度，引导人民群众动摇对中国特色社会主义的自信。实际上，唱赞反腐是假，颠覆制度是实，对此必须高度警惕。当然，现在一些国内学者也在研究制度反腐，这是在坚持社会主义基本制度的前提下，对具体的制度建设提出对策建议，目的是“把权力关进制度的笼子里”[12]，这是需要鼓励的。

三是防止“纪法混淆”。一个时期以来，实践中存在着这样的倾向：维护纪律的标准降低，党员只要不犯法就不追究、没人管，纪法混淆、纪法不分成了党员干部的惯性思维。甚至在中央提出全面从严治党、把纪律挺在前面后，仍然有一些人视纪律为无物，有的转入地下搞奢靡享乐。加大治本力度，就要把纪律和规矩挺在法律前面，用纪律的尺子衡量党员干部的行为，逐渐使批评教育、组织处理、党纪处分等日常监督执纪经常化，而立案审查、移送司法应逐渐变成少数。如果说惩治腐败就是治标，那么严明党纪就是治本。无数案例表明：领导干部违法都是从破坏规矩、违反纪律开始，进而违法。如果守住了党纪这个根本，干部就不可能滑向违法犯罪。深化标本兼治，必须坚持纪在法前、纪法分开、纪严于法，抓早抓小、关口前移，防范于未然，这样才能真正实现遏制腐败蔓延势头的目标任务。

三、深化标本兼治反腐败的路径

习近平总书记多次强调：要构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。这实际上是标本兼治思路的具体化，因为不敢腐更多地体现了治标，不能腐、不想腐更多地体现了治本。深入推进反腐败斗争，必须在党中央坚强领导下，深化标本兼治，强化不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。

（一）必须坚持党的领导，一级抓一级，层层施加压力。历史经验表明：一个国家政府对反腐败的决心和态度，是治理腐败的关键所在。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质、最核心特征，党中央坚定不移的政治决心是取得反腐败斗争胜利的首要条件。十八大以来，反腐败取得显著成效，最根本的原因是以习近平同志为总书记的党中央旗帜鲜明、立场坚定、意志品质顽强、领导坚强有力。当今世界，各国的政治制度不同，反腐败的模式也不尽相同。一些国家的实践证明：多党制并不是治理腐败问题的“灵丹妙药”。改革开放以来，我们逐渐形成了中国共产党领导的反腐败模式，这是对人类文明的一大贡献。坚持党的领导，具体体现在各级党委对中央决策部署的落实上。十八届三中全会明确提出：党委对党风廉政建设负主体责任。标本兼治推进反腐败，必须在党中央的领导下，牢牢抓住主体责任这个“牛鼻子”，从中央部委和省一级抓起，一级抓一级，把责任逐步压倒基层。最近中央出台了《中国共产党问责条例》，就是通过规范和强化问责工作，用问责倒逼责任落实，这样才能真正做实主体责任、推动反腐败斗争不断深入。

（二）聚焦遏制腐败蔓延势头目标不动摇，保持力度和节奏，强化“不敢腐”氛围。天涯无净土。党的十八大以来，31个省区市都有省部级领导干部受到执纪审查、纪律处分，各省区市查处了一批腐败分子，表明反腐败形势依然严峻复杂，反腐败没有歇口气一说，惩治腐败这一手决不能放松。必须保持头脑清醒，持续惩治腐败的高压态势。一是突出惩治重点，严防带病提拔。当前腐败问题的一个突出特点是政治利益和经济利益混杂、政治问题和腐败问题交织。要重点查处十八大后不收敛、不收手，问题严重、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部，三种情况同时具备的作为重中之重。二是把握“树木”和“森林”关系，治“病树”、拔“烂树”、护“森林”。用全面从严治党的尺子来衡量“森林”，作出分析判断，分清轻重缓急，严格把握政策。三是把纪律挺在前面，实践好“四种形态”。要运用批评教育、诫勉谈话、组织调整、党纪处分等各种手段，使纪律立起来、严起来，真正实现标本兼治。

（三）深化改革、加强监督，把权力关进制度的笼子里，强化“不能腐”机制。深化标本兼治，强化“不能腐”尤为重要。只有以问题为导向，倒逼改革、完善制度、加强监管，才能铲除腐败滋生蔓延的土壤，从源头上防治腐败。一是深化改革。腐败与人类文明相伴而生，古今中外概莫能外。一些西方发达国家历史上也曾出现腐败高峰期，美国在19世纪经济转型和快速发展时期，腐败也相当严重，后来“根除这种制度腐败，得益于18世纪90年代至19世纪40年代形成了支持自由经济准入及各州宪法变革”[13]。改革是社会主义制度的自我完善，也是强化“不能腐”机制的不竭动力。要坚持问题导向，针对一些领域和环节腐败多发，推进市场经济体制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，切实减少腐败滋生蔓延的土壤和条件；针对权力过分集中、缺乏制衡机制问题，推进政治体制改革，保证决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，让权力在阳光下运行。

二是强化监督。没有监督的权力，必然产生腐败。作为拥有8800多万党员的执政党，掌握着国家权力和执政资源，仅仅靠外部监督是不够的，根本上还要靠自身的监督。党内监督的重点是领导干部这个“关键少数”。要按照“谁任命、谁监督，谁授权、谁负责”原则，突出上级组织对下级组织、上级组织对下级“一把手”和班子成员的监督。认真总结历史经验，尤其是十八大以来全面从严治党的新探索，加强顶层设计，修订《党内监督条例》，对监督主体、对象、程序、职责作出设计。建立有效的监督制约体系，坚持党内监督和党外监督相结合，既发挥巡视、派驻、执纪监督等党内监督的优势，又完善党外监督制度，搭建新平台、利用新媒体，更好发挥民主监督、社会监督作用。

三是完善制度。邓小平同志说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[14]。近些年来，我们制定的反腐倡廉法规制度不少，但仍然存在“牛栏关不住猫”问题。要以解决当前问题为主，首先从《准则》、《条例》做起，把握主干、厘清层次，做好废止、修订和制定工作。要研究制定适合中国国情的反腐败“母法”，使反腐败真正走上依法治国的轨道。目前，制定反腐败专门法律的国家（地区）有60多个。我国现有的反腐败法律规定，散见于《刑法》、《公务员法》等多部法律中，需要进行整合，同时，要建立落实制度的保障机制，强化纪律的钢性约束，使责任追究成为常态，切实提高制度执行力。

（四）强化理想信念宗旨，坚持正确用人导向，逐步解决“不想腐”问题。如果说“不敢腐”、“不能腐”主要是他律，那么“不想腐”就是自律。领导干部出现腐败问题，往往都是从思想蜕化变质开始的。在当前市场经济条件下，少数领导干部面对贫富差距拉大、收入分配不公等问题，心态出现了失衡，尤其是面对各种诱惑，个别人理想信念动摇、思想道德滑坡，产生了权力寻租的欲望，滋生了权钱交易的主观动机。只有锤炼党性、磨练心性，坚定理想信念、牢固宗旨意识，领导干部才能做到“不想腐”。去年中央颁布的《廉洁自律准则》，是党员干部需要遵循的高标准。要加强廉洁自律教育，重视党员干部理想信念的塑造和道德修养的培育，树立正确的世界观、人生观、价值观，筑牢拒腐防变的思想防线。形成“不想腐”的机制，还需要选对人、用好人。对党员干部，忠诚是第一位的政治要求，干净是必须守住的底线，担当是对党忠诚的具体化。要树立正确用人导向，把那些忠诚干净担当的干部选上来，用铁一般的信仰、铁一般的纪律打造队伍，永葆党的先进性和纯洁性。

参考文献：

[1]习近平谈治国理政[M].外文出版社，2014：387.

[2]王岐山在中央纪委委员学习贯彻党的十八大精神研讨班发言强调，牢记党章、求真务实、全面履职[J].人民日报，2013-01-24.

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[5]中央纪委监察部网站开通一月网络举报日均超800件[N].光明日报，2013-10-09.

[6]2014年全国纪律审查工作综述[N].人民日报，2015-01-09.

[7]中共中央印发.建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划[N].人民日报，2013-12-26.

[8]王岐山在十八届中央纪委六次全会上的工作报告[J].2016-01-12.

[9]王岐山在参加北京代表团审议时强调，坚持从严治党、依规治党、把纪律立起来严起来[N].人民日报，2015-03-06.

[10]王岐山在福建调研时强调，全面从严治党、严明党的纪律、把握运用监督执纪“四种形态”[N].人民日报，2015-09-27.

[11]“制度性腐败”论意在颠覆中国[J]，中国青年网，2014-07-21.

[12]刘占虎.新世纪以来中国反腐倡廉研究进展：议题与范式[J].中州学刊，2014（11）.

[13]〔美〕格莱泽.腐败与改革—美国历史上的经验教训[M].北京：商务印书馆，2012：41.

[14]邓小平.邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

Abstract： Since the 18th CPC National Congress in 2012， under the guidance of the CPC Central Committee headed by General Secretary Xi Jinping， we have consistently adhered to the idea of seeking both temporary and permanent solutions in combating corruption. We went through a process from mainly treating the symptoms of corruption to gain time to address the underlying causes. To deepen the anti-corruption campaign， we have to eliminate thinking obstacles like the thought of "no direct relationship between symptoms and the causes of the corruption problems"，"system deficiency theory" or "theory of confusion of disciplines and laws". At present， under the leadership of the Central Committee of the Communist Party of China， we should deepen the policy of treating both root causes and symptoms and strengthening efficient mechanism like "dare not to corrupt"，"can not to corrupt" and "do not want to corrupt".

Keywords： combat corruption；strengthen Party discipline；temporary and permanent solutions

责任编辑：尚 健