农村宅基地使用权流转问题研究

摘要：自改革开放以来，随着宅基地不断扩张的同时，大量的宅基地闲置，部分地方开始出现“空心村”，大量农村人口前往城镇打工、生活，在占用城镇用地的同时又保留了农村宅基地，形成了我国特有的“两栖占地”现象。因此，构建以效率、价值为基础的农村宅基地使用权流转的法律制度成为时代发展的迫切要求。对加快城乡一体化发展，打破城乡二元结构，构建社会主义和谐社会具有重要意义。

关键词：宅基地；使用权；流转

一、我国农村现行宅基地使用权法律制度的变迁

宅基地是中国特有的一个法律概念，国家第一次正式确认和使用宅基地概念是在1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》。

宅基地，通常是指农村村民个人取得合法手续以修建住宅的集体土地。包括主要建筑物和附属建筑以及房屋周围为独家使用的院落用地。

我国现行的宅基地使用权法律制度主要经历了四个阶段。

（一）宅基地私有阶段

宅基地私有阶段主要存在于1949～1962年之间。1950年中央人民政府颁布的《中华人民共和国土地改革法》在全国大部分范围内，国家将依法没收或征收得来的土地分给无地或者少地的农民，建立了农民私人所有的土地制度。

（二）宅基地使用权确立阶段

1962年中共中央下发了《农村人民公社工作条例修正草案》（简称人民公社六十条）。1963年，中共中央补发了《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》。草案和补充通知明确规定人民公社公社中的基本核算单位。生产队范围内的土地，都归生产队所有。自此，农村的宅基地所有权属于集体所有。

（三）宅基地使用权严格管理阶段

20世纪80年代初，农村土地家庭联产承包责任制在全国范围内逐渐建立和完善，同时随着改革开放的进行，农村经济快速发展，农民经济收入和生活水平有了明显的提高，农村出现建房热。1981年和1982年，国务院先后制定和颁布了《关于制止农村建房占耕地的紧急通知》和《村镇建房用地管理条例》，加强对农村宅基地使用权的管理和限制。

（四）宅基地使用权限制流转阶段

从1986年开始，国家开始了对农村宅基地使用权流转的改革。1986年，《土地管理法》的颁布和国家土地管理局的成立，开始了对这一改革的探索。《物权法》对宅基地使用权的取得、转让、登记、灭失制度作出了规定。

二、现行宅基地使用权制度暴露出的问题

我国现行的宅基地使用权制度，因其和我国宅基地使用权现状不相协调，导致宅基地利用问题严重。主要体现在以下几个方面：

（一）宅基地隐形市场禁而不止，国家无力监督宅基地的私自交易

在城乡结合部，由于城乡交流广泛，城乡土地供求结构、价格不同，农村土地隐形市场发达，房屋和宅基地出租出售的现象十分普遍。

（二）宅基地使用权退出机制不健全，缺乏可操作性

现行宅基地使用权制度下，对于收回的范围、收回的标准、收回的程序、有无相应的补偿等问题既缺乏具体规定，又不具有可操作性。同时，强行收回宅基地又可能会引发群体性事件，造成农村的社会不稳定，因此在现行的背景和制度下，农村经济组织很难收回宅基地。

（三）宅基地总量逐年扩大，不利于耕地的保护

现行宅基地分配体制中，宅基地的来源途径比较单一，主要是通过农用地转用。人口增长是既定事实，而且宅基地分配是法定制度，故需向集体新增人口分配宅基地。但是宅基地退出机制的不完善，导致宅基地的来源只能是通过农用地转用，且宅基地面积不断增加，这就在一定程度上减少了耕地面积，不利于耕地的保护。

（四）两栖占地问题逐渐严重

两栖占地是指农村人口向城镇流动过程中，在城镇由于正常的城市活动占用了城市的建设用地，在乡村又不能退出农村宅基地，形成双重占地。

（五）宅基地闲置问题突出，空心村十分普遍

在农村地区，宅基地私有观念盛行。村民因为继承或分户，很容易就可以获得两处或两处以上的宅基地，形成“一户多宅”。由于村庄规划无序，村内配套设施的不健全，村落蔓延，导致村落中心很多房屋开始闲置，形成空心村。

三、相关制度借鉴

（一）香港丁屋政策的设立和演变

二战后，港府将新界乡村的土地分为农地和屋地，农地只能用于耕种，屋地可减住宅。新界乡村居民兴建住宅，只需要向政府缴纳一笔小数目的地价。

对大陆农村住房制度的借鉴：正式制度要与非正式制度相结合，规范宅基地申请资格；承认宅基地及其住房的继承权；保持宅基地取得制度的公平与保障性，慎重对待宅基地有偿使用问题；进一步完善宅基地申请和房屋建造规范，其实保障农民的合法权益和住宅安全，建立符合国情民情的农村住房流转制度。

（二）美国农村住宅的管理

美国采取的管理农村住宅用地发展的具体措施主要有：规定农地地块的最小面积、购买发展权、转移发展权、分区叠加和保护小地块等，这些措施在一定程度上从不同角度起到了保护农地的作用。②

借鉴：加强规划管理，明确房屋建造规范；用基础设施和住房贷款引导农村住宅建设；用经济手段保护耕地。

（三）韩国的“新村运动”与土地管理

韩国的“新村运用”的主要内容包括：农村环境改造，美化乡村环境；进行土地整理和土地利用规划；开发区域特产品，开展“一村一品”运动；建设弄粗公共设施等等。韩国农村过去均为自然村，虽然土地空间多，但道路又窄又弯，不便使用机械，给生活和生产带来很多不便。因此，从1977年开始进行了农村聚落结构的重新布局和改善事业。③

借鉴：韩国是土地私有制国家，但是国家对住宅建设进行全面、综合管理，同时国家开展的村庄改造建设，尊重农民自主性，尊重农民的财产权，国家提供补贴贷款。

四、完善我国宅基地使用权流转的对策

（一）健全农村宅基地使用权的确权机制

当前农村宅基地属于集体所有，农民只享有特定的使用权，并且这种使用权只是一种特定的福利性待遇，不能自由对外流转。而且，宅基地的管理比较混乱，没有完成对宅基地使用权的登记造册工作，宅基地使用证并没有发放到户。因此要做好宅基地的确权登记，明确宅基地权属，明晰主体资格身份，这样才能建立起以后宅基地交易的合法权属基础。

（二）完善宅基地流转的法律法规

根据实际情况制定相关的法律法规，对流转的条件，方法，流转的范围，流转的期限，是否有偿等问题进行具体的规定。在法律的规范和制约下，可以改变现行流转无序的状态，使农村宅基地使用权的流转有法可依，有章可循。

（三）建立规范有序的宅基地使用权市场体系

农村宅基地市场目前还是很混乱的，建立城乡统一的建设用地流转市场，通过市场机制，自由形成合理的价格体系；并根据效率优先、兼顾公平的原则对宅基地的流转就行监管和宏观调控，建立起公开公平健康有序的宅基地流转市场，促使宅基地流转制度化、规范化、法律化。

（四）建立并完善农村的社会保障体系

一直以来农村居民的保障一直是自我保障，国家长期缺位，因此当农民的耕地宅基地被征收征用以后，因为征收补偿的不合理，征地后的失业安置不健全，致使许多村民生活无依。因此，建立并完善农村社会保障体系有利于实现全社会的公平正义，保障农民的基本生存，有利于农村的稳定。

注释：

陈顺增.农村宅基地管理手册.第1版.北京：中国劳动出版社，1993：1.

②郭文华.美国如何抑制农村住过快增长.河南国土资源，2006，6.

③刘黎明.韩国的土地利用规划体系和农村综合开发规划.经济地理，2004，3.

作者简介：刘大培，男，河南夏邑人，1991年10月，新疆大学法律硕士研究生。