农村通邮的地方事权与政府购买服务研究

边作栋

一、邮政普遍服务的概念和内涵

普遍服务最开始是由美国AT&T公司最早提出。1907年AT&T总裁Theodore Vail在年度报告中提出“一种政策，一种体制，普遍服务”（one service，one policy，universal service）的口号。1934 年美国政府将普遍服务性质赋予法律意义，在《电信法》中明确规定：“电信经营者要以充足的设施和合理的费用，尽可能为合众国所有国民提供及时而且高效的有线和无线通信业务”。20世纪80年代末，经济合作与发展组织（OECD）在《普遍服务和电信资费改革中》阐述了电信普遍服务的概念：“任何人在任何地方任何时候都能以承担起的价格享受电信服务。”1999年，《万国邮政公约》明确规定了邮政普遍服务的定义：“在领土的每一个地方，国家要以合理的价格提供经常、优质的基本邮政业务”。邮政普遍服务最能体现邮政事业的公益性色彩，已经成为各国邮政发展的核心概念。

邮政在我国已有上千年的发展历史，直到新中国成立时，才正式实现了“人民邮政为人民”的宗旨。1986年，我国通过了《邮政法》，但是此法并没有对邮政普遍服务作出明确规定，也没有提到普遍服务承担的主体、业务范围等。2009年4月10日新修订的《邮政法》出台，第一次以立法的形式明确了邮政普遍服务的定义和范围，责任的监管主体及监管方式。之后我国陆续颁布了《邮政普遍服务标准》《邮政普遍服务监督管理办法》等规章制度，为邮政普遍服务的保障和发展提供了有效的法律法规依据。

值得注意的是，我国对邮政服务的范围和性质有严格规定，并不是所有的邮政种类统统享受普遍服务。我国《邮政法》规定：“邮政企业应当对信件、单件重量不超过五千克的印刷品、单件重量不超过十千克的包裹的寄递以及邮政汇兑提供邮政普遍服务；邮政企业按照国家规定办理机要通信、国家规定报刊的发行，以及义务兵平常信函、盲人读物和革命烈士遗物的免费寄递等特殊服务业务。”

二、农村通邮的产品属性和特点

邮政普遍服务是根据国家标准，为全体用户持续提供的普遍服务，是建立在人民基本权利原则上的一种政府行为，每个公民都有权利公平地享受该服务。农村通邮服务是邮政普遍服务的核心组成部分，国家“十三五”规划纲要提出要村村直接通邮，以满足中西部及边远地区人民群众的用邮需求。从这一概念出发，农村通邮服务具有公共产品的性质，更确切地说，属于准公共产品范畴。

第一，农村通邮服务效用具有不可分割性。邮政普遍服务是向整个社会提供，为所有成员共享，具有共同受益的特点，普遍服务的供给不会因为地域、种族和经济状况的不同而有所不同，每一个公民都应公平、普遍享有。只要在本国境内，任何条件下邮政都必须把公民的信件廉价地送达目的地，该服务就是为全体社会每一个公民生产、生活服务的。

第二，农村通邮服务在一定范围内具有非竞争性。邮政普遍服务在饱和范围内，不具有竞争性，即增加一个消费者消费的边际成本为零，但是一旦超出邮政普遍服务供给饱和范围，该服务就会表现出一定的竞争性。邮政在邮件收寄、运输、分拣、封发、派送等各个环节提供的普遍服务是以“打包”的方式进行，即在同一范围内处理50件邮递物和100件邮递物的运输成本几乎没有差别，但是如果超过运输的最大范围，相应的成本就会增加，邮政普遍服务就会表现出竞争性的特性。任何人都能享受到邮政普遍服务，但是在运输成本控制范围之外，一个消费者享受到邮政普遍服务就会影响其他人对该服务消费的质量和数量。

第三，农村通邮服务表现出一定程度上的排他性，即具有受益的排他性。虽然邮政普遍服务是面向整个社会所有成员提供的，但是为了降低经营成本，节约社会资源，邮政普遍服务设有一定的收费标准，并控制在合理范围内，支付费用就可以享受相应的邮政服务，那些不付费的消费者将会被拒绝在邮政普遍服务的受益范围之外。

农村通邮服务属于准公共产品的范畴，如果从地域的角度进一步划分，则属于农村公共产品的范畴。所谓农村公共产品，是基于地域标准而派生出来的一个概念，指在农村地区范围内，用于满足农民生产或者生活公共需要的产品或服务。我国的农村地区特殊性和农村经济与社会发展的特点，决定了我国农村公共产品表现出一些自有的特点。一方面，农村公共产品供给中的成本具有集聚性。农村公共产品的供给往往需要投入较高的成本，而且这一成本在短期内是不可能收回的，例如大型的防洪灌溉工程、农田水利。这些公共工程一旦建成后，其成本基本是无法通过有形的物质形式在短期内收回。另一方面，我国农村公共产品的需求具有多样性和层次性，区域差异化大。我国农村地域广阔，各地农村经济和社会发展极其不平衡，致使不同地区对公共产品的需求有所不同，即使是在同一省区范围内，产品的需求也有很大的差异。经济比较发达的东部地区，对“享受型”的公共产品提出了更高的要求，而在经济欠发达的中西部及边远地区，农民更多是需要能满足他们基本生产生活的公共产品。

我国的农村通邮服务也具有其特殊的发展环境和特点。第一，我国城市化率低。2014年4月住建委公布的户籍城市化率为35.5%，表明我国农村人口占很大比重，农村及偏远地区对邮政普遍服务的需求仍然很突出。第二，地形复杂，服务成本高。我国地域辽阔，尤其是在偏远地区，地势复杂，包括山地、高原、盆地、平原和丘陵，其中平原仅仅只占国土面积的12%，且中西部大部分农村地区的经济发展水平比较低。由于很多地区地处偏远，交通等基础设施集约化程度低，不仅导致邮政运输成本高，而且给农村通邮服务的投递造成极大的困难。第三，根据我国农村地区地域辽阔、人口众多、居住分散等客观条件，形成了具有中国特色的农村邮政通邮服务模式，即乡镇或村级组织充当联结邮政局所和广大农户的桥梁，承担本辖区内的邮件接收和投递。但是，目前农村通邮服务普遍较为薄弱，已成为邮政企业投递到行政村的邮件、报刊等难以及时接转到农民手中的瓶颈，农村通邮状况远远落后于城市，服务层次和服务水平偏低，农民享受不到和城市居民同等的邮政服务。第四，目前农村用户对快递投递需求在不断增加。但由于乡镇远离城市，交通不便，运输成本高，派送时间长，派送业务量较少，从而许多快件无法直接送到用户手中，只能由用户到乡镇网点进行自取。通过农村通邮服务解决快件的投递问题，发挥农村通邮服务的规模效应和公益属性，正在逐渐成为村民和地方政府的普遍诉求。

三、农村通邮的事权划分

我国《邮政法》规定“国家对邮政企业提供邮政普遍服务、特殊服务给予补贴，并加强对补贴资金使用的监督”。这虽然明确了邮政普遍服务需要国家保障，但没有明确界定邮政普遍服务运营补贴的事权在中央还是地方，中央和地方各级政府都有责任保障邮政普遍服务的发展。

农村通邮事权的划分，应当把握几个原则。一是正确处理政府与市场的关系。合理确定政府提供邮政普遍服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担。二是充分发挥中央和地方两个积极性。科学设计邮政普遍服务领域财政事权履行方式，激励地方政府提供辖区范围内邮政普遍服务的积极性和主动性，形成邮政普遍服务可持续发展的合力。三是体现行业特点和受益范围。依据邮政普遍服务网络性、基础性特点，对体现国家主权和受益范围覆盖全国，有利于全国统一市场形成的邮政普遍服务，由中央承担。对既服务全网又服务地区经济的邮政普遍服务中央与地方共同负责。地区性对邮政服务的特殊要求由地方负责。四是做到支出责任与财政事权相适应。属于中央并由中央组织实施的邮政普遍服务财政事权，原则上由中央承担支出责任；属于地方并由地方组织实施的邮政普遍服务财政事权，原则上由地方承担支出责任；属于中央与地方共同财政事权，根据受益范围、影响程度，区分情况确定中央和地方支出责任以及承担方式。

《邮政法》第二条第三款规定，国务院和地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施，支持邮政企业提供邮政普遍服务；第八条第二款规定，地方各级人民政府应当对提供邮政普遍服务的邮政设施的建设给予支持，重点扶持农村边远地区邮政设施的建设。同时，《国务院办公厅关于完善省级以下邮政监管体制的通知》（国办发〔2012〕6号）进一步明确，地方人民政府应当对提供邮政普遍服务邮政设施的建设等提供政策和资金支持。因此，除了中央政府的财政支持，实践中地方也对邮政普遍服务履行了较大的保障义务。

从受益范围看，农村通邮服务是为当地乡镇居民提供的公共物品，服务对象是本地区居民，这又使得农村通邮服务具有地方性公共产品的性质，应归属于地方事权。从实践上看，农村通邮服务供给的责任事权划分要考虑收益和负担相对称、事权和财权相匹配。《邮政法实施细则》第三十七条，农村、牧区的邮件，根据交通条件和邮件量的具体情况，一般投递到乡或者行政村的固定地点；乡或者行政村以下的邮件，由乡人民政府或者村民委员会与邮政企业或者分支机构协商妥交收件人的方式。因此，中央财政实际上只保障到乡镇一级的邮政网点的运营，而乡镇至行政村、行政村至村民的农村通邮服务是属于地方事权，由地方政府确定投递的深度和保障的程度。根据我国有关中央和地方事权的划分规定，乡镇至行政村和行政村至村民的农村通邮服务应该属于地方政府事权。

四、农村通邮纳入政府购买服务的实施机制

（一）购买内容

政府购买农村通邮服务的主要范围是乡镇到行政村，及重点解决行政村通邮政、通快递的问题。具体服务方式如图1所示。

下行时，政府指定一家公司将不同公司的邮件或者快件从乡镇投递到行政村的转接点，村民到转接点领取邮件，或者由政府指定公司直接投递到收件人。

上行时，村民将邮件或者快件统一在行政村转接点交寄，由指定公司的收件人员送到乡镇集散点，再交由各邮政快递公司寄出。

图1

因此，政府购买的内容包括三个方面。

（1）下行时，“乡镇集散点——行政村转接点”这一段的邮件快件的投递服务。

（2）上行时，“行政村转接点——乡镇集散点”这一段的邮件快件的揽收。

（3）“行政村”邮件快件的转接服务。

此外，农村通邮服务应该有一个范围，并不是所有邮件和快件都应该纳入政府购买的范围，这个范围目前来说，可以邮政普遍服务的业务范围为基准，及信件、10kg以内且长宽高之和不超过100cm的包裹和印刷品。当然，各地根据当地条件可以有所区别，不一定一刀切，具体由基层邮政管理部门制定，主要取决于当地交通条件和投递车辆情况，以及业务量的大小。如果业务量和交通条件允许，可以支持机动车辆（微型面包或者微型货车）进行投递，则邮件快件的重量和尺寸可以大一些。如果只能用摩托车作为投递的交通工具，则邮件快件的重量和尺寸应该适当小一些。同时，也取决于地方财政情况。

（二）购买主体

政府购买农村通邮服务的主体应该是省市邮政管理部门或者交通运输主管部门。由购买主体按照成本规制、定价覆盖原则，通过政府采购方式确定农村通邮服务提供，并对农村通邮服务质量实行绩效考核奖励。

购买主体在成本测算的基础上，向相应地方政府申请专项资金。购买农村通邮服务的资金应该由省、市、县和乡镇分级承担，发达地区由县和乡镇分担，欠发达地区主要由省、市财政分担。购买农村通邮服务所需资金应纳入相应地方政府的财政预算。

（三）购买形式

1.服务包的确定

政府购买农村通邮服务的内容分为三个部分，而其中前两个部分可以合并为投递和揽收服务，其主要成本为车辆费用和人员费用两部分构成；后一个为转接点的运营，主要成本为房屋费用和人员费用两部分。

在购买农村通邮服务时，可以县为单位，且一个县域范围内的农村通邮服务确定一家承接主体，也可以乡镇为单位，且一个乡镇范围内的农村通邮服务确定一家承接主体。同时，可以将上述两个服务包合成一个服务包，也可以分开购买。

2.采购形式

由购买主体在成本测算的基础上，以服务包为基本单位，向外发包，依据《中华人民共和国政府采购法》等有关规定，按照公开公正、方式灵活、程序简便、竞争有序的原则合理选择，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等政府采购方式确定承接主体。

购买主体，按照合同管理要求，与承接主体签订购买服务合同，建立契约关系。契约中应该规定相应服务价格、服务质量要求和考核奖惩办法。购买主体对承接主体提供的服务实行全过程跟踪监管，依据合同条款进行检查，将履约情况与其后续竞争挂钩。

3.运行方式

在政府购买农村通邮服务中，与采用补贴方式最大的不同在于，必须采取寄递费用与通邮承接企业运营分离的做法，以更好地体现农村通邮服务公益性与市场化的结合。寄递费用与通邮承接企业运营分离是指承接主体（通邮承接企业）按照合同约定的服务水平进行运营，政府按照合同约定的购买服务包的价格付费，而居民（使用人）则无需额外付费，且使用人需要支付的寄递费用和乡镇所在地消费者支付的费用是一样的，而乡镇所在地到农村这一段的费用则由政府购买的服务包涵盖。也就是说，农村通邮承接企业不再向使用者收取任何额外费用，而只能代邮政企业和快递企业收取寄递费用。这个寄递费用由各邮政快递公司自行确定并在村转接点公开。

这种模式下，政府职责主要有：规划投递线路并设定服务水平，按照服务水平向社会有资质的企业进行招标；与企业签订承包合同，合同时间一般为3-5年；周期性考核承包企业的服务水平，达到或超过服务水平就奖励，没有达到服务水平要求的按照购买金额的一定比例进行罚款。如果企业严重不达标，勒令其整改，整改仍不合格者让其退出线路运营。

购买服务价格应按农村通邮线路成本规制方式确定的购买服务总成本确定。购买主体要邀请相关专家组建成本测算小组，根据成本调查情况，综合考虑投递和揽收频次、服务质量、车辆情况、人员成本等因素，确定每条投递和揽收线路，以及每个转接点运营成本，综合构成综合服务包的规制成本。参考规制成本，通过政府采购方式确定购买服务的基础价格。

（四）承接主体

购买农村通邮服务的承接主体是指依法注册成立，取得相关经营资质的寄递企业。承接主体应具备以下条件：

（1）具有邮政企业或快递服务相关资质，且要符合快递末端备案管理制度要求。客运公交企业需要和相应的快递企业及邮政企业签订相关协议，建立业务委托代理关系。

（2）具有独立的财务管理、会计核算和资产管理制度。

（3）具备提供农村通邮服务所必需的设施、人员和专业技术能力。特别是安全设施设备、车辆、信息化设备等。

（4）法律、法规规定以及政府购买服务要求的其他条件。

同时，经营者应建立规范的统计和报表制度，相关台账将被作为考核的验证材料备查。

（五）考核和监管

对服务质量进行考核和监管，与费用支付挂钩。建立健全由行业主管部门、服务对象及第三方专业机构组成的综合性评审机制，强化综合评价，确保购买服务效果。服务质量考核采用第三方机构测评方式，每季度一次。考核分为服务质量考核和运营管理考核。服务质量考核内容包括投递频次、投递时限、投递准确性、丢失率、损毁率、用户申诉与投诉、用户满意度、邮政企业和快递企业评价等指标。绩效评价结果作为编制政府购买服务年度预算方面的重要依据，也是核算绩效考核奖励的主要依据。

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